国研中心｜“带孩子上下班”可能吗？企业参与托育服务的建议

2021年6月国家发展改革委等部门印发的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》进一步明确指出，“支持工业（产业）园区、用人单位等利用自有土地或设施新建、改扩建托育服务设施，普惠托位要向社会开放提供”。推动企业等用人单位参与提供托育服务，已成为当前和今后一段时期中国托育服务体系建设的重要内容。

一、鼓励企业参与提供托育服务意义重大

（一）拓宽普惠性托育服务供给的重要渠道

最近由中共中央政治局审议通过的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”，再次明确强调“发展普惠托育服务体系”。对国家和全社会而言，通过企业等用人单位提供托育服务，可以在缓解公共财政支出压力的同时，进一步拓宽普惠性托育服务的供给渠道，满足人民群众不断扩大的托育服务需求。

企业等用人单位提供托育服务，不仅可以扩大托育服务投入总量，增加普惠性托育服务资源，提高托育服务质量，从而有效解决存量不足、增量困难、质量不高的问题，而且能够在不过度增加公共经费支出的前提下缓解女性在传统性别分工下的育儿压力，鼓励和促进女性就业，增加劳动力市场供给，在实现社会经济效益的同时更好促进社会性别平等。更为重要的是，相比于其他类型托育服务机构而言，企业可以根据用工特点提供更符合员工实际需求的托育服务内容。例如，根据员工上下班时间、倒班等情形延长或调整托育时间、提供夜间托育等。

（二）改善企业文化和工作效率的积极做法

对企业而言，为员工提供托育服务，不仅能有效解决员工托育问题，更好地平衡工作和家庭，降低女性员工生育后离职的概率，避免企业人才培养资源投入的浪费；而且有助于改善劳动关系，提高员工工作效率和积极性，建立包容性的企业文化，最终为企业带来更大经济和社会效益。

家庭是人口再生产的重要场域，是聚集托育需求的重要场所；企业是经济生产的主要场所，是解决托育需求的重要场所，为员工提供托育服务可以有效减少社会生产和人口再生产之间的矛盾。托育服务的短缺可能会导致企业更高的离职率和旷工率，从而降低企业生产效率。2004年，一项针对美国305家企业的调查发现，因子女照料导致员工缺席的问题，大约给企业带来每名员工每年610美元的损失。可见，企业若能提供方便、可及、优质的托儿设施，将有助于降低此类损失，进而稳定企业的运作与生产能力。众多国内外成功案例也表明，企业提供托儿设施，不仅能成为吸引优秀人才的重要因素，有助于减少企业在招聘、培训方面的支出，还能提升员工的忠诚度和留任率，增强员工归属感和企业的向心力。

（三）减轻养育压力和促进家庭和谐的有效途径

企业参与提供托育服务是促进“工作-家庭”平衡、建设“家庭友好型”组织的重要举措，是企业承担社会责任的具体体现。

对员工及其家庭而言，企业提供托育服务具有多重积极作用。第一，企业参与办托可以有效解决“入托难、入托贵”等问题。就近入托可以实现 “带着孩子上下班”，全方位减轻员工家庭养育的经济压力和精神压力，避免女性因生育导致职业间断。第二，企业参与办托可以改善亲子关系和促进儿童早期发展。企业办托不仅可以方便员工在工作空闲时看望孩子，增进亲子关系，还有助于提高母乳喂养率，对婴幼儿认知和非认知能力的发展有重要作用。第三，企业参与办托可以减轻隔代照料负担和改善老年生活质量。就近入托给原本需要承担照料幼儿职责的老人减了负，提升了老年人的生活质量，在“幼有所育”的同时实现“老有所乐”。

二、企业参与提供托育服务面临的主要困难和挑战

从世界范围看，企业为其员工子女提供托育服务也有不少成熟的做法。谷歌、微软、高盛集团等国际知名企业 21世纪初就开始在其全球许多办公室设立了儿童中心，为其员工子女提供照护服务。企业参与提供托育服务在中国也并非全新举措，在计划经济时期企业举办的托儿所一度长期占据着托育服务的主体地位，1989年中国由国家和企业提供的幼儿托育服务机构曾占到90%以上。自1995年国家提出主辅分离、企业分离办社会职能政策后，大部分企办园被剥离、转让甚至停办（程秀兰等，2012）。在此之后很长一段时期内，是否要鼓励企事业单位重新参与到托育服务中来，在国家层面仍缺乏明晰的政策导向。

近年来，上海、深圳、杭州等城市进行了一些探索，如出台相关政策规范企事业单位通过自有资金为本单位职工子女提供公益性托管服务，并为符合条件的企业提供一定经济补助，等等。鼓励企业参与提供托育服务已经被纳入国家顶层政策设计之中，但在大多数地区企业参与提供托育服务的具体操作和实施仍面临不少困难和挑战。

