胡芳欣 张利华：日本与联合国维和行动及其大国化战略剖析

摘 要：1992 年日本发布《联合国维持和平行动合作法》之后，截至 2020 年 3 月，日本基于该法共参与 了 13 项联合国维和行动与 9 项选举监督活动，其行动具有显著的特点。日本参与维和，并非仅仅为了参与 世界事务、发挥国际责任。就本质而言，参与维和是日本实现其大国化战略的重要手段，日本试图通过参 与维和而努力推动实现其经济、政治等大国化战略的目标。今后日本在“积极和平主义”的指导下仍将继 续走这一路径。对于日本参与联合国维和行动，既要正视其积极意义，也要对其推进大国化战略并借机架 空日本和平宪法的动向保持警惕。

关键词：联合国维和行动；日本行动特征；大国化战略

日本参与联合国维和行动是其实现大国化战略这一目标的重要途径，也是日本军事战略调整、介 入国际安全事务的一条路径，又是日本谋求修改国内和平宪法的有力抓手。既有文献虽对日本参与 联合国维和进行了论述与分析，但主要关注的是这一行为的历史演变过程及其在日本法律、外交等 领域的影响以及一些具体的行动案例；将关注点主要放在了日本自卫队这一主体。虽有少数成果探 讨了日本参与维和的战略动机，但大多限于在就事论事的层面分析其政治、军事意义等，而没有充分 意识到此举在本质上是日本实现其大国化战略的手段。

有鉴于此，本文尝试在梳理日本参与联合国维和行动历史线索的基础上，讨论其行为所具有的特 征，进而探讨和论证日本参与联合国维和是为其大国化战略服务，并对日本参与联合国维和及其大国化战略前景做出展望。本文的研究，对于认识和把握日本大国化战略的演变与发展具有重要的现实 意义和学术价值。

一、日本参与联合国维和行动的实践

联合国自 1945 年宣布成立伊始，就将维护国际和平与安全作为主要目的之一。《联合国宪章》第 六章规定，争端当事国尽量先以谈判、调查、调停、和解、司法解决等方法处理危及国际和平与安全的 争端；第七章规定，在安理会认为武力之外的办法不足或已经证明为不足时，得采取必要的空海陆军 行动（包括联合国会员国的空海陆军示威、封锁以及其他军事行动），以维持或恢复国际和平与安 全。那么，联合国维和行动则介于第六章和平解决争端与第七章强力维持和平之间，联合国前秘书 长哈马舍尔德称之为“六章半行动”。它作为一支独特的正义力量，为实现“保护弱势群体，并为努力 从冲突转向和平的国家提供支持”。联合国安理会于 1948 年授权在中东部署联合国军事观察员（监 督以色列与其阿拉伯邻邦之间《停战协定》的执行，这一行动被称为联合国停战监督组织），自此开启 了首次联合国维和行动。联合国本身没有军队，每次维和行动由会员国自愿派遣人员。截至 2019 年12 月 31 日，联合国共开展了 71 项维和行动。根据联合国网站的介绍，维护国际和平与安全是其行动使命之一。此外，还有保护人权、提供人道主义援助、促进可持续发展、维护国际法等行动使命。从中可以看出，提供人道主义援助并非隶属 于维护国际和平与安全，二者是平等的行动使命。为实现维护国际和平与安全这一目标，联合国做出 的努力主要包括预防冲突、维持和平行动、建设和平活动、打击恐怖主义、裁军等等。本文所研究的 日本参与联合国维持和平行动并不包括人道主义救援、预防冲突、建设和平行动、打恐、裁军等等。在 日本 1992 年发布的《联合国维持和平行动合作法》（PKO 法案）中，选举监督隶属于联合国维和行动这 一类别之下，1998 年 PKO 法案修正版则将选举监督单独列出并作为一个类别。根据联合国的说明， 联合国维和行动包括“支持宪政及选举进程。”因此，本文在分析日本参与联合国维和行动时，研究对 象既包括日本参与联合国维和行动，也包括日本参与的相关选举监督活动。日本除实际参与联合国 维和行动外，也在物质援助、维和人才培养等方面进行了合作。

