澎湃Logo
下载客户端

登录

  • +1

《帝国经济风暴》:晚清的财政改革为什么会失败?

2021-11-05 12:15
来源:澎湃新闻·澎湃号·湃客
字号

本文选自经纬度丛书《帝国经济风暴:大清帝国最后70年》章节《失败的改革》,作者:张昕冉,浙江人民出版社2021年出版。

文 | 张昕冉

中国古代的财政,一般遵循“量入为出”的原则。在清代早期,支出的种类与以往的各个封建王朝并无太大区别,大体上只需“循祖宗旧例”维持帝国的正常运转即可。

在清代早期,支出中有一大项就是皇室经费。内务府作为专门负责皇帝饮食起居的大管家,有50多个机构和3000多人,其每日花费可想而知。

除了供养皇室的钱,京城一大批文武官员的俸禄也是一笔大的开支。他们的俸禄由低到高,从30两白银到180两白银不等。除此之外,还有官吏出公差及节日福利等。而且自雍正年间耗羡归公,养廉银的开支也加入其中。据统计,平均每年的俸禄开支都有700万两白银以上。

但这些支出和军费比起来还是小巫见大巫。道光年间,八旗和绿营的兵力总数已达89万人。要维持这么一支规模庞大的部队,花费也甚为巨大。就算平时不遇战事,单驻防产生的费用就不下2000万两白银。清朝自开国以来,每逢重大战事,开支就直线上升,动辄数千万两白银,经常让朝廷不堪重负。除了以上这些,治河也是个压力沉重的开支。中国河流众多,水网密集,平时农民指望它们灌溉农田,但它们又随时会化身为吞噬生命的凶兽。例如黄河,隔一段时期就会泛滥改道一次。为治水,清政府设立北河、东河和南河三个河道总督进行管理,每年在修筑堤坝、建立水利设施、雇佣民工等事务上要耗资400万两白银。

可以看出在这段时间里,这些支出基本都是对内的,清政府虽偶有为财政发愁的情形,但一般情况下并没有太过担心。但鸦片战争之后,情况发生了逆转。他们遇到的第一个难题就是《南京条约》的赔款问题。

电影《林则徐》(1959)剧照。

-

筹建海军

两次鸦片战争让清政府意识到国防要巩固,那军费一定是不能省的。当务之急是要建设一支强大的海军,不管是买也好还是租也罢,军舰必须尽快到位,才能威慑那些觊觎中国领土的列强。

光绪元年(1875年),持续数年的海防塞防之争逐渐有了一个结果,清政府决定建设北洋海军、南洋海军和福建海军。可建设海军花费巨大,资金从何而来呢?清政府设法从粤海、潮州、闽海、浙海、山海五关和台湾的沪尾、打狗两口洋税中提取四成,江海关税中提取二成,200多万两白银;再从江苏、浙江、江西、福建、湖北和广东六省厘金中提取200万两白银,筹得400万两白银,作为建设海军的常年费用。虽然账面上数额是这些,但考虑到缺乏监管等因素,实际到手的往往要打不少折扣。而建设海军的真正大头在于购置舰船和设备,清政府无力自行制造,就只能向外国购买,铁甲舰要上百万两白银,小舰也要几十万两白银,每年光买船就得花上千万两白银。

光绪十一年(1885年),三大海军基本成形。为了统筹全国海军事务,清政府还专门设立了总理海军事务衙门。结果总理海军事务衙门大臣奕譞一上任就遇到了缺钱的问题。恭亲王奕很不满地抱怨道:“虽号称400万两,合之关税实数不及300万两。”海军只能向户部要钱,户部也不堪重负,所以在1885年之后,购置舰船的速度明显放缓。到了光绪十七年,朝廷甚至希望3年内海军不要购买军械。

