城市的未来｜儿童主任制度的困境及完善

澎湃新闻 王煜 制图

儿童是人类最宝贵的财富，儿童的发展状况事关民族和国家的未来，这已成为世界共识，也是我们党和国家的一贯认识。

2021年9月国务院印发的《中国儿童发展纲要（2021-2030年）》提出了进一步实现儿童在健康、安全、教育、福利、家庭等领域权利的工作目标，强调了儿童主任在儿童福利服务当中的重要作用，要求进一步落实儿童主任的工作职责，加大儿童主任的培训力度，提高其服务能力。这表明，2019年起在全国铺开的儿童主任制度已成为我国建立健全基层儿童福利服务机制的关键。

《纲要》的发布为我们指明了今后十年的儿童发展目标，儿童主任制度的推广则为儿童福利服务目标的实现提供了制度保障，这是广大儿童的福音。

然而，回顾过往，受经济社会发展水平等因素制约，我国儿童事业发展的不平衡不充分问题广泛存在，基层的儿童保护和服务机制仍有待健全，儿童信息的采集反馈、家庭社会的协同及福利传送分配等关键环节都存在堵点、痛点、盲点。要实现《纲要》提出的儿童福利服务目标，需全社会积极作为，做实做好现行的儿童主任制度，使其落地生根、开花结果。

社会变迁中的困境儿童问题及制度改进

在我国，儿童的培养传统上被视为家庭责任。只有在家庭遭遇困难和变故时，儿童才会获得相应支持和服务，且以宗族、村落社区或工作单位为主要提供者。

然而，随着改革开放以来宗族及村落集体力量的式微、工作单位非经济功能的剥离，大量儿童已不再能够由宗族、社区或单位提供扶危济困的支持。而政府及社会却并往往难以及时填补由此留下的大量真空，使得传统的困境儿童以及人口大流动背景下新增的留守儿童、流动儿童、返乡儿童等困境儿童常常面临生存及发展的危机。

因此，大量儿童的成长发育受到阻碍，教育、居住、医疗卫生、社会保障、康复救助等基本公共服务得不到有效满足，不时有儿童被忽视、受虐待及性侵、离家出走、意外伤亡甚至饥饿而死的报道见诸报端，无数儿童出现身心发展障碍，导致营养不良、抑郁焦虑甚至自杀等恶性后果，牵动着全社会的敏感神经。

2020年8月10日，湖南怀化，傍晚时分，小朋友们在通道侗族自治县双江镇马家坝村的山冲里玩耍。 视觉中国  图

2010年第六次全国人口普查数据显示，我国有孤儿及事实无人抚养儿童118万（截至2021年5月底，全国已有27.4万名事实无人抚养儿童被纳入保障）；2007年发布的第二次全国残疾人抽样调查数据显示，我国0-14岁的残疾儿童为387万人；另有多种调查数据表明，我国留守儿童、流动儿童、返乡儿童等现代意义上的困境儿童更是规模庞大，以宽口径统计，总数在1.2亿上下。

这些事实使得我国的困境儿童问题呈现新旧叠加但应对滞后的复杂面貌。对贫困、偏远、经济发展落后地区来说，由于家庭、社区及当地政府可以动用的资源十分有限，困境儿童问题更为凸显。

随着经济条件的改善及社会保障事业的发展，我国开始强化国家在儿童发展方面的责任。自进入21世纪以来，“儿童优先”已被纳入国家战略，多部门跨领域联合行动，出台了诸多政策措施以保护孤儿、残疾儿童、重病儿童、服刑人员未成年子女等传统意义上的困境儿童，以及新时代背景下大量涌现的留守儿童、流动儿童、返乡儿童等新型困境儿童。

至今，我国在国家层面已出台353份儿童领域相关政策文件，儿童福利与保护制度体系完成了从“兜底保障”向“分类保障”、从“补缺”向“适度普惠”、从“物质保障”向“物质保障+服务保障”的转型升级。在创制政策制度的同时，我国也在机构设置上做出了相应安排。2018年底，最高人民检察院专门设立负责未成年人检察工作的第九检察厅，推动未成年人司法保护。2019年1月，民政部增设“儿童福利司”，成为中央政府部门中首个以“儿童”名义设置的专门机构，标志着我国儿童福利事业迈上新台阶。

儿童主任制度的创设及实施中的困难

正是在这样的大背景下，2010至2015年期间，民政部、联合国儿童基金会及中国公益研究院联合在5省12个县市的120个村开展了“中国儿童福利示范项目”，通过设立“儿童主任”岗位，开始了建立基层儿童福利服务体系的尝试。期间，民政部还于2013年在河南洛宁、江苏昆山、浙江海宁、广东深圳开展了适度普惠型儿童福利制度“先行先试”试点工作。