国家战略是涉及一国生存与发展的重大事项，一般是指国家在一定时期内，统筹运用其国内的政治、经济、军事、外交等所有资源以维护并扩展其国家利益的全局性的计划与方略。1945 年日本战败 投降，其军事立国的国家战略宣告破产，日本开始转向“以经济发展为中心”的国家战略，该战略以日 美同盟为基础，在依赖美国提供的包括核威慑在内的安全保障之下，专心发展经济。在这一战略指引 下，日本的经济开始恢复并高速发展，遂在 1968 年成为资本主义世界第二经济大国。在这个意义上， 日本的经济大国化目标已经实现。从经济大国迈向政治大国，是日本国家发展目标的必然趋向。20 世纪 80 年代，日本的国家战略向“国际国家”转变，并在冷战结束前后向这个目标迈进。中曾根康弘在 1982 年就任日本首相后，明确提出要进行“战后政治总决算”，目标直指政治大国化。冷战结束后， 日本的大国化国家战略越来越清晰。在国际社会，日本辅助美国分担责任参与主导国际新秩序的构 建，1992 年时任首相宫泽喜一在联合国会议上明确表示日本希望成为安理会常任理事国。在这一阶 段，实现政治大国化成为日本国家战略的目标。21 世纪以来，日本摆脱战后体制束缚、修改和平宪法、 成为“正常国家”的诉求进一步增强，日本开始向全面的大国化迈进。

1954 年日本加入联合国，1957 年发表了首部《外交蓝皮书》，其中提出了日本外交三原则，第一条 即是“以联合国为中心”。此后，日本展开了包括力争成为联合国安理会常任理事国在内的一系列活 动。不过，在整个冷战期间，日本基本没有参与联合国维和行动。20 世纪 90 年代初，以海湾战争的发 生为契机，日本政府与社会精英开始讨论制定与国际和平合作相关的法律。1992 年 6 月，日本国会通 过了 PKO 法案，并于同年 8 月 10 日正式实施。该法案从法律上明确了日本自卫队可以在海外执行联 合国授权或主持的国际维和行动，此后日本开始正式依据此法案进行国际和平合作。

笔者整理了在日本外务省、防卫省、内阁府、联合国网站查找的资料。可以看出，自 1992 年 8 月PKO 法案颁布后，截至 2020 年 3 月，日本基于这一法律共参与了 27 个国际和平合作项目，其中包括本文研究的 13 项联合国维和行动与 9 项选举监督活动，如表 1 所示。

需要说明的是，日本在冷战期间也并非完全远离联合国维和行动。1988 年，日本分别向联合国阿富汗/巴基斯坦斡旋特派团（阿巴斡旋团）和联合国伊朗/伊拉克军事观察团（两伊观察团）派遣了各一名文职人员；1989 年，日本向纳米比亚独立援助团和尼加拉瓜选举监督团分别派遣了选举监督员。1948 年至2019 年，联合国共开展了71 项维和行动。1992 年8 月PKO 法案正式实施后，日本共参与了其中的13 项。从1948-2019 年联合国维和行动总数来看，日本的参与率为18.3%；从1992 年8 月之后联合国展开的维和行动共计45 项来看，日本的参与率为28.9%。从派遣人数来看，截至2020 年3 月，日本共派出了12000 余名维和行动人员与162 名选举观察员。

二、日本参与联合国维和行动的特征

随着时间的推移，日本参与联合国维和行动的规模开始增大，其行动主要有以下特征：

第一，派遣人员类别逐步扩展。日本第一次派出的只是文职人员和选举观察员，不介入当地的具体冲突。从第二次行动开始，日本陆续派出了军事人员与文职警员，涉及维和行动的人员类别大幅扩展。

第二，任务内容逐渐增加。日本参与联合国维和首先是从不太敏感的领域入手，主要承担的是基础设施建设、后勤、医疗支援等军事色彩较淡的非作战任务，不太涉及维和行动的主体任务。日本新 安保法案实施后，2016 年 11 月，日本参与南苏丹维和的自卫队被赋予了两项新任务——“驰援护卫” 和“宿营地共同防卫”，这意味着日本有可能参与到战斗中去而向维和行动的主体业务靠近。

