城乡土地改革①大城市、特大城市偏向及纠偏策略

【编者按】

城乡土地改革是中国过去40年转型发展最重要的内容之一。但目前“人口城市化”远远慢于“土地城市化”。未来，该如何通过顶层设计和政策变革扭转现状，推动农村外出人口“离乡又放土”，并实现城市资本与人才的顺利有序下乡，在兼顾城市发展和保护耕地的同时，切实优化土地资源在城乡之间，以及建设用地指标在不同区域之间的配置？最终实现真正的产城融合与城乡协调发展，实现共同富裕。

因多年来对上述问题进行了系统且深入研究，中国人民大学经济学院教授陶然在澎湃新闻智库报告栏目推出“城乡土地改革”系列文章，系统讨论中国城乡土地改革各细分领域所面临的挑战与出路。 

一、中国的大城市、特大城市的产业过度集聚

过去十多年的工业化与城市化中，中国很多区域经济的集聚程度都出现了显著上升，大部分省份首位大城市、或前两位的大城市，其人口集聚程度和GDP集聚程度，在持续增大。

近年来，一种呼声越来越高，即人口向大城市和特大城市集聚是经济发展中的正常与合理现象。虽然相当一段时期内中国城镇化政策的主旨是严格控制大城市和特大城市的人口规模，但改革开放以来的实践似乎表明,控制大城市和特大城市人口规模的难度很大,即使控制住了，也会带来巨大的经济代价和社会成本。

全球城市发展经验也展示了大城市、特大城市的规模经济和集聚效益。比如，美国哈佛大学经济学家爱德华•格莱泽(Edward Gleaser)在其影响巨大的著作《城市的胜利》中就指出，高素质人才往往喜欢聚集在一起，而通常情况下大城市、特大城市就是这些高素质人才和相应产业的聚集地：无论是高新技术企业，还是高端服务业部门，都几乎无一例外分布在繁荣发展的大城市区域，这些企业也极大地带动了所在城市的进一步发展。

与此同时，大城市、特大城市的人才集聚恰恰给大量中低收入人口提供各种生活和产业服务提供了良好的就业机会。即使某些特大城市出现了贫民窟，也是这些城市的发展机会吸引了大批希望增加收入的穷人。因此，利用大城市良好的经济基础去推动中低收入人群聚集区的基础设施和公共服务建设，改善中低收入者生活和就业环境，不仅有利于经济增长，还可以促进社会公平。

上述说法确有一定道理。如果大城市、特大城市可以通过好的管理体制和定价机制来实现有效的水土资源利用、环境保护及交通流量管理，就有助于充分发挥大城市、特大城市的集聚经济效益，甚至还可以全面推动产业升级和技术进步。管理得好，这些大城市、特大城市不仅比中小城市更有经济活力，甚至还有利于节能减排和土地集约利用。

但大城市、特大城市的集聚优势要充分发挥出来，需具备一定的前提条件。首先是土地、水资源、劳动力等要素以及环境定价机制与相应的管理体制要合理，这样才能实现各种资源的优化配置；其次是在城市发展中，地方政府必须能为集聚起来的人口提供可支付的体面家庭居住条件，同时还能提供包括教育、医疗等在内的基本公共服务和配套基础设施。否则，虽然人口集聚起来了，很多低收入的外来人口却只能居住在居住条件与公共服务都很差的单身宿舍、城中村、甚至是地下室内，结果是这些为城市发展作出重大贡献的人却在城市化过程中付出了过大的代价。

仔细观察全世界不少城市管理良好的中高收入国家，即使其大城市、特大城市人口集聚的程度仍不断上升，但城市原有的一般制造业却因工业地价上升较快、城市房价上升较快、对环境负面影响较大等多种因素而逐步迁移到更低级别的城市。换句话说，即使这些国家的高端服务业和部分高端制造业进一步向大城市、特大城市集聚了，但一般制造业，或者制造业产业链上的低附加值环节却逐步分散到了城市圈内的中小城市，形成了一个比较合理的不同级别城市间产业分工格局。