（一）持续投入成本高，经营压力较大

投入成本高和运营压力大是企业参与提供托育服务面临的主要挑战。当前各地对企业参与提供托育服务的鼓励和支持方式单一，难以有效激发企业服务积极性。多数地区对企业提供托育服务的支持方式往往仅限于经济补助，且补贴力度小，难以对企业形成有效的吸引力，武汉实地调研中多数企业建议政府提供更多实质性支持政策。在一些发达国家，政府往往还会采用税收政策鼓励企业提供托育服务，例如，法国、韩国等都对举办托儿所的企业给予一定程度的税收优惠（和建花，2008；刘璐婵，2015）。

与一次性建设成本相比，托育机构需要承担持续运营成本是企业面临的痛点，包括场地租赁、基础设施设备更新和维护、师资人力成本、饮食和其他运营费用等，这些无疑都会持续地增加企业支出。根据被调研企业反映，因托育机构的建设标准与师资配比标准要求均高于幼儿园，且婴幼儿班额也比幼儿园班额人数低，企业需要投入更多资金、设备和人力，经营压力增大。一些中小型企业可能会因为场地受限、运营成本大等问题无力承担。即便是那些经济效益好的大企业，也可能由于担心能否长期吸引足够生源，能否形成规模效应和“成本-效益”平衡，缺乏投资意愿。而且，国家在政策层面普遍要求企业等用人单位按照“普惠性、福利性”的原则向本单位职工子女提供托育服务，仅允许其收取较少费用或完全免费，这就意味着需要企业来承担部分甚至全部托育费用，对于营利性质的企业而言，恐难激发其积极性。

（二）缺乏专业规范的业务指导

缺乏专业规范的业务指导是当前企业参与提供托育服务不足的重要因素。2019年，国家卫生健康委组织制定了《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》。但是，尚未全面出台企业提供托育服务相关的指导政策，企业如何介入、是否合规也尚未明朗，这些都有待于相应政策为企业办托破冰。而且，与学前教育类似，托育服务的专业性也很强，需要根据不同年龄婴幼儿的需求进行差异化设计。而一般企业往往缺乏专业基础、师资力量、方式方法，也无明确的课程指导。这在一定程度上导致了托育机构准入和监管方式单一，难以适应企业发展需求。有的政策涉及的设置标准、管理要求对所有企业都采取“一刀切”的模式，对不同类型和规模的企业而言，实际落实存在困难。因此，要企业自主提供专业的托育服务仍有很大的挑战。

（三）安全和质量的风险预期较高

安全和质量是家长对托育服务的最基本要求。近年来，随着托育服务需求激增，一些个人和社会组织开始涌入托育服务市场，但由于场地设计不合理、人员素质不合格、餐饮质量不达标等原因导致安全问题频发。这一方面与没有明确的托育机构发展顶层制度设计、国家管理公共托育机构的相关制度、准入门槛等还没有建立有关，另一方面也与监督和管理不到位，托育市场鱼龙混杂有关。

企业作为托育服务的提供者，在安全标准、设施投入、人员配备、教师资格、餐饮标准等方面尚无明晰的规定，而且对大多数企业而言，并不具备托育服务相关经验，要确保托育安全和质量，满足家庭的实际需求，存在一定难度。目前，中国正处于托育体系建设的过程中，很多关键性问题亟待解决。企业办托的合规性、具体实施标准、安全和质量的把控等都还没有明确的制度规定。一旦在办托过程中出了问题，对企业而言就会出现“好心办坏事”的局面，这极有可能会影响企业的经济和社会效益。不仅会导致员工对企业提供服务的信任度下降，影响企业办托生源，还会降低员工对企业整体的满意度和忠诚度，造成人员流失、招聘困难等问题。若出现严重问题，甚至可能会导致企业陷入经营危机。

（四）社会舆论环境复杂

自计划生育政策实施以来，家庭受少子化影响，对子女的养育和教育越来越重视。在儿童早期发展方面，集中体现在家庭对托育机构的品牌、服务的质量等方面的“高要求”和“严关注”。加之互联网媒体时代，一旦在服务过程中发生问题，便会迅速曝光，媒体也会极度渲染，对服务机构造成极大的影响。儿童安全和健康问题虽然被置于最重要位置，但事无巨细地密集监控不仅会给家长本人带来焦虑，也会给托育机构带来巨大的舆论压力，从而挫伤其参与积极性。 