在日本人勒紧腰带加速购船的时候,清政府在干些什么呢?我们都知道慈禧太后挪用组建北洋海军的军费修建颐和园,而这也成为晚清政府昏聩无能的一大铁证。但事实恐怕并非如此,挪用海军军费建颐和园之事确实有,不过主事者并非慈禧,而是当时的海军事务衙门大臣醇亲王奕譞。他通过李鸿章借着海军经费的名义从南方筹集260万两白银,大部分存在外国银行,再拿利息去修颐和园,顺便连海防捐输也一并要来,增加修建经费。在修建颐和园的800万两白银中,有700多万两都出自海军衙门经费。

几年之后,一场出乎清政府统治者预料的战争打响了。这场战争始于朝鲜东学党起义的冲突,迅速将远东两大国卷入其中。战争之初,清政府对日本的军事实力没有充分认识,浑然不知这个昔日的小小岛国早已羽翼渐丰,实力今非昔比。明治维新之后的日本国力迅速上升,这些年一直没有停下购置新舰的脚步,至甲午战争爆发前,日本的年均财政收入已不比清政府少多少,而军费支出则远高于清政府。

等到战争开打时才想起来购置军舰的清政府,在战争前面立刻变得手忙脚乱,战争的规模远超其原本估计,脆弱的财政体系无法支撑起这么一笔规模庞大的开支,就只能按照开源节流的老办法筹措经费。光绪二十年(1894年)八月一日两国宣战,户部赶忙于八月十四日拿出“停止工程、核扣俸廉、预缴盐厘、酌提运本”的办法进行应对,总计凑了1000多万两的银子,但仍有不足,实际收到的大概有975万两。最后,清政府又把主意打到商号头上。

这些钱对于耗资巨大的战争来说只是杯水车薪,此时英国汇丰银行再度抛来了橄榄枝。清政府面临此等危局也顾不得那么多了,光绪二十年(1894年),按照年息7%的计划借款1000万两白银。可这还是不敷用度,所以又于光绪二十一年初再度签了一份300万镑(合库平银1865.4万两)的借款合同,年息6%,还款期20年。

-

军费与赔款

甲午战争中,清政府保守估计花费6000万两白银,其中4000万两白银都是对外借款。战争的失败给了清政府当头一击,巨额的战争赔款与赎辽费让本就脆弱的财政雪上加霜。因此,建设新式陆军的议题立刻被提上日程。军费是一笔巨大的开支,相较于传统军队而言,新式军队的花费更大,对于欠了一屁股债的清政府而言压力巨大。袁世凯在天津编练新军时,不仅武器装备要配最好的,待遇也很高。虽然新军只有7300人,每年花费却达44万两白银。

 

甲午海战中的致远舰(来源:新华社)

由于袁世凯的工作取得了不错成效,光绪二十九年(1903年),清政府设立练兵处,计划编练新军三十六镇,特别是袁世凯的北洋六镇,实力最为强悍,花费也最为巨大,估计一镇每年的花费要达到200万两白银。这是个相当高昂的支出,要知道此时清政府还欠着大笔的外债,只能勉强挤出一些资金努力维持,所以最后新军也只编成十四镇。新军编练未成,旧式军队又指望不上,就只能以守代攻,被动应付,再加上各项维持边防的花费,军费支出甚至快达到财政支出的三成。

在甲午战争的硝烟散尽之后,洋务派兴建的一大批军工企业也处境尴尬。想要大力新建扩建,奈何财力捉襟见肘;可就这么弃之不顾,又是资源的极大浪费,所以尽力维持现状。而民用企业的处境更加严酷,官府所拨经费仅有军事工业的1/5,大批企业遭遇前所未有的寒冬,洋务派的计划彻底失败。

仅次于军事支出的开支就是赔款支付。对于清政府每次战败所支付的对外赔款,教科书只给出一个个冰冷的数字。但如果将这些数字与清政府真实的财政情况相结合,我们就会意识到这些数字是多么沉重的负担。

诚然,在近代工业文明所注入的不竭动力作用下,清政府的财政收入有了很大提高,从鸦片战争时的4000万两白银到同治年间的6000万两白银,再到甲午战争时的8000万两白银,光绪二十九年(1903年)时达到2亿两白银,清朝灭亡时已达3亿两白银。看起来数字庞大,但相较于清政府所欠的巨额债务而言,仍力有未逮。