当然，对很多发达国家而言，一些制造业还迁移到更远的其他地区乃至其他国家，出现了国民经济的去制造业现象。之所以会出现这种情况，当然是因为制造业生产的是可贸易品，国际、国内产品市场的竞争非常激烈，结果是制造业对生产成本要更为敏感。一旦大城市、特大城市工业用地价格过高，员工生活成本提高带来工资过快上升，以及城市的环境管制更为严格，那么大部分制造业在这些城市就难以生存下去，自然会出现一般制造业或制造业产业链低附加值环节会随经济发展逐步迁出大城市与特大城市的情况，以此造就了一个大、中、小城市相对合理分工的城市群格局。

但在中国当前的发展阶段，即使国民经济已到工业化中后期，却没有明显看到上述制造业从大城市、特大城市外迁的局面，反而出现了相当数量的大城市、特大城市不遗余力招商引资，城市政府采用各种手段希望留下本地制造业、甚至还努力去争取更低级别城市制造业企业来本地投资的情况。

上述反常的局面之所以出现，当然与中国特有的土地、户籍、地方财政体制紧密相关。在中国当前的土地管理体制下，地方政府可以从农民那里低价征收土地，然后低价出让工业用地，甚至往往利用商住用地的高额出让金收益来补贴工业用地和园区基础设施建设。与中小城市相比，这些大城市和特大城市有各类高端服务业企业集聚，也吸引了更多的中高收入人群来本地就业，其商住用地的出让金及纯收益都显著更高，自然就更有能力去通过补贴工业用地等优惠条件去吸引制造业投资。因此，在很多其他国家出现的城市越大、工业用地价格越高，一般制造业或制造业的低附加值环节随经济发展逐步迁出大城市、特大城市的情况，在中国当前发展阶段不仅没有看到，反而在不少省份还出现了相反的情况。

制造业在中国大城市、特大城市过度集聚的另外一个原因是，在中国现有的土地管理体制下，工业园区一般会配套相当数量的职工宿舍用地，不少大城市、特大城市还有为数众多的城中村、城边村提供基础设施与公共服务较为缺乏、但价格便宜、适合家庭居住、适合老乡扎堆的低档租赁住房，都有助于这些城市的制造业企业以低成本来解决其员工居住问题。

当然，在这些大城市制造业行业务工的工人，尤其是其中占主体的农民工，基本上拿不到其就业所在地城市的户口，也享受不了与城市户口对应的公共服务，绝大部分只能进行单身、临时性迁移，自然不得不忍受家庭分居、子女无法在就业所在城市入学、升学之苦。

数据显示，中国不少大城市的产业用地比例超过了中小城市。根据《中国城市建设统计年鉴》相关数据统计，工业用地占比高于30％的城市多集中于中国东部地区，以工业型城市为主，规模多为超大及特大城市，而工业用地占比低于15％的城市多集中在西部地区。

总体来看，中国城市，包括很多大城市与特大城市，其产业用地的比例都明显过高、制造业比重过大，住宅用地的比例则明显偏低，住房价格也严重偏高。 比如，在上海、苏州这样的特大发达城市，工业用地面积占比达到了25.77%和31.79%，这大大高于国际上相似规模城市5%-10%的工业用地标准。与此同时，中国城市生态用地比重只有10%，居住用地比重则一直在30%左右徘徊，大城市与特大城市也不例外。

在中国现有的城市化模式下，不仅大城市、特大城市的产业结构过度偏向制造业，而且大量农村外出人口难以实现向就业所在地城市的举家永久性迁移。越来越多省份的大城市、特大城市也非常积极地卷入了制造业的招商引资竞争，不仅虹吸了中小城市的产业发展机会，也让省内不同级别城市间难以实现合理的产业分工，对省内、省际城市群、都市圈的健康发展带来了非常不利的影响。

