长三角议事厅｜长三角大城小镇如何互促共进

长三角地区协作始于1982年“以上海为中心建立长三角经济圈”探索，1992年苏浙沪16城市成立经济协调组织，开展协商与合作。2008年国务院指导意见将长三角范围扩大到江苏、浙江和上海。2016年调整为苏浙皖沪26个中心城市。2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》将其扩大为苏浙皖沪全域并上升为国家战略。拥有2.35亿人口的长三角，如何通过上海龙头带动和苏浙皖各扬其长，构建大城小镇互促共进机制，促区域协同发展呢？

大城小镇联动发展中存在的问题及诱因

长三角地区大城小镇联动发展呈现出以下空间发展格局：首先，通过城镇间孤立分散发展的县域城镇化，形成散布式泛城市化格局；其次，以产业集群促相邻城市组团发展，形成城市群雏形；最后，通过一体化规划推进城市群向大都市区迈进。由于空间、产业、市场与治理协同发展不够，长三角地区存在“大小城市病”。

联系较弱的空间协同诱发“大小城市病”

1978－1998年长三角地区呈现出城镇间由孤立分散变为弱联系的县域城镇化特征。从空间协同看，县域城镇化表现为城市化第一动力——农村剩余劳动力大量地向乡镇企业集聚，县城和中心镇规模扩大，形成块状经济与专业市场；作为城镇化第二动力的经济集聚刺激人口集聚，与第一动力交互作用，提高城市化率。此间，长三角南翼的浙江城市化水平由1978年的14%，提高到1998年的36.8%，年均增长1.14个百分点。县域城镇化特征是各县依据不同资源禀赋和比较优势，发展特色鲜明的块状经济，如浙中的义乌小商品、永康小五金等，形成分散式的泛城市化格局。

就长三角空间协同看，虽然成立了统筹推进一体化发展的国家层面协调机构，但跨界的空间协同是一个不断博弈过程，各方在博弈中不断产生矛盾。此时，市场力量未发挥主导作用，城市间合作由政府协调推动，当各自核心利益有冲突时，地方保护主义会抬头，相关合作议题只能浅表性实施，难以实质性推进。上海与南京、苏锡常、杭州、宁波、合肥等五大都市圈的核心城市吸引人口、集聚产业能力强，出现资源紧张、交通拥堵、环境污染“大城市病”；县城对人口和产业集聚能力弱，诱发了资源利用效益低、人口凝聚性差、基础设施薄弱、功能性萎缩的“小城市病”。

产业布局雷同诱发城市群经济疏密不均

21世纪，随着“工业项目向园区集中，农民居住向中心村和小集镇集中，耕地向规模经营集中”的“三集中”政策实施，苏浙皖各地基于产业链上下游的企业间合作增强，产业集群走向紧密，人口和生产力布局优化，个体工商户、专业化市场、地方政府互动，形成特色产业群与市场群，推动县域城镇化向城市群雏形转型。

就经济协同看，由于整个区域产业分工布局规划不清晰，各地区产业发展导向趋同，同质竞争普遍。规划定位时都聚焦高端和热点的战略性新兴产业、或现代服务业，产业分工不合理，导致无序竞争和重复建设。由于竞争力不同，核心城市与边缘城市的经济疏密不均，长三角早期的核心区16城，21世纪初人口不断向首位城市上海集中，2014年底上海占16城总人口的22.02%。就2019年长三角相关经济指标3D（距离、密度、分割）分析看，如表1所示，都市圈组团城市间距离近，首位城市占地面积少于边缘城市，经济密度高，创富力和竞争力强，GDP占比在50%以上，超过人口和土地的占比。