尽管甲午战争赔款2亿两白银,庚子赔款4.5亿两白银,但赔出去天价的银两,利息比本金还高。本金有6.5亿两白银而利息足足有11.4亿两白银,合计共有17.9亿两白银。清政府看似庞大的体量背后,是脆弱的动员能力,哪怕是稍微重大的支出,清政府都只得选择借债度日。清政府虽曾多次下令“开源节流”,可实际上开源愈来愈多,节流却是难见。

为堵上这么大的口子,清政府曾三次大规模发行公债,分别是光绪二十年的息借商款、光绪二十四年的昭信股票和宣统三年的爱国公债,它们分别是为了筹集甲午战争军费、支付对日赔款及镇压辛亥革命。清政府试图效仿近代西方国家发行公债以筹集资金,但实际上老百姓并不买账。一次次的战败和无休止的盘剥,早已将百姓对政府的信任降至冰点。政府有时还会强行要求官民认购,等于是另一种形式的捐输,再加上没有遍及各地的基层金融机构,老百姓买了也难以兑现,种种原因使发行公债收效甚微。

发行公债不利就只能从各国银行手中大举外债。初期还是以短期小额为主,都是地方官员为镇压各地起义而举债。越往后期限越长,金额越大。据估计,自光绪二十年到清朝灭亡的18年间,清政府总共借了12.5亿两白银的外债,其中一大半都是用来以债养债。偏偏这些钱到手之后还缩水不少,还附加有各项苛刻的条件。

大举外债无异于饮鸩止渴,各地分摊款项节节攀升,使地方更加不愿上缴收入,奏销制度渐渐失去作用,原本的京饷、协饷被以各种理由拖欠,中央与地方财权之争愈演愈烈。清末最后10年间,清政府每年要支付本息1800万两以上的白银,这为帝国主义借助经济手段控制中国提供了便利。

一些有识之士意识到其危险,大声疾呼不可大举外债。但梁启超认为,单纯抵制并无意义,抵制只是手段,对待外资“必能抵制而后能利用,抵制经也,利用权也”。他同样也清醒地意识到外债是把双刃剑:“外资之性质极为危险,可以不借则不借为妙,当然一国资本未丰时,稍藉外债以润泽之,有时亦收奇效,所视者,其用之途如何耳。若用之于不生产之业,则其害滋重。用之于生产之业,其利亦至溥。”而清政府所借外债主要是用于赔款,用于投资实业的寥寥无几,自然无益于经济。就这样,打败清政府的是洋人,借清政府钱供其赔款的也是外国银行。勒索赔款与借款让帝国主义者与外国银行家们赚得盆满钵满,唯有中国人民生活越发困苦。

-

钱都用在了哪里?

清朝前期的财政收支原则是量入为出,财政缺口越来越大,清政府不得不用各种办法增加收入,财政政策变成了量出制入,即根据花多少钱制定收入计划。

以往清政府的几大税项也就是田赋、漕粮、盐课再加一些杂项,并没有太多需要仔细核算的内容。户部关心最多的是各省能不能按时按量送来银两,且不要随便克扣隐瞒漏报。但自从洋人用坚船利炮打开国门之后,海关洞开,在洋人总税务司的打理下,关税收入较以往涨了10倍以上,虽然大部分都要用作偿还外债和赔款,清政府只能拿到其中的一部分“关余”,但数量也比之前要多得多。

再然后,铁路、电讯、邮政、外贸、船政等各种新事物也一个个出现。迅速发展的工业猛烈地冲击了守旧官僚的认知,与之而来的还有一大批前所未闻的收支项目,特别是赔款、外债和外交等项。它们的规模不断增长,挤占了原有的传统项目,在这种情况下不制定新的预算方案显然是不可行的,总不能让各种支出都归到一个篮子里。