如果中国的很多省份、甚至各经济大区只是极个别大城市、特大城市快速增长，如果少数大城市、特大城市虹吸中小城市的人口乃至本来应该相对分散的一般制造业， 那么就一定会带来经济效率与社会公平的同时损失。最明显的表现，就是这些大城市、特大城市本应更多供应住宅用地来增加住房供应和控制房价过快上涨，但却没有这样做，反而补贴性地供应了过多的工业用地。结果是不仅这些城市没有实现城市土地资源的最高、最佳用途， 而且大量外来打工人口也难以在这些城市实现永久的家庭性迁移，甚至还带来了中小城市的日益凋敝。

应该说，仅仅从学理上揭示中国城市化模式下的大城市、特大城市偏向，要比切实改变这个扭曲性的格局容易得多。后者要求我们首先深入理解过去20多年中中国逐步发展出来的、非常具有中国特色的工业化与城市化模式，并在此基础上提出有针对性的解决方案。 

二、中国特色的工业化与城市化模式 

如何理解20世纪90年代中后期以来逐渐兴起的中国城市化模式？为什么经过1994年和2002—2003年的两轮财政集权，地方政府“大干快上”工业开发区和新城区的激励反而逐步增强？到底哪些更根本的因素推动了过去25年中国经济的持续增长，又同时带来了地方财政收入比例的先降后升，并引发了过去二十年左右“土地财政”“土地金融”的兴起？ 

1、“分税制”带来了“土地财政”吗？ 

1994年推动的“分税制”将地方政府的一般公共预算收入比例从1993年的78%迅速降低到1994年的44.3%，特别是中央一举分享了制造业增值税的75%，而增值税一个税种就占当时所有税收收入的45%。在这种情况下，为什么过去25年地方政府还会掀起一波又一波的工业开发区建设热潮？这个浪潮首先从中国的苏南地区启动，先逐步延伸到东部沿海的其他城市，2005年前后开始向中国中部地区扩散，2009年大规模宏观刺激后又进一步席卷广大西部地区。

实际上，建设工业开发区的直接、间接成本相当之高。首先地方政府必须大规模征地，即使大部分城市的征地成本因政府强势而相对较低，但工业开发区的基础设施建设成本不仅很难降下来，还会随着日益激烈的招商引资竞争不断上升。此外，大规模、低补偿征地带来的各种群体性事件还会带来较高的维稳支出，一度也大幅增加了政府成本。

如果建设工业开发区的成本很高且收益难以有效覆盖成本，地方官员完全可以选择不作为，或至少是少作为。事实上，至少在2009年大规模的财政信贷刺激政策之前，一些区位条件和经济基础较弱地区的地方政府确实更倾向于通过“跑部钱进”来争取中央的转移支付，并没有太大的积极性去大建工业开发区招商引资。

那么，为什么1994年“分税制”后的上世纪末和本世纪初，我们反而看到因财政集权受损最大的沿海政府却选择加入并不断强化招商引资的区域竞争？更进一步来看，为什么2009年之后，全国各地都开始超常规地建设工业开发区和新城区？

要对此做出有力解释，就必须深入分析1990年代中期后地方政府面对的国际和国内竞争环境以及二三产业之间的互动关系，考察更根本的结构性因素对地方政府成本和收益产生的影响。

中国地方政府大规模、有意识的“以地谋发展”首先是1990年代中后期从苏南地区开始的。那时，绝大多数城市的房地产市场还没有发育起来，住宅用地出让金仍然很小。所以，当时苏南政府的招商引资主要还是考虑制造业的税收。虽然制造业增值税的大部分被中央分享，但招商引资仍可以给地方政府带来独享的制造业所得税收入。

如果分税制降低了地方的分成比例，其他条件不变时地方在工业上“谋发展”的积极性肯定会下降。但如果现实中并没有出现这种情况，一定是其他条件发生了重大变化并导致地方政府的成本和收益衡量出现了变化。