地方保护与市场分割诱发制度性交易成本高企

从长三角一核五圈八个核心城市看，如表2所示，1978年八个城市的地区生产总值为442.78亿元，首位城市上海以272.81亿元占61.61%的绝对优势，第二位城市南京与其相差53.84个百分点、238.39亿元，其它排名相邻城市间差距都在5亿元以内，GDP最低城市合肥占比2.84%；到2020年首位城市上海的地区生产总值占比降到29.23%,第二位城市苏州与其仅相差14个百分点，其他相邻位次城市间相差在3个百分点左右，GDP最低城市常州在八市中占比5.89%。这表明改革开放以来，长三角地区劳动力、土地、技术和金融资源流动加快，城市间差距缩小，但地方保护与市场分割仍然存在。特别是中国实施分税制和“GDP政治锦标赛”地方分权体制，政府间竞争加剧，市场主体交易成本高企，迫切需要适宜的竞争政策，良性的竞争环境，大尺度的统一市场，以降低交易成本。

政策缺乏协同和各自为政诱致城市群协同治理水平较低

肩负引领一体化、绿色化、智慧化和国际化发展使命的长三角城市群，上海将打造国际经济、金融、贸易、航运和科技创新等五个中心，江苏要打造先进制造业基地，浙江要打造数字经济高地，安徽要打造科创策源地和绿色发展样板区。然而，与世界一流城市群相比，长三角存在内部分工不明确，政策协同性不佳等问题。

从职能分工看，像纽约这样的世界级城市群，各城市产业定位明晰，形成错位发展格局，纽约是金融、贸易和文化中心，费城是制造业基地，波士顿是文化名城，华盛顿是政治中心，而长三角则存在空间与产业统筹布局不足，单个城市追求大而全，现状产业同质化、同构化明显，同类性质的产业园区重复建设，无序竞争。从治理协同看,大中小城市协同机制未形成，“大小城市病”并存。一方面是大城市病严重，如上海的废水、废气排放量比较高，区域环境联防联控覆盖面比较窄，协同治理机制尚未建立；进城人口难以市民化、房价高企、交通拥堵。另一方面是功能性不足的小城市病显现，如浙江的温州和金华，县域经济各具特色但规模偏小，都市区发展优势不明显，产业布局和城市建设存在趋同和模仿，资源配置使用效率低、人口集聚难、产业发展慢。

健全多重协同机制，推进大城小镇互促共进的对策建议

进入城市群成熟阶段的长三角地区，如何依据3D（距离、密度、分割）与合作理论框架，健全多重协同机制，推进大城小镇协同发展呢？建议如下。

第一，  建立近距离空间协同机制，以此优化大城小镇布局。在城市群空间范围和城镇体系结构中，深化核心区与边缘城市分工协作，完善交通通讯等基础设施，缩短时空距离；实现贸易自由化、投资便利化，缩短非物理距离，优化空间形态。就空间协同看，长三角要按同城化生活要求改善城际交通基础设施和组织管理,实现高铁、地铁、公共交通有效衔接，空港、海港、陆港一体化，打通断头路，实现城市间公交“一卡通”；通过构筑“综合交通廊道”把组团城市和中心镇串珠成线圈，优化城市群“群集”，建设全域同城化生活圈，实现包容性增长，让居民在最能发挥自己潜力的地方获得就业机会和同质的公共服务，积累财富和储蓄。

五大都市圈要推动上海与苏锡常联动，构建上海大都市圈；加强南京与合肥协同发展，打造东中部区域协调发展的典范；推动杭州与宁波紧密对接、分工协作，实现杭绍甬一体化。各省市内部要依据《长江三角洲城市群发展规划》对接都市圈建设卫星城镇，做美新农村和小城镇，提高资源使用效率，降低生活成本，实现近距离空间协同和集约紧凑发展。

