煦明经济笔记|反垄断立法司法实践应坚持“经济效率目标”

反垄断法在市场经济体制中的重要性得到了广泛认同，常被比喻为“经济宪法”。然而，究竟为什么要反垄断？反垄断法的政策目标是什么？现有反垄断立法所规定的政策目标是否恰当？该目标规定是否能实现立法者最初所期望实现的立法意图？

这一系列问题貌似简单，但却是反垄断领域最为基本、也最为重要的问题，而且稍加深入考察就会发现其答案并不像人们通常认为的那么直观。

在有关反垄断法政策目标的讨论中，始终存在着一个焦点问题，即“一元目标论”与“多元目标论”之间的争论。其中，“一元目标论”者认为反垄断法应当坚持单一的政策目标。不过，不同的“一元目标论”者所秉持的政策目标并不一致：有人认为应当以“保护消费者利益”为目标，有人认为应当以“社会整体利益”最大化为目标，还有人则认为应当以抽象的“经济效率”、“保护竞争”为目标。不一而足。“多元目标论”者更多地是从实然的角度出发的，其主要论据来自各国已有的反垄断立法——绝大部分经济体都进行了反垄断立法，在这些已有立法例中往往明确提出了多个立法目的，比如日本、澳大利亚、加拿大以及我国等，它们“考虑到了社会的各个方面”，的确很诱人。

支持“一元目标论”的学者认为多元立法目标尽管是出于立法者善良的愿望——因为立法者总是期望通过更少的规则解决更多的问题——但事实上往往适得其反。因为多元的立法目标至少存在以下三方面的问题：第一，多个目标之间可能是矛盾的，至少是不完全相容的；第二，立法目标的多元化会导致法律执行标准的不统一；第三，多元目标可能导致司法层面的执行尺度不明确。

通过对已有立法例的梳理梳理和已有研究文献进行系统性考察，可以得出如下几点结论。

首先，从实然的角度出发，已有反垄断立法中对反垄断政策目标的规定可以分为政治目标和经济目标两类。其中，政治目标包括保障经济自由权、维护民主政治的生存土壤，等。经济目标包括：保护消费者利益、维护社会公共利益等效率目标，以及增加就业、协调地区政策、消除通膨压力、增强国内产品的国际竞争力等其他经济目标。

同时，根据某项目标在具体反垄断个案中是否具有指导意义，这些目标又可以划分为宏观目标和个案目标两类。其中，保障经济自由权、维护民主政治的生存土壤等政治目标和协调地区政策、消除通膨压力、增强国内产品的国际竞争力、增加就业等其他经济目标属于宏观层面的目标；保护消费者利益、增进社会总福利等效率目标属于个案层面的目标。

第二，尽管各国反垄断法之所以都宣称“保护竞争”，但竞争本身并非反垄断的目标所在。之所以保护竞争主要是立法者出于两方面的考虑：其一，竞争机制的存在是经济自由的基本保障。其二，保护市场上的竞争是民主政治制度的需要。也就是说，因为竞争的环境是立法者所期待的政治目标所必须的，所以反垄断法要保护竞争。保护竞争仅仅是一种手段，而非目标。更重要的是，由于“竞争”一词概念的模糊性，它本身很难在反垄断法司法实践中具有指导意义。

第三，有些国家的反垄断立法中规定了诸如增加就业、协调地区政策、消除通膨压力、增强国内产品的国际竞争力等目标，本文将其成为反垄断法的其他经济目标。从内容而言，其他经济目标通常包罗万象，几乎涉及宏观经济的整个基本面。把这些任务强加给反垄断法更多的是出于立法者善良而不切实际的愿望，我们很难期望通过一部反垄断法去实现这些目标——例如，经济的宏观调控本来就不应该是反垄断法的任务。尤其是在反垄断个案中，对这些目标的考察几乎没有任何意义，因为绝大部分的经营者集中、卡特尔、以及滥用市场支配地位的个案行为都不会对经济体的通货膨胀或者失业率等宏观经济指标产生大的影响。

综合来看，在反垄断法的三类目标中，只有经济效率目标应当处于最核心、最根本的位置，而且也只有效率目标在个案层面是有指导意义的。效率和公平是经济学和法学中一对永恒的辩证话题。我们很难简单地下结论说效率更重要或者公平更重要，但经济学的理论和实证研究表明，至少有一点是基本确定的——效率的提升常常有助于促进公平，而强制的公平总会损伤效率。

根据福利经济学的分析，垄断的会产生两方面的效率影响：其一，垄断会导致社会总福利的下降，即产生“无谓损失”。其二，垄断会将一部分原本属于消费者的福利转移给垄断企业。

从这两方面的扭曲出发，就衍生出了保护消费者利益和增进社会总福利两个反垄断法的效率目标；并各自对应于“消费者剩余标准”和“社会总福利标准”。这两个标准在司法实践中也具有较强的可操作性。当然，“消费者剩余标准”和“社会总福利标准”并不总是一致的，通过构建经济学模型可以推导出两者之间的相容性关系。