首先是税率发生了变化。相比于“分税制”前对地方国有和乡镇企业征收的诸如产品税之类的综合税率，分税制后以增值税为主的综合税率要更高，如果再加上“分税制”新引入的企业及个人所得税，制造业的综合税率就更高一些。在这种情况下，地方政府的有效税率下降并不多。

但如果制造业的综合税率有所提高，那么其他条件不变时，更高的税率应该对制造业产出带来负面影响，而且取决于原有税率在拉弗曲线上的位置，地方的总税收未必增加。

但“分税制”后中国制造业的产出不仅迅速增加，甚至在2002年加入世界贸易组织后，中国还成为很多中低端消费品生产的“世界工厂”，地方政府的增值税和所得税收入都实现了超常规的增长。

上述观察表明，一定还有一些其他条件发生了变化，并导致更高税率对制造业产出的负面影响不仅被抵消了，而且还有剩余。那么，还有哪些条件在“分税制”后发生变化并带来了中国制造业产出的不降反升？

我们研究发现，这一阶段 “国际和国内双层逐底竞争” 和 “二三产业交互强化型溢出”两类结构性效应逐步浮出水面并形成了共振，造就了中国以出口制造业和城市房地产业双轮驱动的增长引擎，同时引发了同一阶段中国工业化和城市化进程中日益重要的“土地财政”和“土地金融”现象。 

2、国际、国内两层逐底式竞争

“国际和国内两层逐底式竞争”是指1990年代中期因产能过剩、内需不足带来经济下滑时，中央和地方分别在国际竞争和国内区域间竞争中以政策逐底的方式压低制造业生产成本并提高中国出口产品国际竞争力的协同行动。

1994年的人民币汇率贬值和出口退税构成了中央政府推动“国际逐底式竞争”的两个主要政策工具。1994年初美元兑换人民币的官方汇率从5.8元一次性贬值到8.7元，而且改变了之前只有部分出口商品享受退税的政策，转而实行基于增值税的全面出口退税制度，退税率平均超过10个百分点。

上述人民币一次性贬值和全面出口退税政策不仅吸引了国际制造业开始大举投资中国，同时刺激了国内厂商大幅增加面向出口的制造业生产。显然，1994年开始全面执行的出口退税政策是在“分税制”提高了法定制造业综合税率之后，中央政府再“开口子”对出口产品降低了实征的有效税率。换句话说，为了拉动出口和增长，中央政府放弃了“分税制”后其增值税分成的很大一部分。

必须指出的一点是，中国出口退税主要对增值税的中央分成部分退税，地方则可根据自身财力和中央制定的年度退税额度自主决策，实际情况是地方基本不对增值税的地方分成部分退税。因此，无论是人民币汇率贬值，还是出口退税，都有助于解释中国制造业及其出口最近20多年的高速增长，有助于理解为什么“分税制”后沿海地区的很多地方政府依然存在发展制造业的强激励。

但只考察中央政府的“国际逐底式竞争”政策远远不够，还必须引入更多的结构性因素，即1990年代后期逐步展开且日趋激烈的 “国内逐底式竞争”。

上世纪末和本世纪初，当全国各地逐步完成本地公有制企业的改制后，地方政府逐步通过压低工业用地价格、放松劳工和环境管制等非税工具展开了“国内逐底式竞争”。具体而言，除通过各类产业园区压低工业地价并大举供地之外，地方政府还有意放松了劳工保护和环境管制的政策力度，比如不少地方政府不严格执行员工超时工作和劳动场所安全保护的法律法规，还允许企业只为管理层和少数技术员工缴纳社保，对企业污染排放采取“睁一只眼闭一只眼”的态度。

此外，由于地方政府把主要精力放在招商引资和基础设施建设上，加上降低城市政府成本的考虑，自然缺乏激励为大量农村流动人口及其随迁家庭成员提供与城市户口对应的公共服务，包括提供保障性住房和随迁子女在城市公立学校的平等就学、升学条件。

