防大汛⑩|专家:长江绝不能再搞严防死守,中游需与洪水共处

澎湃新闻记者 刘霁 陈兴王 发自北京

2016-06-19 07:13 来源:澎湃新闻

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两岸堤防工程、包括三峡在内的水库群和蓄滞洪区被认为是长江防洪的三大法宝。蓄滞洪区又被称为是防洪体系中的“最后一道保险”。
日前,水利部回复澎湃新闻(www.thepaper.cn)称,根据防洪需要,长江中下游干流安排了42处蓄滞洪区,总面积约为1.2万平方公里,有效蓄洪容积为589.7亿立方米。
但水利部也坦承,城陵矶(长江与洞庭湖交汇处)附近的100亿立方米蓄滞洪区建设仍处于起步阶段,导致蓄滞洪区运用难度大,不能确保“分得进、蓄得住、退得出”。
在全国人大代表、清华大学水利系教授周建军看来,按三峡规划方案,除了这尚未建成的100亿立方米蓄滞洪区,城陵矶附近现在还有180亿立方米蓄洪容积的欠账。
周建军表示,现在蓄滞洪区建设很难推进、很难启用,除了人口压力大的原因外,还有就是缺乏风险分担机制。现在一家一户的小农发展模式抵御灾害能力很弱,更难配合防洪运用。
全国人大代表、清华大学水利系教授周建军
蓄滞洪区建设还有欠账
澎湃新闻:你提到城陵矶附近超额洪水要靠蓄滞洪区消化,这些蓄滞洪区现在情况如何?
周建军:按三峡规划方案,城陵矶附近的蓄滞洪区现在还有180亿立方米蓄洪容积的欠账,主要原因是人口压力太大,安排规模偏小、可用规模太小。
三峡建成前,长江中游需要近500亿立方米分洪量,这是以1954年洪水和河道形势来确定的。原来规划城陵矶附近建320多亿立方米蓄滞洪区,但由于地区之间矛盾,在长江治理上不同地区看法和认识不一样、争论很大,所以落实困难,没有完成。
有三峡后,城陵矶附近需要280亿或218亿立方米(不同调度方案下数据不同)分洪规模。但是按现在河道情况通过数学模型计算显示,中游需要的分洪量远不止于此。即使有三峡调控,城陵矶附近分洪量也需要465亿或385亿立方米(不同调度方案下数据不同)。这是一个巨大的增量,主要原因是1954年后城陵矶以下河道淤积等使1998年同流量水位比1954年高出1.7-1.8米。而三峡蓄水十多年来,尽管河槽大量冲刷但洪水位并没有降低,而且还略有抬高。
目前城陵矶只落实了100亿立方米分洪规模(澎湃新闻注:水利部回复称,建设仍处于起步阶段),而荆江分洪区等已有的蓄滞洪区使用难度很大。蓄滞洪区欠账和难启用的后果就在于中游大量超额洪水没有出路,危害很大。
或许有人认为,有了三峡的221.5亿立方米防洪库容,城陵矶只建设100亿立方米(320-221 ≈100)蓄滞洪区合情合理。但是,账不能这么算,三峡能减少的分洪量并没有这么大。
大家一定要清楚,三峡主要是用来保荆江安全的,它没多大能力用于帮助下游减少分洪量。长江中游必须与洪水共处这是区位条件决定的,永远不能期待长江中游和洞庭湖区没有了洪水即使以美国的国力也做不到。密西西比河1996年大洪水后,他们明确提出要与洪水共处。这些问题在三峡规划的时候已经说得很明确,主要保荆江安全,下游多余洪水不能靠三峡来解决。这是长江中游防洪矛盾的主要方面。
2016年5月1日,湖北荆州公安县,北闸水闸,该水闸是1954年分洪后建设的,一旦需要分洪的时候就需要打开水闸将洪水引到分洪区。 李坤 澎湃资料
绝对不能再搞“严防死守”
澎湃新闻:蓄滞洪区难落实、难启用的主要原因在哪?
周建军:现在分洪区建设很难推进、很难启用,有两个核心原因,一是人口压力大,二是缺乏风险分担机制。一方面,我国人口太多,分洪区人口很多、也要发展,大量土地闲置不现实;另一方面,我们没有风险分担机制。现在一家一户的小农发展模式抵御灾害能力很弱,更难配合防洪运用。
长江中下游防洪,主要通过堤防、蓄滞洪区和水库群三大体系来实现。堤防是根本,堤防需要保证有足够泄洪能力。但是,堤防高度和强度总是有限的,它管不了的,一个是大洪峰、一个是超额洪量。
因此,要用水库削峰,用蓄滞洪区分洪消化超额洪量。这三个方面相互协调、科学配合,用好了就能保障安全。三峡已经是世界最大了,防洪库容仍然很小,希望靠水库来消化超额洪量是不现实的。
