人口志｜预期寿命延长与退休年龄政策改革

养老保险降费与延迟退休年龄改革能否实现改进社会福利和有效利用老年劳动力资源的双重目标，不仅取决于缴费率的调整幅度，而且依赖于退休年龄的延迟幅度。图为2021年4月14日，北京，由一群六七十岁老人组成的“时尚奶奶团”参加电视节目彩排。 视觉中国 图

当前，中国人口老龄化进入了快速发展阶段，如何充分利用劳动力资源、有效应对人口老龄化的挑战，已经成为中国经济转向高质量发展阶段后亟须解决的现实问题。

预期寿命延长是经济社会发展的一个重要特征。随着经济的增长、人民生活水平的不断提高以及医疗条件的不断改善，中国的人均预期寿命显著延长。数据显示，新中国建立初期，中国人均预期寿命为44.59岁，到2020年已上升至77.3岁，提高了近33岁。目前，中国人均预期寿命已超过了世界平均水平4.48岁，处于高收入与中等收入国家之间，接近于美国的人均预期寿命。根据联合国发布的《2019年世界人口展望》中方案的预测结果，中国的人均预期寿命在2030年将达到79岁，2040至2045年间将进一步上升到81岁。

预期寿命延长一方面加剧了中国的人口老龄化程度，另一方面也为充分利用日益庞大的老年劳动力资源、延长人口红利创造了条件。

从经济学理论来看，预期寿命延长会使个人面临养老资源不足的风险。个人具有协调生命周期资源，从而做出最优的劳动供给和退休决策的能力。在预期寿命延长时，如果退休年龄能够同步延迟，使工作和退休时间长度的比例保持稳定，那么通常不会对个人福利与经济中的劳动力供给造成负面影响。反之，如果法定退休年龄较早，或养老保险制度设计存在非常强的退休激励，个人通常会较早退出劳动力市场，这会影响老年劳动力资源利用。

退休年龄政策亟待改革

从退休制度的设计来看，尽管人均寿命不断延长，但当前中国一直沿用20世纪50年代和70年代所制定的老退休办法，大致可概述为：男性60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁，以及特殊情形下更早的年龄可以退休。

从国际比较来看，中国退休年龄尤其是女性退休年龄，远低于世界发达国家的退休年龄。2019年经济合作与发展组织（OECD）国家的实际平均退休年龄，男性约为65.4岁，女性约为63.7岁；欧盟国家的平均退休年龄，男性约为63.8岁，女性约为62.9岁。人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚也曾对媒体表示，我国实际平均退休年龄只有54岁，是世界上平均退休年龄比较低的国家。

与较低退休年龄密切相关的是，中国老年劳动参与率也一直保持着偏低的水平。统计数据显示，2019年，中国60岁及以上人口的劳动参与率仅有31.43%。与世界上其他主要国家相比，中国老年劳动参与率低的问题甚为明显（参见表1）。中国城镇地区50岁及以上人口的劳动参与率均低于OECD国家的平均水平，其中50至54岁低14.17%，55至59岁低22.83%，60至64岁低28.2%，65岁及以上低4.35%。

表1. 2019年中国与主要发达国家各年龄组的劳动参与率（单位：%）
注：中国城镇地区的老年劳动参与率数据由《2020中国人口和就业统计年鉴》和《2020中国统计年鉴》相关数据整理计算而得，城镇劳动参与率=城镇就业人口/城镇总人口；其他国家的老年劳动参与率数据来源于OECD就业数据库。

过低的退休年龄和老年劳动参与率导致老年劳动力资源未能得到充分利用，不利于延长人口红利，对经济增长会产生负面影响。而想要提高老年人口的劳动供给，积极利用老年劳动力资源，确保经济中活跃的劳动力数量，最常用的政策工具就是延迟退休年龄。在预期寿命延长的背景下，延迟退休年龄已经成为各国政府普遍实施的应对措施，也是中国政府和学界一直在反复论证的政策选项，受到全社会的广泛关注。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确要求“实施渐进式延迟法定退休年龄”，更标志着退休年龄制度改革已经被正式提上了议事日程。然而，民众对延迟退休政策的反应并不一致。