与中央政府以汇率贬值（及之后不随劳动生产率及外汇储备上升而及时升值）和出口退税为主要工具推动的“国际逐底式竞争”一起，地方政府推动的“国内逐底式竞争”使中国很快成为全球劳动密集型乃至部分污染密集型产业的“投资天堂”。由于压低工业地价、放松劳工和环保管制的成本主要由失地农民、农民工和全社会居民承担，地方政府就可以在不降低税率的情况下，通过非税工具向全社会转移成本，最终实现地方的税收最大化目标。

当然，就地方政府而言，无论是大规模征地建设各类园区，还是应对因征地、劳工、环保问题带来的群体性事件，都需要一个强大的“利维坦式”地方官僚体系作为支撑，而后者恰恰是中国现有党政集权的行政管理体制的强项。

但是，如果地方政府在制造业竞争中所获好处仅限于制造业带来的直接税收，我们将不会看到21世纪初到2008年间中国从东部开始逐步扩展到中部地区的一波又一波开发区建设浪潮，更不会看到2009年之后进一步席卷全国的开发区和新城区建设“大跃进”。 为此，还需引入这一阶段出现的第二个不断强化的结构性效应，即 “二三产业交互强化型溢出”效应。 

3、二三产业交互强化型溢出 

在上世纪末以来逐步成型的中国城市化模式中，地方招商引资的财政收益不仅包括制造业直接缴纳的增值税和所得税，更重要的是制造业带动本地服务业，尤其是房地产业产生的各类服务业税收和商住用地出让金收入。

自1998年住房体制改革后，随着中国城市人均收入水平的提高，城市的住房和服务需求逐步上升。此一阶段城市政府在商住用地上采取的“招拍挂”模式开始成熟，第二产业对本地第三产业的拉动效应逐步放大。

至少在2008年国际金融危机爆发之前，中国的大部分二线城市，以及几乎所有的更低级别城市，如果没有吸引到足够的制造业投资，包括住宅、商业、办公在内的城市第三产业很难形成足够的规模，自然谈不上为地方政府带来高额的商住用地出让金，以及服务业营业税、所得税、土地增值税，契税、土地使用税、耕地占用税、房产税等税收收入。

正是在这段时期，大部分二线及更低级别的城市，只要制造业招商引资成功了，就会出现一些中高收入群体对房地产业、商业、办公等第三产业服务的强劲需求，地方政府也因此获得了高额的税收及商住用地出让金，这就是制造业对本地服务业发展的“财政溢出效应”。尤其是在中国特有的城市商住用地垄断供应体制下，地方政府可以在土地上捕获二产对三产的全面“增值溢价”。

总之，本世纪以来中国地方政府的工业用地低价供地，以及制造业大规模发展所致的环境污染、劳工保护缺乏、社保缴费人员比例过低等现象，并不是分税制本身带来的结果，而是国内和国际经济环境变化、以及中央和地方对这些变化所做政策反应共同引发的结果，而且“国内逐底式竞争”的白热化强化了中国在“国际逐底式竞争”中的价格优势。在这一阶段，中国的国际贸易争议之所以还没有发展到白热化地步，主要是因为西方国家处于经济周期的繁荣阶段。

在这个增长模式下，人民币持续被低估，结果是中国的外汇储备因外贸顺差与热钱涌入而不断增加。但国际金融危机前，中国的强制结汇体制引发的人民币基础货币超发却只在一线城市和少数二线城市带来了较为快速的房价上涨。这主要是因为在此一时期央行不断地提高存款准备金率和利率，也因此锁住了相当的流动性。结果是即使是那些制造业发展较快的低级别城市，虽然其房地产市场有所发育，但房地产价格仍然没有出现过快地上涨。

在这一阶段，在招商引资竞争的强大压力下，本来无需太多制造业即可获得高额商住用地收入的一、二线城市也将制造业招商引资作为地方政府的主要工作，而恰恰是这些城市的商住用地价格较高，地方政府反而有更大财力去补贴工业用地与园区基础设施建设，结果是很多一、二线城市都建设了数量众多与面积广大的工业开发区。