制定预算的意图早在甲午战争之前就有人提过,担任日本公使馆参赞和驻美旧金山领事馆总领事的黄遵宪曾根据其在国外生活工作情况,写了本《日本国志》,第一次介绍了国外的预算制度。书成之后,黄遵宪满怀一腔热情将其呈递于总理各国事务衙门,但并没激起什么波澜,直到甲午战争结束后,才有人从故纸堆中将它翻出来。

由于此战元气大伤,清政府不得不考虑借鉴国外先进的会计经验,当时欧洲诸国也有自己的会计制度,原则是“预算以为会计之初,有决算以为会计之终”a,但不同的是,在已经立宪的国家有议会这一机构作为监督,预算通过要经过议会,决算监督也要通过议会,这样能够大大减少决策的失误。而且不管是征税进项,还是支出取用,都会在本年度向外公布,不能随便超出原有的计划,这样做自然能够取信于民。

日本作为西方预算制度的好学生,也发展出一套自己的流程,即先由中央各省厅按照预定花费制定预算表,然后经大藏省讨论和会计院审议后,最后由内阁正式决定。如有变动再上报大藏省,然后呈送太政官,检察院召开检查会议专门审定,才能正式通过。这些流程虽然烦琐,却能最大限度上实现资金的合理使用。

而此时的清政府还停留在“循祖宗旧例”上,顶多就是把各类收支情况列个表出来。至于体例是否详尽、数据是否准确就不好说了,昭告天下更是遥遥无期,更不必说制定明年预算。现实的情况是,户部不仅搞不清楚应收之款,也弄不明白应支之钱,款项到底花到哪里是本糊涂账,至于审计检查之项更是模糊不清。这既不利于收支,也不利于查证,无形中为腐败的滋生提供了有利条件。当时就有人说,整个大清帝国宛如一个庞大臃肿的公司。君主为大股东,百姓如小股东,集众人之力一起参股,方才构建起公司的财政基础。可这个公司的运转实在问题多,财务处(户部)每年撰写的财务报告小股东们全然不知情,大股东又无法辨清其中虚实,一旦深究起来,全是一笔烂账。

到了20世纪,由于时势所迫,眼看着宪政已是不得不行之事,清政府只好筹备起预备立宪。作为议会的一项重要职能,财政预算制度也被提上日程,计划设资政院以司预算,设审计院以掌检查。不过,当时的朝廷似乎对这一制度有所误会,有不少人觉得,虽然名为泰西之法,实际上还是“周官王制遗意”。不过是收支两条线而已,中国自古有之,哪有那么麻烦?显然他们低估了现代预算制度的专业性和复杂性,以为只需列个条目告之民众即可。可现实远非如此,光是一大堆繁杂的账目就已不是寻常人等能够处理的,更别提数据的虚实也需进行细致调查。

一直以来,因为没有有效的监管措施,地方往往会单独从收入中划出一部分用于支出,而这部分实际上并不记录在案,自然也就无从查证。在清代,这种手法可以说是公开的秘密,从地方到中央人人皆知。

因为这些收入并不入内库,户部对各省故意隐匿且不报部的款项称之为“外销”。这些外销由各省自收自支,而且自道光年间之后是呈现出种类越来越多、数额越来越大的趋势。因为太平天国运动涌现出的一大批局所,让地方督抚有了更大的隐匿空间。咸丰、同治之后,外销之款简直一发不可收拾,据户部自己的估计,隐匿的数额可能有上报的数倍之多。

一面是日趋窘迫的财政,另一面是地方的故意瞒报。如此情况,必须要有所行动,于是朝廷专门组织了几次巡查,第一次是光绪二十五年(1899年),命协办大学士、军机大臣刚毅奉旨南巡江苏和广东,督查外销财政。

刚毅此行的主要目的就是在地方拿到更多钱以弥补财政漏洞,不管是清查也好,加捐也罢,都以达到这个目的为重点。事实上,刚毅还肩负着一重使命,那就是帮助慈禧太后筹集对抗维新派的资金。

刚毅的第一站是江苏。两江总督总管两淮盐政,在大清财政体系里占据重要一席。钦差大臣身负皇命而来,当地官员不敢懈怠,拿出账目籍册交由刚毅过目。这一查果真发现了问题,明明厘金和关税收入一直在增长,但解运至中央的数额却没有变化,显然这里存在着巨大漏洞。