中国儿童福利示范项目结束后，相关试点村的项目得以继续，并在民政部的支持下，开展了更大范围的试点推广。2015年10月，民政部启动全国百县千村基层儿童福利服务体系建设试点工作。2016年6月，国务院下发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，儿童主任模式被写入国家政策。2019年5月和8月，民政部等十部门下发《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》及《儿童主任工作指南》，将儿童主任这一制度安排推广到全国各地。

据《2020年民政事业发展统计公报》，截至 2020年底，全国共有儿童督导员 5.5 万人，儿童主任 66.7 万人，在大陆地区基本实现了村居社区全覆盖，儿童主任制度成为我国一个新的基层社会制度。

儿童主任制度旨在解决儿童和家庭获取政府和社会资源不畅的问题，是破解儿童关爱保护“最后一公里”递送问题的关键。其思路是，将儿童工作下沉至村居社区，推动儿童服务由被动受理向主动发现转变。具体而言，是由儿童主任收集村居社区所有儿童信息，对不同类型儿童进行分类建档，并开展后续的针对性服务，以确保所有儿童都能获得必要的关爱保护。

有了儿童主任，一方面，儿童和家庭可触及的最近服务资源就在村居社区，有利于家庭及早解决困难。另一方面，村居社区的儿童工作有了专人负责，在政策宣传、信息收集、需求判断到最后的服务落实和效果反馈方面，都可以做到凡事有交代、件件有着落、事事有回音，解决服务递送断层问题。

但任何一项制度尤其是新生的制度，总会面临供给和需求的匹配不当、上层与基层的焦点错位、理想与现实的条件落差、地方与地方的不同特色等带来的实施问题。

过去五年来，笔者团队在开展关于留守儿童的研究时，密切关注上述儿童福利服务体系建设试点工作和儿童主任制度的实施情况。据团队调研所见，相关试点工作已初步建立起政府、高校、儿童主任、公益性社会组织和社会团体共同参与的福利工作模式，但也显示诸多制度缺陷和政策执行不力的问题，距离制度目标仍有较大差距。

2021年1月至2月，团队又派出来自全国16个省份的25名同学回到自己家所在的社区开展调查。通过更广泛的调查走访，我们很遗憾地发现，社区的儿童主任以虚设居多，调查员要找到儿童主任都破费周折。这一现象遍布全国各地。

例如，青海省海东市某村的儿童主任是村主任自己兼任的，没有在村里宣传过，村民也无一知晓，邻镇的几个村主任或书记也都表示，没有听说儿童主任或没有实际上的工作任务。曾在湖南省邵阳市某村驻村多年的一名干部表示，自己在村里工作多年，也对儿童主任一无所知。即便在经济条件良好的浙江省慈溪市某社区，调查员多方打听，也未能找到儿童主任。

名义上设置了儿童主任的社区，这一职务也多由妇女主任或民政员兼任。北京社会管理职业学院副教授伍宗云等对四个省份240名儿童主任的调查显示，兼职儿童主任占75.6%，而据我们对25个非试点社区的调查，则所有儿童主任都为兼职或缺失。这些兼任的儿童主任，由于缺乏工作经费和报酬，没有明确的工作要求与技术指导，大多只是开展儿童信息摸底统计和核查类工作，甚少开展改善困境儿童生活环境、增进其身心健康的福利服务类工作。

另一个突出问题是，几乎所有城镇社区及发达农村社区的儿童主任都并不将流动儿童纳入工作对象的范畴。以浙江某发达县的一个社区为例，其户籍居民2739人，流动人口3000多人，其中流动儿童超过500人。但除了专门为流动儿童设立的“小候鸟假日学校”之外，儿童主任举办的“折翼天使”、六一儿童节慰问等活动都仅仅针对户籍儿童，除非上级政府另有规定。但这些人数众多的流动儿童，恰恰是最需要关爱帮扶的对象。

综合我们了解的情况，可见儿童主任权责不明、身份模糊、能力欠缺、经费不足、激励缺乏、制度性地排斥流动儿童等问题在全国各地广泛存在，还难以真正实现关爱保护困境儿童的基本目标，离“适度普惠”的理想目标则更有距离。

如何做实做好儿童主任制度

任何一项制度创新，都可能面临理想设计和实际效果的落差问题，因为社会是一个复杂系统，牵一发而动全身。作为一项综合工程，儿童福利服务涉及立法、行政和司法等环节，需通过不断的试错、总结和修正加以完善提升。

根据前期的调查，笔者认为，聚焦于打通儿童福利服务“最后一公里”的儿童主任制度，需从儿童主任的职能定位、责权利分配、资源配备、遴选培训、儿童困境评估、儿童需求收集与反应机制、儿童之家活动设计等方面入手加以改进和完善。

首先，要兼顾现实需求及社会条件，科学定位儿童主任的岗位功能及职能目标。

人们习惯上认为儿童无知且不能准确表达自身需求，因此儿童在儿童福利体系中往往处于一种“失语”的弱势状态。在我国的儿童福利服务中，这一状态也普遍存在，导致政策设计和实施时具有较强的“选择性”，政策设计目标与儿童身心全面健康的发展目标存在明显差距。