第三，以亚非为重点。从地域分布来看，在日本参与联合国维和行动及选举监督活动的 22 项活动中，位于亚洲的有 11 项，占比达 50%，位于非洲的有 6 项，排名紧随其后，位于欧洲的有 3 项，位于美洲的仅有 2 项。从中不难看出，日本把大量的精力和资源放在了亚洲和非洲。这其中固然有亚洲和 非洲许多国家发达程度较低、发展问题与冲突问题比较突出、对联合国维和行动介入的需求较大等因 素，但更主要的原因在于日本作为亚洲国家，一直试图争取在这一地区的主导地位，亚太地区是其外 交的主要对象。而对非洲谨慎积极地介入，则有利于其全球影响力的提高。

第四，注重与 ODA（政府开发援助）以及 NGO（非政府组织）的合作。在参与联合国海地稳定特派 团（MINUSTAH）时，日本自卫队进行了清除瓦砾、修复道路等工作，然后利用 ODA 进行了灾后住宅重 建，自卫队还承担了由 NGO 运营的学校废墟清理工作。2011 年 7 月，日本内阁府发表的《“关于 PKO 应有状态的恳谈会”的中期汇总》强调，自卫队在参与国际和平合作项目时要与 ODA 保持战略性的有 效合作，与包括 NGO 在内的民间组织保持合作，发挥日本整体的力量去应对 PKO 相关问题。通过加 强对 ODA 的运用以及与 NGO 的合作，更好地惠及维和地区的民生，让当地民众更直接地感受到日本 的存在及其所给予的关怀，其对日本的接受度和好感也会更高。

三、参与联合国维和是日本实现其大国化战略的重要手段

大国化是日本孜孜以求的战略目标，贯穿于二战后日本政府对内对外的政策与行动中，力图从经 济大国向政治、军事大国转变。这一国家战略决定了日本参与联合国维和行动的认知与态度，而参与 联合国维和行动的出发点和落脚点都是服务于日本大国化战略。

（一）推进政治大国化战略

参与联合国维和，倒逼日本国内修宪进程。二战后日本宪法第九条规定，“日本国民衷心谋求基 于正义与秩序的国际和平，永远放弃以国家主权发动的战争、武力相威胁或者行使武力作为解决国际 争端的手段。为达到前项目的，不保持陆海空军及其他战争力量，不承认国家交战权”。受益于此， 日本在战后成功地维护了本国的和平，并迅速实现了经济繁荣。但是，日本的宪法并非由其自主制 定，而是二战结束后由美国主导的驻日盟军总部起草的。前首相安倍晋三曾在其书中写道，“美国为 了维护本国与联合国的利益，为使日本不再对以欧美为中心的国际秩序发起挑战，以强烈的意志拟定了日本宪法草案”。随着政治大国化、军事大国化的渴望越来越强烈，日本国内要求修宪的呼声也不断高涨，内阁尝试利用对宪法进行解释或架空的方式来谋求间接修宪。

为了突破和平宪法的限制、扩大自卫队的行动范围，使自卫队能像其他国家的军队一样合法地参加军事活动，日本开始积极参与联合国维和行动。1992 年日本PKO 法案通过与海外派兵就是在参与联合国维和行动的旗帜下实现的。此前，正是由于和平宪法的限制，日本政府对于自卫队赴海外执行任务一直比较谨慎。1954 年日本通过《防卫厅设置法》和《自卫队法》并建立警察预备队（后改称自卫队）时，通过了禁止向海外派兵的决议，冷战期间自卫队主要是在国内参加一些抢险救灾活动。后来随着日本参与联合国维和行动的不断增多与深入，日本的海外派兵也越来越“显得正当”。