不仅如此,在深入调查盐务、海关、厘卡的运作情况之后,刚毅惊讶地发现侵吞税款的情况非常严重,动辄便是数十万、数百万两白银。数十年积累下来,隐瞒之数不可估量。所以,刚毅让常关负责人、两淮盐运使等财政官员齐聚江宁,一个个仔细查证,并且使出恩威并施的手段,声称自己顶多只抽半数盈余,余者皆发还回去,若不如实禀报,将治其欺君之罪。

钦差只留给他们坦白与抗拒两个选项。朝廷威严尚在,督抚也不想公开对抗中央,权衡利弊之下,都选择了坦白。

但刚毅的意图还不止于此,他还想要清查田赋,把地方官员们的老底翻出来。正如其他王朝末期一样,晚清的土地兼并情况十分严重,大批田产被豪门大户隐匿,田赋也收不上来。所以刚毅打算彻查此事,把那些隐匿土地全都清查出来。

刚毅想要清查田赋的举动吓坏了地方官员,他们很多人本身也是当地最大的地主,一旦彻查必然会损失惨重。偏偏刚毅人如其名,油盐不进,逼得不少人直接绕过巡查组向朝廷举报,声称刚毅在当地品行不端,于地方大肆搜刮民财,要求对其严肃处理。其中,两江总督刘坤一对刚毅在江苏的恣意妄为尤为不满。

众人的抗议终究没起到什么作用,刚毅在完成了江苏的任务后,继续南下抵达广东。由于有江苏的成功案例在前,这次广东之行开展得很顺利,两广总督及广东布政使均很配合地拿出了本省账目籍册,供刚毅过目。

这次刚毅发现了不少新问题,如大笔厘金只存在于账上而不见实物。由于毗邻香港,广东有大批的活跃外资,到处都是外国银圆,想要隐匿收入更加容易。对于这种情况,刚毅觉得厘金局既然只想着中饱私囊,不认真上报所得,那就由商人代办,于是找了72家各行业商人,议定自留与上交比例,让他们承包厘金业务。

事实证明,这个办法很有效,这些商人的确表现出了更高的积极性,成功地在短时间内实现了税额翻倍的目标。苏粤两省的事例震慑了南方诸省,浙、赣、鄂、滇等省只好拿出更高的积极性配合朝廷的清查工作,贡献出更多收入。

受此激励,光绪三十年(1904年),朝廷又命兵部左侍郎铁良巡视江苏等南方省份,督查财政事项。他先到上海的江南制造局,从结余中抽得80万两白银,然后又到苏州、南京等地检查财政收支情况。

毕竟要为自家的练兵处筹钱,铁良以十分认真负责的态度投入清查工作中。在两淮盐政上,铁良更是严厉要求每一笔款项都要“造具册结,送部备查”,各环节都有专人负责,一旦出了纰漏,轻则自掏腰包补足,重则丢官卸职,拿部是问。经过这番大力清查,铁良筹得逾百万两白银,让原本500万两白银的盐税直接翻倍。

两次巡查下来,地方上隐瞒的收入被挖出不少。但清朝上下都知道,所谓清查,无非只是权宜之计,总不能年复一年、日复一日地派人到各地查账,关键还是要建立有效的制度保障,让所有隐匿收入无可遁形。

-

清理财政

为了摸清帝国各地的家底,把一盘散沙的财政制度统一到一条轨道上来,光绪二十九年(1903年),清政府专门设置了财政处负责此事,庆亲王奕劻连同户部一起指导各地财政进行统一,但收效甚微。

光绪三十二年(1906年),清政府决定力行财政改革。改革的第一步就是把户部改组为度支部。

“度支”之名颇为久远,最早能追溯到魏晋时期,也有“规划开支”之意,很明显寄托了清政府希望厘清财政的美好用意。所以把户部改组为度支部可不单单只是换个牌子,而是赋予其清理全国财政的权力。这一决定的结果,就是从此迈出了中国寻求财政统一的第一步。