三、相关思考和建议

（一）加大政策和财政支持力度

为促进企业参与提供托育服务的健康持续发展，建议在政策和财政上对企业尤其是中小微企业进行鼓励和支持，解决企业参与托育服务供给的后顾之忧。除了对企业办托给予一定的经济补助外，还可以联合住房城乡建设、发展改革委等部门，出台相关政策，为企业在办托所需的土地、建筑物、设施租赁方面给予优先安排，并对一些租赁费用适当减免；税务部门可以制定相关税收条例，为提供托幼服务的企业提供税收优惠，把其投入员工托幼服务的支出作为职工福利费纳入企业税前项目；充分落实《中国银保监会关于推动银行业保险业支持养老、家政、幼托等社区家庭服务业发展的试点方案》，在支持企业提供托育服务的同时，也引入新的保险产品，为包括企事业单位在内的托幼服务主体提供更多的保险保证。

（二）选择适当、有效的托育服务类型

为促进企业通过多种方式参与提供托育服务，建议政府为企业选择适当、有效的托育服务类型提供规范性指导。一是政府应在政策层面明确企业的主体地位，赋予其承办托育服务的合法地位，并对其在准入资质、运营标准、管理规范、各方责任等方面提出明确的要求，让企业“有法可依”“有章可循”。制订相关标准规范时，要重视听取企业的意见和建议，简化有关审批程序。二是在监管和评估方面要注意有效、合理、因地制宜，除安全、卫生等刚性指标外，其他限制性条件可适当放宽，例如，对活动场地面积的要求可以根据企业园所规模大小进行灵活调整。三是指导企业根据自身实际情况选择适当、有效的托育服务类型。有条件的大中型企业可以独立开办托幼机构，有闲置托位的可面向社会提供服务；规模小或低龄儿童少、自办有困难的企事业单位可以按园区统一办，或与附近单位、街道社区合办等。

值得注意的是，中国95%以上的企业主体是中小企业，真正能够独立举办托育机构的比例相对较低。因此，对于没有条件或者不愿意自办托育机构的企事业单位，可通过为职工发放托育补贴或补助、与托育服务优质第三方进行合作购买托位等方式，解决职工托育需求问题，既保证托育服务质量，也减轻企业负担。

（三）营造更加友好的政策环境

政府应在政策、监管和服务等方面综合施策，为企业等用人单位提供托育服务创造“使能”环境。一是提高企事业单位管理者的认识和重视程度，提供必要的引导和信息咨询；组织专业机构或专家定期为托育从业人员提供免费的专业培训和能力建设辅导，为托育服务人员和机构建立连接，帮助企业更好地开展专业化服务。二是创建托育信息分享平台。作为托育机构登记和备案、综合信息汇集和管理，企业典型案例和做法分享的一站式窗口。三是鼓励企事业单位工会牵头成立婴幼儿照护互助组织，参与本单位托育机构的服务监督评价，提高员工对企业提供托育服务安全性和科学性的认可度，定期组织员工为托育机构提供各类志愿服务，提高员工参与企业托育服务的积极性，提升企业文化的包容性。

需要指出的是，企业等用人单位不仅仅局限于作为托育服务机构举办主体的单一角色存在，而是应该作为政府和家庭之外的“社会”部分更好参与提供托育服务、为家庭提供育儿支持。此外，用人单位的很大一部分应该是机关事业单位，其参与提供托育服务面临的困难和挑战与企业既有相似之处，也有区别（例如，不存在经营方面的问题），需要在相关政策环境营造时通盘考虑。

（四）形成良性循环的互助服务机制

良好的信任基础是企业参与提供托育服务的重要优势。与一般性托育服务机构相比，企业办托的服务范围主要是本单位职工，职工群体内部的同质性有助于提升服务提供者和接受之间的彼此信任，同时部分有条件的职工可以作为志愿者参与到托育服务里面去，实现家园共育，提高企业内部融合度。

为充分发挥企业参与提供托育服务的天然优势，建议在推动企业等用人单位提供托育服务的同时，继续落实其他家庭友好型政策。例如，推广弹性工作制，方便家有幼儿的父母灵活安排工作时间和地点；充分落实产假、陪产假、哺乳假和生育津贴等政策，确保现有的产假政策能够覆盖到更多人群；对因工作等特殊情况无法享受集中休产假的人群，应采取灵活措施保证其劳动权利；参照国际经验，逐步将产假、陪产假向育儿假过渡，由家庭根据实际情况安排父母分别使用；为鼓励父亲参与育儿过程和促进就业市场的性别平等，对父亲休假天数进行明确规定，防止因母亲因生育遭受就业歧视。家庭友好型政策不仅对增进个人幸福感、促进儿童发展和家庭和谐的重要意义，对企业职工参与互助托育或志愿托育服务也可以提供相对充足的时间和空间，有助于推动企业内部形成良性循环的互助服务机制，提升企业内部凝聚力。

（作者佘宇系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员，郝志荣系中国国际发展知识中心副研究员，史毅系中国人口与发展研究中心副研究员）