【社论】破解大国央地财政关系

近日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《意见》）。中央与地方财政事权和支出责任划分改革由此迈出了重要一步，央地财政关系的规范化进程正在加快。

《意见》强调中央决定财政事权，中央和地方财政事权的争议由中央裁定。这符合单一制国家的实际情况。《意见》同时要求“激励地方主动作为”。中央决定或裁定不能武断进行，必须充分考虑地方的实际情况。在分级财政管理体制（即分税、分租与分利相结合的财政管理体制）中，各级政府财政是相对独立的，中央通过转移支付来调控地方，维护国家统一，促进公共服务均等化。地方的呼声与诉求应该在法律法规的制定中得到充分的反映，应该在中央裁定中有合理的体现。

中国的共同财政事权比发达国家要多，但是央地共同财政事权的细分难度非常大。地方承担多大的财政事权是合适的？中央又该做多少事？各地没有标准答案，却又需要统一的制度来协调。即使是此次适当集中财政事权，也不可能集中到中央做不到为止，因为那只会损害政府公信力。这需要央地财政的不断磨合与制度的精心专业设计。

财政事权的履行要依靠财政部门和其他部门的配合。财政部门与其他专业部门是分工合作关系。财政部门不能“倒逼”其他部门。改革方向是明确的，各个部门按照方向去做就好。改革不需要“倒逼”，更需要的是各部门的主动作为和改革的跟进。如何有效激励各部门，也不能不费思量。

央地财政事权的划分还需要应对诸多不确定性。《意见》要求“建立动态调整机制”，以适应不断变化的公共服务需求。在具体操作中，不仅动态调整的条件是什么需要明确，而且对方案如何调整也要明确，这些都不太容易做到。法律不可能对此作具体规定，而只能是原则性的，这对未来财政事权的划分仍有不少挑战。

央地财政关系的破解不能只停留在支出一侧上。收入的划分与转移支付的确定，都有待与支出的划分结合起来讨论。而今，政府收入体系改革尚未完成，收入划分的规范化也需要假以时日。没有收入划分在先，转移支付制度的确定也只会是过渡性的。