具体来看，1992 年PKO 法案规定日本自卫队不能参加联合国维和部队的主体业务，如监督停战、收缴武器等，只能参与医疗、运输、通信等后方支援活动。该法案通过后，日本迅速向柬埔寨派出了首批维和部队。1994 年，日本对《自卫队法》进行了修正，允许运送在海外的日本人，但仅限于运送，并不包括保卫的权力。1998 年通过了PKO 法案的修正案，放宽了自卫队的业务范畴。2001 年又再度修改PKO 法案，解除了对自卫队参与联合国维和部队主体业务的冻结，并允许在一定情况下使用武器。2006 年12 月，日本国会通过相关法案，将原属内阁府的防卫厅升格为防卫省，并将参与联合国维和活动从自卫队的附加任务升级为基本任务。2015 年通过的新安保法系列法案中包含了《PKO 法案修正案》，对自卫队参与维和行动的任务、武器使用权限等做出了较大调整，维和的行动方式也有所增加，如警戒监视、行政事务监督、立法与司法建议、国防组织援建与重建等。这在法律层面增大了日本参与联合国维和行动的空间。同时通过的《自卫队法修正案》扩大了自卫队的活动范围，增加了保护海外日本人的条款，且可超越自卫限度使用武器。战后以来日本长期奉行的“专守防卫”方针开始向“主动出击”转变。虽然修宪仍未实现，但2015 年9 月新安保法案的通过使作为和平宪法基轴的第九条的核心精神发生了质变。2016 年11 月，日本政府正式赋予参与南苏丹维和的自卫队“驰援护卫”等新任务，以实际行动突破了和平宪法对于自卫队“专守防卫”的限制，以既成事实倒逼国内修宪进程的推进。

参与联合国维和，增加了政府的民意支持度，推动了日本自卫队的海外派遣。日本参与联合国维和之后，民众对本国参与联合国维和的认可度出现了大幅上升。据朝日新闻的舆论调查，1990 年11 月，PKO法案的前身——“联合国和平合作法”刚被提出时，反对和支持法案的民众占比分别为58%和21%，78% 的民众反对自卫队的海外派遣，赞成的民众只占15%，同时有67% 的民众认为自卫队海外派遣违反了日本和平宪法。与之形成鲜明对比的是，1992年9月，日本首次根据PKO法案派遣自卫队参与联合国在柬埔寨的维和行动时，舆论调查的结果显示，52% 的日本民众赞成此行为，反对的则仅占36%。根据日本内阁府2011 年10 月的舆论调查，对于日本参与联合国维和行动，认为“应该比之前更积极地参与”的占受访者32.5%，认为“应该继续保持当前参与程度”的占受访者51.1%，有10.4% 的受访者认为“虽然应该参与，但应尽可能地少参与”，仅有1.0% 的受访者认为“不应该参与”。不难看出，大多数日本民众愿意看到日本做出国际贡献和发挥大国作用。对此，日本官方有意识地引导民众，加大诸如国际贡献的宣传力度，做好充分的民意铺垫，最终实现了日本自卫队的海外派遣，并且越来越活跃和深入。

（二）加强日本军事力量

参与联合国维和，提升了日本的军事实力。以“为国际安全做贡献”为由参与联合国维和行动，在帮助稳定维和地区安全态势的同时，可以减少国际社会与日本国内民众对于日本重新武装的疑虑，塑 造和平国家的形象，进而减小向海外派驻军力的阻力，实现日本自卫队走出国门、走向海外的目标，这 是日本突破“专守防卫”限制，摆脱战后秩序，成为“正常国家”的重要途径。

为了更好地执行包括联合国维和行动在内的海外军事行动，日本一方面加强了自身专业队伍的 建设，组建了包含多兵种的中央快速反应部队；另一方面加强了装备建设，大力发展大型、远程运输 机、运输舰等高性能武器装备，如 C-2 运输机、“出云”号驱逐舰等，以提升日本军事力量的海外投送能 力。此外，参与维和也锻炼了自卫队队员的实践能力。

参与联合国维和，促进了日本军事战略的调整。冷战结束以来，日本安全政策的演进或突破，往 往是以“先外后内”“以外促内”“以美制内”的方式推进的。2013 年 12 月，安倍内阁通过了二战后日 本第一份《国家安全保障战略》文件，明确提出以基于国际协调的积极和平主义作为基本理念内容之 一，为国际社会的和平与稳定做出更多的贡献。在这份国家安保战略中，无论是宗旨，还是基本理念 或安保课题以及安保战略路径等，都特别强调与美国、联合国、国际社会的合作。日本外务省发布的《2019 年外交白皮书》写道，日本今后将继续在“积极和平主义”的旗帜下，基于迄今参与 PKO 活动的 实际经验，通过灵活运用日本优势、强化能力构筑支援，以及派遣部队与个人等方式，在国际和平合作 领域做出更积极的贡献。在实践中，随着参与联合国维和行动深度与广度的加强，维和行动已成为 日本政府对外推行“积极和平主义”的重要手段。