举个例子,荆江分洪区作为保武汉三镇和荆北平原的重要设施,大洪水时才用。1998年大洪水时,荆江分洪区应该启用但是没用,主要是人口压力。人口多,却没有一套有效的机制,老百姓转移比较困难,分蓄洪后损失太大。现在,这里的经济总量更大、人口更多,启用仍然是一个大问题。
1998年大洪水时,荆江分洪区因启用代价太大而不能启用,才出现当时的“严防死守”荆江大堤的做法。按照当年的情况,哪怕老百姓受到损失、事后多花些钱补偿也应该启用荆江分洪区。因为,这次不用导致现在当地政府和老百姓分洪意识薄弱,觉得有了三峡,这里不会再用了,甚至希望摘掉帽子。1998年不分洪,其实代价很大,花的钱没法计算。而且,当时长江全线大幅度超设计水位,风险太大。现代社会,最好做法是风险社会分担,绝对不能再搞“严防死守”。当时,因为没三峡,不得已冒了险。现在有了三峡,如果再这样冒险,大洪水严防死守,一旦失守没法交代。有三峡后,千万不能再冒这样的风险!
现在,有关规划强调三峡建成后荆江分洪区百年以内不分洪,武汉附近一些分洪区可调整成安全保护区,这是不妥的。尽管现在这两个蓄滞洪区的分洪要求确实在降低,但长江防洪必须全局统筹,城陵矶附近增加那么多分洪需求也是为武汉安全,风险面前也要协调和统筹。考虑到全局安全,有必要调整它们的使用标准。
2016年5月1日,湖北荆州公安县,北闸水闸附近的1954年分洪纪念碑,该水闸是1954年分洪后建设的,一旦需要分洪的时候就需要打开水闸将洪水引到分洪区。 李坤 澎湃资料
应建立补偿机制和洪水保险机制
澎湃新闻:如何解决蓄滞洪区的这些问题?
周建军:把分洪区搞成没人住不现实,而洪水来了用不上是悲哀的。但要更好发挥蓄滞洪作用,除必要的设施建设外,极其需要建立一个体系。这就是分洪区社会发展方式和风险分担机制建设,这很重要。
我曾经提出,要以发展现代农业的方式,跨越式推进蓄滞洪区等特殊涉水区域的发展。全国这类区域有5000多万农业人口,条件差、安全风险大,这也是2020年实现全面小康的重要短板。比如,像荆江分洪区,如果国家通过农业生产关系制度改革,鼓励发展大型农工商联合企业,再配合保险制度后,这里不但可积极配合分洪,而且发展和抵御风险能力也可大大提高。
当农民成为农业企业的工人,有生活和生命财产安全保障后,即使多年遇到一次大洪水年分洪淹没农作物,没有了收成,还可靠农副产品加工、经营和保险赔偿等来维持,迅速恢复生产。此外,还应有一套补偿机制,分洪区为下游做了很大贡献,应该得到补偿。
其实,蓄滞洪区土地、水资源和生态环境等方面都具有很大的比较优势。以配合防洪为前提,率先走现代农业发展道路,蓄滞洪区在制度上受到的羁绊会更少,作为我国现代农业发展的突破口之一,具有很大优势。
比如,荆江分洪区做成一个大农工商企业,农民以土地入股加入企业。企业和政府签协议保证承担一定几率的分洪淹没和损失,政府和企业建立各种保险让蓄滞洪区有能力稳定生活、尽快恢复生产和不断发展。其实,荆江分洪区等地方条件很好,有制度作保证发展好了,十多年歉收或绝收一年也没有大的关系。
澎湃新闻:国外有没有蓄滞洪区,有什么好的经验值得借鉴?
周建军:密西西比河中下游有不少分洪区。美国人早已经认识到堤防不能建得越高越好、人类必须与洪水共处。而且,有一条支流叫阿奇娜伐亚,下游大片土地都作为分蓄洪区,直接入海。那里地广人稀,矛盾没有那么大,但是农业和油田比较多,分洪的经济损失也比较大。能很好运用蓄滞洪区的关键是洪水保险机制完善。
在国外保险比较普遍,洪水是其中的一项,比如美国老百姓的住房,因为美国飓风比较多,他们的房子都有保险。假设分洪区内企业有保险就有抵御灾害的能力、就能盈利,对保险业也是一个大的机会。中国保险业还很不成熟,大多为了赚钱。但实际上成熟的保险,经营只是一个方面。保险业的必要性就在于为社会分担风险,也为政府分担管理压力。
比如荆江分洪区,万一出事、群众利益受到损失,老百姓不用去找政府、也不用忍气吞声,更不会造成大的社会不稳定,因为有保险公司出头或补助他们。假如洪水保险做得很强、有效,他们就会帮你去找长江委等政府部门,保险公司还可在长江委设办公室,他们甚至可能会全过程参与工程规划和建设监管,这是保险公司自身发展利益和行业特点决定的。这个监督要比你们媒体还厉害。
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关键词 >> 防洪 荆江 水利部

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