一切准备就绪之后,清政府再度启动财政清理。吸取了之前的教训,这次朝廷打算先在各省收集足够的情报,然后再做打算。光绪三十三年(1907年),宪政编查馆着手在各省设立调查局,调查内容包括但不限于各地财政民政、商业发展、风俗民情等,迈出清理财政的第一步。

正式清查的起点是光绪三十四年(1908年),那年福建道监察御史赵炳麟上了一道《统一财权整理国政折》,希望财政稽核这一重要任务交由新成立的度支部负责。以后,各级衙门每年想花多少钱,就专门分造概算书及预定经费要求书交由度支部统一办理。

度支部经过慎重考虑,认为此议确有道理,且时机早已成熟,于是便开始真正着手实施计划。光绪三十四年(1908年)正式启动,度支部希望由自己设立清理财政处,各省设清理财政局,先把本年度的收支情况搞清楚,然后再准备一套《清理财政章程》为其保驾护航。这本《章程》虽然只有八章三十五条,却涵盖了组织形式、机构设置、具体职能和清理办法等诸多内容,而且因为其体例完备、可操作性强,成为清理财政的纲领,直到民国时期的财政清理仍然沿用着这套办法。

当然,清理财政不是一蹴而就的事,前期的规划准备尤其需要细致。为此,清理财政处要求各省清理财政局按季和按年报送报告册,包括预算和决算内容,最后汇总起来制定《财政说明书》总揽全局。《说明书》的重要性不言而喻,能不能交出一份像样的答卷,关系到整场清理运动的成败,度支部也是打起十分的精神,认真筹划起来。这项工程于光绪三十五年(1909年)开始,度支部要统计各省在上年度的报告,再于次年拿出最终的《财政说明书》。

此次名为清理财政,实则摸清各省底细,此次清查的重点在于各省自筹自支的“外销”款项。除此以外,很多原本不列入常例的项目现在也要进行统计,比如其他杂捐、报效等收入,还有赈灾、维护之类的支出等。

光绪三十四年(1908年),财政收支表完成之后,朝廷终于能一览各省的真实收支情况。但他们也发现,统计结果有很多都是按他们自己的标准来的,没有换算成规定的库平银。总体来说,各省基本都是支出略高于收入,换算之后本年度亏空1225万两白银。

从财政收支表上看,除直隶之外,江、浙、粤等开放港口的省份收入都远超内陆,其中关税的贡献力度最大,经济重心转向东南的趋势已很难扭转。朝廷在这次清查中所获颇丰,不仅根据实际调查情况,提升了各省上报数据的可靠性,而且还查出大批之前的隐瞒款项。

朝廷的下一个目标指向拖延了几十年的局所问题。这些设立自太平天国时期的老旧机构养了一大批闲杂人等,严重消耗了国家财政。数十年来,朝廷屡次欲解决而不得,现在正好可以借此机会永绝后患。朝廷决心以强力推动各省建立藩所作为省级统一财政机构,彻底摒弃以往繁杂臃肿的各类局所,对于这一决议,各省督抚纷纷上书表示肯定,甚至有的还拿出了实际方案。

不过真等实施起来就发现,要裁撤局所远非想象的那么容易。

由于各省水平各有高低,最后交出的答卷也是千差万别。大多连名字都没统一,有的叫“财政公所”,有的叫“藩司衙门”“度支公所”之类,上级机构光见这些名字就难以分辨,一不留神搞混也属正常。而且有的省份干脆不管这些麻烦事,把旧的机构直接换个招牌,嵌套到新设机构之中,表面看有所改变,实则里面还是原来的那一套。

可财政改革之后,必须考虑分科治事,比如吏治科、财务科等,即按照近代化的方式进行分工协作。

有的省照葫芦画瓢,看起来是那么回事,但更多的是不明就里,直接把旧式六房机构一股脑地塞到新设科室内。最多就是改换个招牌,连老属吏都没落下,造就出一个组织混乱不清的“四不像”。