（三）增强日本外交自主性

参与联合国维和，促进日本在日美同盟框架下追求外交自主性。日美同盟是日本对外政策的基 石，日本的联合国外交也是以与美国的合作为基础的，日本的维和政策也与美国的政策态度密切相 关。日本参与联合国维和行动主要跟随盟友美国，保持步调一致。若美国参与一项维和行动的意愿 不强烈，日本的参与意愿也会下降；20 世纪 90 年代初期日本频繁参与维和，则正好是冷战刚结束时美 国参与维和的活跃期。

作为盟友，美国在为日本提供包括核保护伞在内的安全保障的同时，也要求日本分担发达国家在 国际维和方面的职责，既包括资金支援，也包括人力支持，以帮助维持美国在联合国的主导地位。海 湾战争爆发后，日本为此次维和提供了大量经济援助，但美方认为仍不足够，继续对日本施压，最终促 使日本自卫队在二战之后第一次走出国门前往波斯湾扫雷。以此次行动为契机，PKO 法案在日本国 会获得通过。奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略以及特朗普政府推行“美国优先”政策后，美国需要 日本更多地增强区域威慑力，以配合美国应对亚太地区与全球的安全挑战。

不过，日美两国对于具体的维和行动并非没有分歧，双方对于维和行动的性质、可能产生的后果、对维 和地区的影响的认识并不完全相同。如 2016 年 12 月，对于美国在联合国安理会提出的武器禁运等制裁南 苏丹的决议草案，日本公开表示反对。日方主要担心这些制裁将使当地局势更趋紧张，导致日本陆上自卫 队面临被迫撤离的风险，进而极大地影响新安保法案赋予的“驰援护卫”等新任务的执行，并引发日本国内 对政府的反对。不难看出，在参与联合国维和行动过程中，日本在追随美国的同时也在努力追求自主。

参与联合国维和，扩大日本国际影响力，加快日本入常步伐。日本派遣的维和人员经过精心选 拔，其政治、军事和文化素质均较高，其高度的纪律性、专业性与良好表现，给维和地区的人民以及同 时参与维和行动的他国人员留下了深刻印象，这对扩大日本在国际社会的影响力十分有利。历史上日本曾对亚洲国家进行过侵略，给不少国家和人民带来了伤害，通过维和这类极具人道主义关怀的举动，日本可以拉拢他国民心，提升其可信度，改善其国家形象。参与非洲维和使日本与遥远的非洲之间的纽带更加紧密。此外，成为联合国安理会常任理事国一直是日本追求的目标，参与维和便是一条既现实又直接的实现目标的途径。有一个联合国咨询机构曾提出，推选安理会成员时应优先考虑三个领域的表现，除缴纳的联合国经费与自愿提供的资金外，另一个重要指标就是参与联合国维和行动

的程度。总之，对于日本而言，参与联合国维和是外部障碍较小、可以大有作为的一个领域，有助于日本在国际社会塑造其坚定可靠的形象，增强其外交自主性。

（四）阻力与限制

虽然日本力图通过参与联合国维和行动推动其大国化战略，但从实际情况看，此举也有一些副作用。如近几年在南苏丹维和问题上日本自卫队的一些做法就引发了国内舆论的担忧。PKO 法案规定向战乱地区派遣自卫队违法，2016 年7 月南苏丹已发生战斗，日本政府却称是“小摩擦”，并拒绝撤回自卫队。但自卫队驻南苏丹的维和部队在其行动日志中保留了南苏丹发生激烈战斗的记录，后为配

合政府，自卫队刻意隐藏了其日志，防卫省声称资料已销毁。“瞒报门”事件对安倍内阁造成了不小的冲击，2017 年5 月底，日本参与联合国南苏丹维和项目的陆上自卫队员全部撤回，结束了五年多的行动；同年7 月底，时任防卫相稻田朋美被迫引咎辞职。