因此，在预期寿命延长，退休政策改革势在必行的背景下，我们有必要厘清中国劳动者的退休决策机理，为合理设计退休年龄政策提供依据。

养老保险降费改革的必要性

养老保险制度设计是影响个人劳动供给与退休决策的重要因素。经典的生命周期理论认为，强制性的养老保险制度将个人收入从青年期转到老年期，如果养老保险未来的收益高于个人合意的储蓄收益，这种收入的转移所产生的收入效应会诱致个人更早退休，减少老年劳动供给。同时，随着预期寿命不断延长，日益庞大的老年人口会加重社会的养老负担。

这样，要将养老金替代率维持在一定范围内，需要提高养老保险体系的缴费率。但缴费率过高可能会减少个人老年期的劳动供给，在现行退休年龄制度下，会激励老年人较早退出劳动力市场，这既不利于养老金收支平衡，也不利于充分利用老年劳动力资源。因此，合理设定养老保险制度的费率就显得尤为重要。

中国基本养老保险制度自上世纪九十年代中期的改革以来，统筹账户缴费率一直较高，法定的费率不低于20%。自2016年以来，为推进供给侧结构性改革，政府开始下调社会保险费率，出台了一系列政策文件。

人社部和财政部2016年4月印发的《关于阶段性降低社会保险费率的通知》要求，养老保险统筹账户缴费比例超过20%的省（市、区），将缴费比例降至20%，已经为20%且2015年底企业养老保险基金累计结余支付月数超过9个月的省（市、区），可阶段性地降至19%。国务院2019年4月印发的《降低社会保险费率综合方案》要求，城镇职工养老保险统筹账户缴费比例降至16%。

尽管如此，与国际水平比较，中国的养老保险缴费率仍处于较高水平，比如，OECD国家（除英国外）的雇主缴费比例均低于10%。总体而言，在预期寿命不断延长、养老压力加大与退休年龄政策亟待改革的背景下，中国的养老保险费率仍有较大下调空间，但具体空间有多大值得探讨。

养老保险降费改革会改变劳动者生命周期的预算约束和经济激励。缴费率的适当下调可以减轻企业与劳动者的缴费负担，提高经济中的储蓄率并促进资本积累。资本积累可以促进经济增长并提高工资水平，工资上升则会增加老年闲暇的代价，可能激励劳动者延迟退休，增加老年劳动供给。资本积累还会引起利率下降，促使劳动者在工作期减少储蓄、增加消费，而为保证老年期的消费水平不下降，劳动者可能增加老年劳动时间。因此，适当降低养老保险缴费率可以引导劳动者在老年期更多地供给劳动，减少提前退休行为。

相较于西方发达国家，中国有自己特殊的国情，存在体制内与体制外的差异。养老保险降费改革对老年劳动供给的影响还与劳动者是否受到体制约束有关。党政机关、国有（集体）企业和事业单位等体制内劳动者与民营、外资、合资企业、个体经营单位等体制外劳动者的退休状况差异较大。政府的法定退休年龄对体制内劳动者有较强约束，他们通常难以按照自己的意愿选择退休年龄。但体制外劳动者的退休决策有较大灵活性，他们一般能够自主选择退休年龄。在退休政策缺少弹性和法定退休年龄不调整的情况下，降低养老保险费率主要会促使体制外退休者延迟退休，提高他们的老年劳动供给。如果退休的制度设计更为灵活，更有弹性，允许体制内劳动者也能灵活选择老年劳动时间，延迟法定退休年龄，降低养老保险费率还可以更多增加他们的老年劳动供给。

对养老保险降费改革政策的普遍担心是，缴费率下降可能加重养老保险财政危机。从养老金收支动态变化来看，相较于现行的退休年龄制度，如果法定退休年龄随着养老保险缴费率变化而相应调整，则缴费率下降未必导致社保收入大幅减少，反而可能有助于养老保险基金的平衡。这是因为，适当降低养老保险缴费率可以促使劳动者“自觉自愿”延迟退休，从而增加经济中处于缴费状态的劳动力数量。并且缴费率下降能够提高实际的工资水平和缴费基数，还可能激励更多劳动者参保，从而增加养老保险资金池流入。与此对应，由于个人延长了工作年限，继而缩短了养老金的领取时间，养老保险资金池的流出减少。这意味着，养老保险降费改革不仅有助于充分利用老年劳动力资源，缓解劳动力供给短缺，而且能在一定程度上促进养老保险收支平衡。