而为了应对2008年的国际金融危机，过去10多年中央多次推动了货币宽松，开启了主动货币超发和大规模信贷刺激的进程。尤其是2009—2010年、2013-2014年、2015—2017年、以及2020年新冠疫情后四次大规模的信贷投放，实际上是把2009年之前人民币超发后通过“蓄水池”锁住的那部分人民币，再以降低准备金率、利率的方式全面地释放出来，结果是房地产价格在中国的各线城市都出现了轮番的大幅上涨。

如是，从2009年大规模信贷刺激开始，中国就出现了“经济下滑—加杠杆—杠杆上升过快—控制杠杆—经济下滑压力—再加杠杆”的“刺激—控制—再刺激”的循环往复。

各线城市房价全面“泡沫化”的一个后果，是2008年国际金融危机后因宏观刺激引发的商住用地出让金激增又反过来刺激地方政府新建和扩建了更多、更大的工业园区。在这一阶段，一些原来制造业基础较差的城市开始新建大面积工业开发区，然后再以更低的工业用地价格和配套优惠政策去招商引资。

至此，2008年前中国就已出现、但从经济角度看还算健康的“第二产业对第三产业的单向溢出”，到2008年后逐步演变成如下一个更具有扭曲性的城市化格局：中央货币宽松带动了城市房地产业发展，高额的商住用地出让金又激励了欠发达地区（乃至所有地区）的城市政府借债，大规模推动开发区的基础设施建设，“第三产业对第二产业的反向金融溢出”效应开始凸显。

2009年以来，中国的地方政府，包括内地很多原本制造业基础较弱的市县，以“土地财政”为基础，利用地方投融资平台进行“土地金融”的加杠杆操作，新建和扩建了更多数量、更大面积的工业开发区。在2009年—2013年的5年中，中国以工业用地为绝对主体的工矿仓储用地出让总计90.7万公顷，比2004—2008年的56万公顷还要高出了62%。

总之，中国2009年之前的城市发展模式是地方政府先借债或垫资建设工业园区，低价出让工业用地吸引制造业，然后带动房地产业为主的第三产业发展，最后从第三产业取得财政收益并还债；但2009年之后，反而是房地产业先行，地方通过“土地金融”加杠杆建设开发区，再以更低价格出让工业土地，其结果是国内不同区域招商引资的“逐底式竞争”进一步强化。也正是在这一阶段，中国和主要出口目的地的西方国家之间的贸易冲突开始加剧。 

三、以存量土地利用结构调整扭转中国的大城市、特大城市偏向

不妨回到本文一开始讨论的大城市发展问题，尤其是大城市与特大城市制造业的过度集聚问题。在当前的土地管理制度下，中国大城市、特大城市确实存在工业用地过多，一般制造业过多，住宅用地比例过低的情况，特别是城市住宅用地以及环境绿化等用地比重明显较低，居住用地只占城市存量土地的30%，远低于全世界40%-50%的平均水平，结果是主要城市住宅价格过高，住宅用地供应严重不足。

上述大城市、特大城市制造业用地过多、居住用地过少、房价过高且上涨过快的问题，显然是中国现有城市化模式所内生的一个结果，而现有增长模式下地方政府策略性供地以最大化财政收入的行为，则是导致上述扭曲的关键所在。

显然，中国城市房地产泡沫来自于货币超发所带来的投机性需求和地方政府对商住用地出让的行政性垄断，而与中央对建设用地指标的区域配置和管控关系不大。这是因为从城市存量土地的规模来看，即使是沿海地区的人口流入地主要城市，其现有的建设用地规模都完全足以支撑比现在多得多的住宅用地供应，也完全可以为本地居民和外来人口创造比现状好得多的居住条件。

那么，为什么城市化政府每年供地中只有30%被用于居住用途呢？这是因为这个比例的居住用地出让量恰恰是垄断供地体制下政府最大化土地出让金净收益的供应量。此时，增加发达地区的用地指标并无助于缓解大城市、特大城市的房价泡沫。