例如，笔者团队在调查中就发现，作为儿童主任制度重要工作平台的“儿童之家”的建设和管理，很少顾及儿童自身对于资源配备、活动设计、管理模式等方面的诉求。因此，应将思维导向从“我们为儿童提供了什么”转变为“儿童需要我们提供什么”，将“施方视角”的关爱活动变为“需方视角”的关爱服务，使全体儿童能够为自己发声，充分挖掘各类型儿童的多层次、多样化福利服务需求，以确保儿童主任制度之下的儿童福利服务有依据、有秩序、有成效。

在具体操作上，可将儿童福利服务划分为支持性服务（协助家庭成员运用自己的力量来减轻亲子间的压力和紧张）、补充性服务（补充父母职责和家庭功能）、替代性服务（作为儿童保护最后防线的寄养服务、机构式服务和领养服务等），并基于我国现有的儿童福利规章制度、农村发展状况、可以调配的人力物力和组织资源，对儿童主任进行恰当的功能定位，并据此拟定其具体的职能目标。

其次，需明确儿童主任的权利待遇、资源配备和能力资质，加强职业技能培训，保障其有效履职。

从笔者团队的调查发现来看，儿童主任以兼职为主且时间投入有限，无相应岗位资质且专业培训缺乏，资源短缺因而有心无力，能力欠缺从而倍感压力，工作内容繁多但工资待遇较低，可以说矛盾重重、问题众多。因此，亟须明确儿童主任的权利和待遇、应当具备的资质和条件、必须配备的人力物力财力资源等，让儿童主任有明确的职业预期、必备的履职能力和坚实的履职基础。

其中，需特别明确以任务清单形式界定清楚儿童主任必须完成的工作职责，因为基层的日常运作往往遵循风险控制的原则，如果没有硬性的规定和约束，儿童主任将成为一种具有很大自由裁量空间的新型的“街头官僚”，使得其日常工作沦落为以风险规避为核心考虑的应付性行动。

另一个急迫任务是技能与职能的匹配问题。笔者团队在全国层面的调查显示，很多地方只是简单下达设置儿童主任的任务，并无明确的任职要求，不少乡镇甚至直接要求由村主任或妇女主任、民政员兼任，而不去考虑其是否具有相应的能力和精力，亟须加以纠正。当前，考虑到基层人才的成长或引进需要一个长期的过程，儿童主任也是一个新生的社会职务，还需特别加强儿童主任的职业技能培训，提升儿童主任的专业化水平和综合素养，解决诸多儿童主任一腔热情却无从下手的履职困境。

再次，需要尽快构建 “儿童困境评估指标体系”，助力儿童主任高效履职。

为提高儿童主任履职的针对性和准确性，需设计一套以儿童信息、父母信息和实际监护人信息为基础的儿童困境评估指标体系，用于甄别儿童困境的类别和级别。这些困境可区分为自身困境、监护困境和家庭困境三大类，各类困境又可区分为A（危机介入个案）、B（高风险个案）、C（中风险个案）、D（低风险个案）、E（监测个案）这五个等级。对这三类困境做综合评估，即可比较准确地判断儿童的大体处境及介入工作的类型、方式、程度和需要链接的资源。

今后可在试点评估的基础上，开发操作简便的儿童困境综合评估智能手机应用，并增加评估以外的信息传递、流程追踪、资源链接、意见反馈等功能，让儿童主任可以借助这样的管理平台，便捷动态地掌握儿童境况及需求，及时做出响应，提高履职效能。

最后，应善用数字化手段构建儿童困境动态监测系统，提高儿童福利服务的精准化和智能化水平。

在加快建设数字政府的大背景下，应善加利用既有的社会治理大数据和移动互联的技术手段，在现有的“全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统”的基础上，整合利用民政、教育、卫生等系统的数据库，建立覆盖所有儿童的基础数据库及儿童困境动态监测系统，以实现儿童状况的动态监测、儿童困境的精准识别和预警、儿童福利服务的快速递送及跟踪评估，构建起融“监测、评估、报告、介入、跟踪、反馈”于一体的儿童关爱保护网络，提高儿童福利服务的精准化和智能化水平。

儿童主任制度在社会快速变迁带来新旧儿童困境叠加的背景下应运而生，从国家层面及时回应了儿童、家庭和社会的时代诉求。今后应通过不断的探索完善，在儿童权益保障和全面发展方面发挥枢纽性作用，让代表着国家未来和民族希望的儿童更健康地成长成才，为我国的可持续发展提供宝贵资源和不竭动力。

[本文是国家自然科学基金面上项目（编号71774138）及浙江省之江青年项目（编号18ZJQN01YB）的部分成果。]

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“城市的未来”关注3500万流动儿童和6500万留守儿童，呼吁改变1亿中国儿童身份困局。本专栏由上海联劝公益基金会“纵横计划”资助，在此感谢。