养老保险降费与延迟退休年龄改革如何真正增进社会福利

不少人认为，中国的人均预期寿命已大幅度提高，实施延迟退休年龄恰逢其时，这样可以增加老年劳动供给。理由是，随着预期寿命的延长，为保障老年期的消费水平不下降，老年人需要增加劳动供给，延长在岗工作时间。

但个人的最优退休年龄与最优储蓄（消费）路径密切相关。一方面，预期寿命延长会直接提升老年期的消费和退休闲暇的重要性，劳动者可能更愿意享受退休闲暇，减少老年劳动供给。另一方面，预期寿命延长会增加劳动者“未雨绸缪”的预防性养老储蓄，促进资本积累并提高工资水平，进而，储蓄的财富效应与工资上升产生的收入效应会提升个人的闲暇需求，养老保险的诱致退休效应也可能使退休年龄和老年劳动供给不升反降。因此，预期寿命延长能否增加老年劳动供给并无定论。

我们的研究发现，预期寿命延长对老年劳动供给的影响不确定，并且取决于养老保险缴费率的下调幅度。如果缴费率降至12%至20%区间内，预期寿命延长会引致老年劳动供给上升；而缴费率降至12%及以下，预期寿命与老年劳动供给之间呈倒U型关系。目前实际生存寿命在77.3岁左右，超过对应的拐点值75岁，如果养老保险费率过度下调，将不利于增加老年劳动供给。这意味着，养老保险降费存在政策目标上的“下限”。

在预期寿命不断延长的背景下，延迟退休年龄与养老保险降费改革不能单纯谋求促进老年劳动供给，而以牺牲劳动者和社会整体的福利为代价。

我们的研究发现，养老保险降费与延迟退休年龄改革能否实现改进社会福利和有效利用老年劳动力资源的双重目标，不仅取决于缴费率的调整幅度，而且依赖于退休年龄的延迟幅度。如果在降低养老保险缴费率的情况下，不同时相应提高法定退休年龄，则不但会浪费老年劳动力资源，还会造成社会福利损失。因此，政府应当合理搭配使用这两个重要政策工具。

关于退休年龄政策改革的三点建言

随着预期寿命的不断延长，中国老年人数量日益庞大，退休年龄及其相关政策应当如何进行科学设计才能适应人口老龄化快速发展的态势呢？基于本研究的发现，我们对未来的相关改革提出如下三点建言：

首先，加快改革僵化的退休年龄政策。

现行退休政策强制达到法定年龄的老年人退出工作岗位，这一点在党政机关、国有（集体）企业和事业单位等体制内部门特别突出，制约了老年人的劳动参与和劳动时间。预期寿命延长和养老保险降费改革为延迟退休年龄创造了可能性，且能保障养老金替代率维持在一定范围内。因此，政府应当适时推出弹性退休年龄政策，允许劳动者特别是体制内劳动者在一定范围内灵活选择老年劳动时间，推迟退休年龄，以实现劳动者福利的改进。

其次，建立退休年龄与养老保险降费的联动调整机制，优化延迟退休政策。

适当降低养老保险缴费率对劳动者老年期的劳动供给具有正向激励作用。因此，随着预期寿命的延长和社保降费改革的有序推进，政府应顺势而为，探索建立和完善符合国情的养老保险缴费率与退休年龄调整相衔接的制度模式。这既能增加劳动力供给和促进经济增长，又能在一定程度上提高社会福利，减少政府实施延迟退休年龄改革所面临的潜在阻力，达到“珠联璧合”的政策实施效果。

最后，加强对民众退休行为的引导。

退休政策改革是一项系统工程，涉及劳动就业市场、养老保险体系、养老负担代际公平、收入分配、经济增长与社会福利等诸多方面。更重要的是，政府要充分考虑到个人的劳动效率和老年劳动参与意愿（闲暇偏好）。从国际经验来看，单纯延迟退休年龄并不是一个理想的改革方案，在一些政治承受力较差的国家（如法国）甚至引发了民众的强烈抵制。因此，在退休政策改革过程中，政府需加强对民众退休行为的引导，通过各种配套改革措施引导不同劳动者群体选择各自合意的退休年龄，使民众充分理解延迟退休年龄是顺应预期寿命延长、养老保险降费改革的一个合理且必备的政策措施。

（本文原刊于《管理世界》2021年第9期，原题“预期寿命、养老保险降费与老年劳动供给：兼论中国退休政策改革”。由作者进行大量简化和改写，具体技术细节请参考原文。）