因此，要有效扭转中国城市土地利用结构，尤其是防止大城市、特大城市制造业的过度集聚，要逐步降低房价并为外来人口提供可支付的体面家庭住房，必须逐步打破地方政府对住宅用地的垄断，而不应该是用行政手段去强迫制造业外迁，也不应该主要依靠地方政府来增加保障性住房供应。毕竟，如果不改变既有的土地财政体制，人口主要流入地的城市政府就既没有动力去限制一般制造业在本地的发展，也缺乏积极性为外来人口提供保障性住房。

考虑到城市财政高度依赖住宅用地出让金，而主要人口流入地大城市、特大的房价已相当之高，如果打破政府土地垄断的力度过大，比如直接推动集体土地进入城市住宅用地市场，那么不仅城市的财政收入马上会遭遇重大冲击，城市房地产泡沫大概率还会迅速破裂。因此，即使改革方向对了，改革突破口也找到了，仍然需要设计巧妙的政策组合来把握政策的力度。

一种可能的解决方案，是允许城市通过土地征收、储备、出让的传统方式继续提供部分住宅用地，但同时要求人口流入地主要城市政府必须通过对现有城市存量用地，尤其是存量低效工业用地的挖潜来提供一定比例的新增住宅用地。而在通过存量转化渠道供应的住宅用地中，地方政府必须让渡出一定比例的住宅用地出让金返还给存量低效用地的业主，但在返还上参照如下的“区片综合地价”补偿：即在一个相对较大的低效建设用地片区内，政府依规划将其中某个比例（如40%—50%）的工业用地转化为居住用地，同时把一定比例的住宅用地出让金和所有的工业用地出让金加权平均，测算出一个向工业用地原业主支付的、包含部分“工改居”收益和所有“工改工”收益的“区片综合价”。这实际上是以一个较高标准补偿全面收回片区内所有的存量低效建设用地，其中部分改为居住用地，而剩余部分升级为新兴产业用地。

我们的研究表明，上述城市住宅用地供应的创新模式充分考虑了地方财政对住宅用地出让金的高度依赖，并通过上级政府施加的一个合理要求引导了城市存量低效用地的高效再利用。通过部分土地“工业改居住”所带来的新增资源补贴了“传统工业用地改新型产业用地”，就可以充分调动城市存量低效用地业主向住宅用地市场供地的积极性，相当于在城市住宅用地市场上吸引了多方供地，以渐进的方式实质性地打破了城市政府对住宅用地的垄断。

可以证明，上述“增量供地和存量挖潜并重”的住宅用地供应创新模式可以在不过度冲击“土地财政”收入的情况下，有效增加城市住宅用地和住房的供应，拉动城市的经济增长并逐步缓解城市的房价泡沫，最终实现产城的有机融合。

总之，就中国大城市、特大城市发展偏向问题，一旦可以推动城市的存量低效用地，尤其是低效工业用地的有效再开发，特别是将部分工业用地转为居住用地，就将有助于缓解这些城市严重的房价泡沫，为现有城市的服务业、高端制造业人口集聚创造更为良好的居住条件，同时还将有助于一般制造业、制造业产业链的低附加值环节从大城市、特大城市逐步外迁到附近的中、小城市。如是，就能够实现不同级别城市间的合理产业分工、构建良性的城市群和都市圈发展格局。

中国未来应如何推动城市土地改革，如何实现城乡土地、财政与规划体制改革的整体性推进，笔者将在以后的系列文章中给出更为系统的阐释。  

 (作者陶然系中国人民大学经济学院教授，本文部分内容来自陶然、苏福兵合作的“经济增长的中国模式—两个备择理论假说和一个系统性分析框架”一文，首发于《比较》，128-189页, 2021年第三辑，总第114辑。澎湃新闻记者樊盛涛对文本编辑处理亦有贡献)