度支部在这场改革中扮演的角色也不甚光彩。或许真的是被年年积攒的债务与亏空逼到无可奈何,所以度支部对各省的最大要求就是“删减靡费为第一要义”,说白了就是要省钱,所有新设机构花费必须要少于先前。但凡有所超支就会招来度支部的一通指责,比如陕西省就招到了“如但改立名目,而其所支款项并无节省,恐于整顿办法仍无实际”的评价。不过关于如何节省经费,度支部并没为大家拿出有效的方案。

有的地方打算裁撤旧吏以节省经费,比如书吏。

这种场面在湘、鄂、苏等省都有出现,足以说明度支部的想法很不切实际,至少没有充分考虑到善后的问题。而更为危险的是,整个省级财政体系的构架也如同建立在空中楼阁上,摇摇欲坠。其中,藩司虽然名义上总管一省之财政,但实际上底下的各个局所并未裁撤干净,他们继续敛财,盐税、粮税乃至关税也不是尽缴到藩司,甚至有的州县直接越过本省,到度支部去解运银两。

在度支部自己看来,各省藩司统一了财权,可以说是功不可没,可实际情况又是怎样的呢?只有一堆分不清权责的科室、一批尚待学习的新进职员、一群放任自流的各地局所。此外,还有度支部与督抚的激烈对峙,一方要借其控制省财政,另一方则竭尽全力保证其处于自己控制之下。整个藩司成为中央与地方激烈斗争的地方,这么一来,根本无从开展正常工作。

宪政编查馆也决心做出一番成绩,准备了一个“九年计划”。该计划从筹备谘议局、召开资政院,再到调查土地户籍、人口财政等,规划不可谓不细致,考虑不可谓不长远,可唯独没有想到的是短短三年之后,大清帝国就分崩离析了。

不过,这一规划也不是完全做了无用功。宣统二年(1910年)9月,立宪派苦苦期待的资政院正式成立。这个部门主要掌握议决国家财政预算的大权,以后预决算案再做增减,就要经过资政院核准才能通行。10月3日召开第一次会议时,摄政王载沣亲临现场致开幕词。民选议员代表们踌躇满志,他们多是各地有名望的士绅,计划以此为基地,实现自己的政治理想,做出一番宏伟事业。

而钦定议员代表则冷眼相对,因为他们清楚地知道,所谓资政院,不过是皇室为装点门楣所精心设计出的一个“玩意”。不光资政院总裁出自钦定,就算要议决什么事项也要具奏请旨,如被否决就不可颁行,哪里有多少自主性?与其他君主立宪国家相比,这个准议会机构根本很难发挥它应有的作用。

 

资政院旧楼外景(来源:新华网)

-

瓦解

宣统三年(1911年),清政府拟定《预算册式及例言》,规定预算以整年为计,先列岁入,再列岁出,各分“经常”“临时”两项,下设门、类、款、项、子目。在新编制的预算案中,明确提出“必以收支为恒”的预算原则,并进一步要求“当和全国为一统系”和“暂分国家岁入、地方岁入”的要求,试图划分权责明确的中央和地方税,建立现代财政预算体系。虽然未待实施,清王朝即轰然倒塌,但也算是初步开创和奠定了中国近代之后的预算框架体系。

同样是在这一年,制定全国预算的措施终于走上正轨。在京与在外的各级衙门应按季与按月把岁入预算报告册呈递上来,度支部收集之后再编定全国岁入总预算案,其他负责花钱的各部衙门分别拿出自己的岁出预算报告册,最后汇总交由内阁会议政务处审议,由资政院议决。而地方的预算案较为简单,只要得到度支部的许可,即可由各省谘议局自行议决。

虽然仍有很多不足,但多少是有了大概的样子,各省也是比较认可这一划分方式。所以虽是自行奏报,但大家的预算表都是一个样式,先写岁入总数,再写核增核减事项,最后列具体款项和数额,为中央的预算编制提供了重要依据。