今后，伴随着日本参与联合国维和行动的广度与深度的加强，人员伤亡的情况会愈发难以避免。一旦人员伤亡的数量超出国民的容忍度，就会直接影响日本社会的安定与政治的稳定，从而拖累日本追求大国化的进程。另外，由于日本尚未能够对自己的侵略历史做出深刻反省，外交上过于依附美国，其参与联合国维和行动本身所能取得的成果也受到一定的限制。

四、结语

自 1992 年 9 月日本向联柬机构派出第一批以工程兵为主的维和人员，迄今已 28 年。与其他国家 相比，日本参与联合国维和的人数并不多，维和人员没有承担维和任务的主要角色。未来随着参与项 目和任务内容的增多，日本对维和事务将更加熟悉，其参与维和的广度与深度会有所提高，承担的角 色也会越来越重要，其派遣自卫队员参与维和主体任务的可能性越来越大，日本将从慎重参与向积极 参与转变，并继续为日本的大国化战略服务。

在推进政治大国化方面，对于新安保法系列法案，目前日本国内仍存在较大争议，法案的细化程 序尚处于讨论之中，“驰援护卫”“宿营地共同防卫”等新任务在具体执行时也会存在较大的不确定性。如若在将来的行动中正式执行新任务，日本也将成为战争的参与者，这对于日本和平宪法将是致命打 击。同时，作为新安保法系列法案中唯一的一部新立法，《国际和平支援法案》的出台使得自卫队未来 可能随时赴海外为盟友军队提供后方支援，这也是迂回突破和平宪法的又一举措。

在加强军事力量方面，截至 2020 年 1 月 31 日，日本仅剩 4 名自卫队员正在参与联合国维和行 动。自安倍晋三第二次上台以来，以修改宪法为目标，通过了新安保法相关法案、解禁了集体自卫 权，今后自卫队可在更广阔的范围里活动，积攒更多的军事实践经验。如若日本国内政权进一步稳 定，加之联合国维和行动需要，自卫队会继续参与维和行动，并执行新维和任务。

就日美关系而言，日本力图增强其外交自主性。一方面，美国要求日本出钱出力，加强西方国家维和的整体实力，日本也需要借美日同盟之船出海，争取美国对其大国梦想的支持。日本参加联合国维和行动的外交政策在短期内仍将与美国保持大体一致，并逐渐由追随向自主推进。另一方面，美日两国虽不会在整体维和政策上出现根本性的对立，但在具体维和行动的目标和任务等方面可能会有分歧；美国对于日本可能出现的离心倾向十分警惕，日本则担心因配合美国而引发国内不满，进而影响内阁的修宪大业。

随着中国的迅速崛起，亚太地区在美国战略版图中的地位也日益重要。日本为维持其地区性强国地位，保障自身地缘政治利益，平衡周边国家崛起对其造成的影响，在参与联合国维和的地域选择上，将来仍会以亚洲为主要关注点，非洲也将是重点区域；在方式上，与ODA 以及NGO 的配合也会愈发密切。

通过参与联合国维和行动，日本履行了其作为联合国会员国的国际责任。然而，就实质而言，这一行为是为日本实现其大国化战略服务的。二战结束70多年来，日本的国家战略虽历经发展演变，但追求大国化的战略一以贯之，从未消退。参与联合国维和，既倒逼了日本国内的修改和平宪法的进程，为实现并深化日本自卫队的海外派遣做了充分的民意铺垫，从而推动其实现政治大国化战略，提升了日本的军事实力，促进了日本军事战略的调整。与此同时，参加联合国维和还促进了日本在日美同盟框架内追求自主性，提高了日本的国际声誉。在可预见的将来，日本大国化战略目标基本不会改变，日本参与联合国维和行动将会继续服务于其实现大国化战略的目标。但具体的参与行动项目、参与内容与期限、参与方式等则会根据当时的国内国际情势有所调整。因此，对于日本参与联合国维和行动，既要正视其行动本身的积极意义，也要对日本借此推进其大国化战略的动向保持警惕。

（注释：略；本文原载于《辽宁大学学报》2021年第六期）

原标题：《胡芳欣 张利华：日本与联合国维和行动及其大国化战略剖析》

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