第二，  形成高密度产业协同机制，通过经济协同做强核心区和组团城市。长三角一体化发展领导小组要根据苏浙皖沪比较优势，制定产业发展战略和指导目录，协调跨地区产业基地布局和产业政策，避免产业布局雷同，推进产业转型升级，提高人口密度和经济密度。上海通过“五个中心”建设，创建有国际影响力的服务、制造、购物、文化“四大品牌”，谋划产业升级提升区域服务功能；江苏发挥制造业发达、科教资源丰富、开放程度高的优势，打造科技产业创新中心和具有国际竞争力先进制造业基地；浙江发挥数字经济领先、生态环境优美、民营经济发达的优势，打造全国数字经济创新高地和绿色发展标杆；安徽发挥创新活跃强劲、内陆腹地广阔的优势，打造科技创新策源地和新兴产业聚集区。

五大都市圈要识别比较优势，坚持错位发展，加快整合重组，形成产业协同格局；各组团城市要衔接好产业政策，有效避免产业同构和重复建设，延伸产业链，提升价值链，扩大产业规模，优化产业结构，提升空间效率；27个中心城市要构筑高密度产业发展“协同廊道”，集聚创新要素，促经济发展由投资驱动向创新驱动转换，使经济产出、生产效率在同样劳动投入、土地利用和资本积累条件下得到更快增长。

第三，建立浅分割市场协同机制，提高要素使用效率推动经济高效发展。长三角地区建立浅分割市场协同机制，首先要理顺市场与政府的关系，让市场“看不见的手”在资源配置中起决定性作用以降低交易成本，通过市场协同促进要素自由流动，市场融合，贸易开放；其次要提升政府“看得见的手”引导能力，减少政府履职时出现错位越位缺位现象。目前需要中央政府推进简政放权，实行统一市场监管标准，建设统一开放市场体系，建立人口与资源要素自由流动的协同机制。因此，既要打破地方政府干预市场活动的“行政区经济”，破除追求本地利益最大化的地方保护主义，打破阻碍要素自由流动的壁垒，推进长三角区域间要素顺畅流动，资源优势互补，基础设施共享和地区市场共建；又要破除中央政府相关部门对“行政区经济”的不当干预，通过财政、金融、研发创新、全球人才引进等政策创新，形成保护竞争而不保护竞争者、废除妨碍统一市场的规定、鼓励企业用合法的收购兼并手段实现市场一体化等政策体系，破除行政主体设置的各种有形和无形的行政壁垒；还要以企业为主体推动创新资源跨区域配置，建设技术转移的协同创新网络，提高要素使用效率，推动经济高效发展。

第四，推进城际政策协同，建设智慧城市群提升现代化治理水平。长三角地区要明确苏浙皖沪和五大都市圈的功能定位，推进城际政策协同，深化区域合作，提升城市管理水平。政府、市场与社会组织间，要在由市场分割引发的价格扭曲、产业趋同和重复建设等错综复杂的利益博弈中，蹉商解决利益分配不均和公共资源空间配置失衡问题，通过智慧城市群的治理协同建立合理的分配机制以共享协同红利，推进公共服务均等化。长三角一体化建设领导小组要着力推进从数字化经智能化向智慧化的治理创新，在体制机制软环境营造上，统一协调建设跨地区、跨部门的信息共享平台，开展交互协同办公，有效整合各地方政府的政务信息，通过“放管服”“最多跑一次”“一网通办”“无见面审批”等改革的集成推进，形成制度创新的叠加效应，以协同方式进行城市群治理，避免不同地区在法律法规上出现矛盾和冲突；要着力破解城乡二元社会结构，实现城乡居民基本公共权益的均等化，防止城乡矛盾和失衡。在发展硬环境建设上，要通过贯穿全域的“交通廊道”和“生态廊道”构筑，促进生产生活生态环境协调发展，使绿色治理与绿色发展目标相适应，做美城市群“群网”，破解“城市病”。

（作者章胜峰系中共金华市委党校副教授，段文奇系台州学院教授。本文发表于《江淮论坛》2021年第2期，原标题为“长三角地区大城小镇互促共进机制及对策探讨”，有大幅删节。）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。