这时,对“地方税”这一概念的确定让中央的官员们犯了难。从字面意义上来看,“中央税”与“地方税”的区别很明显,一个专由朝廷筹集并使用,另一个就只用于地方建设,两者泾渭分明。可问题在于,在清政府看来,普天之下莫非王土,并没有对两者做出明确的划分,各地方督抚一般都会把每年收入起运一部分到中央,再留存一部分给自己,这样地方所得仅仅是朝廷的留存,算不得真正的地方税。

这个问题集中表现在省一级的财政上。按照清政府的规矩,这些沿袭自元代的行省分别由总督和巡抚督理。

这一点与欧洲乃至世界很多国家都不相同。按照欧洲国家的形成路径,国王也如同大诸侯一般,并无多大权力。所以国王的旨意,往往还需要得到诸侯们的一致同意才能成行。

鉴于欧洲国家的这种现实情况,划分中央税与地方税就变得尤为重要。以法定的形式规定不同成员的分成比例,以尽量和平的方式(即议会制)调节内部争端,是最有利于维持动态平衡的办法。

可中国是大一统的封建王朝,财政由中央统一调拨使用是一个不争的事实。

在这种情况下,划分地方税的提议就显得尤为尴尬。府厅州县乡镇倒还好说,所需资金不算繁杂,但省一级的财政就不同了。在中国,任何一个单独的省拉出来都不亚于欧洲一个国家的体量,随便哪个省出问题都是影响国家命运的大事,朝廷可不想把身家性命都寄托在各省督抚身上。

于是,按照习惯思维,把“省”作为中央权力的延伸,省税自然也就排除出地方税以外。但这就引发出一个巨大问题,府、厅、州、县到底该把钱交给谁?总不能全都“起运”到户部,因为哪怕是增加多少人手也忙不过来。所以省财政作为沟通中央与地方的关键一级,终究是不可或缺。更重要的是,尝到自己管理钱包甜头的督抚们可不想让中央再插手进来,当然是划成地方税更符合自己利益。

因此,各省的清理财政局力主将“省”作为地方最高一级,以下各级收入都能汇总至省内,留足自己部分,再逐步向上“起运”,从此就能免除进京“乞讨”的尴尬。可这么一来,刚成立的度支部就不乐意了,这不是明摆着挖自家的墙脚吗?他们认为主要税收均应收归中央,地方有需要再予以拨付,没必要再单划省级多此一举。

度支部不愿如此,但又无法给出一个合适的条例要求。所以,双方的纠葛横贯晚清的最后几年。虽然时间的指针已经拨到了1911年,大家的激烈争执终究还是没有一个结果。

自始至终,清政府都没有动员起全部力量,真正完成变法革新。其根源就在于封建体制的落后与僵化,已不适用于现代国家的发展。在这样的封建体制内,必然不可能作出实质性的改革。面对传统的高度集权的财政管理体制处于瓦解的同时,新的财政管理体制又未能形成所造成的窘境,清朝统治者没有意识到近代经济的发展已离不开人民信心的树立,对于已被人民抛弃的清帝国来说,任何努力都是徒劳的。

 

革命军占领武昌城后,军政府挂起象征十八省团结一致的十八星军旗。(图片来源:新华社)

天下大势,浩浩汤汤,顺之者昌,逆之者亡。武昌一声枪响,臃肿的清王朝霎时土崩瓦解,只留给后人无限唏嘘。

-

推荐阅读:

《帝国经济风暴:大清帝国最后70年》
作者:张昕冉
浙江人民出版社2021年9月出版

    本文为澎湃号作者或机构在澎湃新闻上传并发布,仅代表该作者或机构观点,不代表澎湃新闻的观点或立场,澎湃新闻仅提供信息发布平台。申请澎湃号请用电脑访问http://renzheng.thepaper.cn。

    +1
    收藏
    我要举报

            扫码下载澎湃新闻客户端

            沪ICP备14003370号

            沪公网安备31010602000299号

            互联网新闻信息服务许可证:31120170006

            增值电信业务经营许可证:沪B2-2017116

            © 2014-2024 上海东方报业有限公司

            反馈