数说“十四五”规划：安全保障篇

作者：中大咨询研究院宏观经济政策研究组

来源：中大商业评论（mpreview）

引言

2021年3月12日国家“十四五”规划纲要正式公布后，各省、自治区、直辖市陆续出台“十四五”规划纲要，作为关系区域未来五年发展的最重要政策指引，受到社会各界的广泛关注。“十四五”规划纲要内容涉及与人民生活相关的方方面面，各省份结合区域当前发展基础，提出了“十四五”期间的发展目标，为区域经济社会发展指明方向。

中大咨询研究院将针对各省份“十四五”规划纲要中设定的发展目标推出“数说‘十四五’”系列文章，对各省份设定的“十四五”时期经济社会发展主要目标进行分析解读，本文为安全保障篇。

2020年突发的新冠疫情，带给中国与世界诸多经验教训，使社会意识到政府应急能力的重要性，因此在国家“十四五”规划中专门新增关于安全保障的篇章，要求“防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”，“十四五”期间我国将着力提升粮食、能源等领域安全发展能力，增强公共安全保障能力，以建设更高水平的平安中国。

“十四五”期间国家层面选取了粮食综合生产能力、能源综合生产能力两个安全保障类指标设定目标值，31个省、自治区、直辖市大部分也设定了这两个指标的目标值，同时各省份还针对自身发展的需要，加入了食品药品安全、生产安全和社会稳定等反映国家安全状况的个性化指标，下文将对共性指标和个性指标进行一一解读。

一、共性指标解读

粮食综合生产能力

“十四五”期间，各地高度重视粮食安全，各省份的粮食综合生产能力将保持稳定态势。除北京、上海两市，其他29个省、自治区、直辖市均设定2025年区域粮食综合生产能力目标值（如下图），且将这一指标定位为必须达成的约束性指标，体现各省级政府对粮食安全工作的高度重视。

从数据来看，29个省市设定的2025年粮食综合生产能力目标值与2020年实际粮食产量基本持平，部分省市的目标值在2020年基础上略有提升，增量基本在3%以内，最高增量在6%左右，各省份粮食生产能力在“十四五”期间基本保持稳定态势。

图1 各省份“十四五”期初期末粮食综合生产能力（万吨） 资料来源：各省份“十四五”规划纲要，中大咨询整理

各地严格落实耕地保护制度，加快高标准农田建设，提升区域粮食安全保障能力。在“十四五”规划纲要中，各地均明确要加强耕地保护，严守18亿亩耕地红线，我国粮食主产区涵盖的13个省份均在规划中明确要坚持耕地保护制度，其中，江苏、江西、吉林、黑龙江、湖南等5地还在规划文本中明确提出耕地保有量目标值。

近年来黑土地退化趋势明显，为保护这一世界上最肥沃、最适宜农耕的土壤，吉林、黑龙江、辽宁、内蒙古等4地在规划中明确提出黑土地保护量，致力于通过推广应用保护性耕作，促进东北和内蒙古的黑土地保护。此外，各地均提出要加强高标准农田建设，我国粮食主产区涵盖的13个省份除江西外均在规划中明确提出“十四五”期间建设高标准农田的规模，致力于通过科学地提升耕地质量，持续改善农业生产条件，为保障国家粮食安全提供更加坚实的支撑。

能源综合生产能力

“十四五”期间，各省份的能源综合生产能力将实现明显增长。通过数据分析可以看出，设立2025年能源综合生产能力目标且公布2020年数据的全部16个省份设定的目标值均全部实现了增长，其中，有9个省份2025年能源综合生产能力目标值较2020年增长超过10%，甘肃、福建、吉林三地的增长率更是高达57.35%、36.36%、30.79%。从能源产量排名来看，山西、内蒙古、陕西三地作为我国的能源生产大省仍然将稳居前三位。

图2 各省份“十四五”期初期末能源综合生产能力（万吨） 资料来源：各省份“十四五”规划纲要，中大咨询整理

在国家双碳目标的影响下，各省份在“十四五”期间也将对能源结构进行优化调整。虽然各地总体用能需求在不断提升，但在双碳目标的影响下，“十四五”期间各地将优化调整能源结构，传统能源优化退出，加大新能源开发利用，清洁能源将成为电力装机增长重点，内蒙古、山西、陕西等能源生产大省均在规划中明确要合理控制传统能源开发强度，提高对新能源的利用：

● 内蒙古：合理控制煤炭开发强度，提高煤炭清洁高效利用水平，建设绿色清洁能源基地；统筹推进风光氢储等新能源开发利用，建设千万千瓦级风光电基地；

● 山西：加快煤炭绿色低碳清洁高效开发利用，合理控制煤炭开发规模，原煤产量稳定在10亿吨左右；推动新能源和可再生能源高比例发展；

● 陕西：推动煤油气高效集约绿色开发；加大煤电淘汰关停和升级改造，大力发展风电和光伏，有序开发建设水电和生物质能，扩大地热能综合利用，提高清洁能源占比。

二、个性指标解读

除第一部分讨论的2个指标外，各省份还针对自身安全发展的特点，加入了能源安全、食品药品安全、生产安全和社会稳定等反映区域公共安全状况的指标。

能源安全类指标

资料来源：各省份“十四五”规划纲要，中大咨询整理

除了能源综合生产能力，浙江、云南、天津、西藏等省份还针对自身能源生产或能源供应的特点，设置了清洁能源装机容量、电力装机、煤炭石油天然气存储能力、油气勘探开发能力等能源安全类指标。

浙江既是能源消费大省，也是能源资源小省，2020年浙江省一次能源自给率仅有7%，煤炭、石油、天然气等能源资源供应严重依赖外部调入，因此，浙江省针对能源安全保障在规划目标中设定的指标为“能源存储能力”。

云南具有丰富的水能资源，水力发电量仅次于四川，居全国第二，同时云南还是西电东送的主力军，年送电量占南方电网西电东送总电量60%以上，因此在能源保障类指标的选取上，云南选择的是电力装机量这一指标。

天津附近海域石油天然气资源丰富，已探明石油储量超过1.9亿吨，天然气储量638亿立方米，因此除了设定“能源综合生产能力”这一指标外，还设定“油气勘探开发能力”这一指标。

西藏清洁能源丰富，西藏境内大江大河密布，非常适合水力发电；青藏高原作为全世界阳光最充足的区域之一，光伏发电潜力巨大；同时西藏的风能、地热能等清洁能源资源也较为丰富。根据西藏自治区发展改革委的数据显示，近年来西藏发电能力大幅增长，截至2020年11月末，全区电力总装机容量达401.85万千瓦，其中清洁能源板块增长迅速，清洁能源在发电装机容量中的占比达89.09%。因此在能源安全领域，西藏重点关注“清洁能源电力装机容量”这一指标。

食品药品安全类指标

资料来源：各省份“十四五”规划纲要，中大咨询整理

食品药品安全是与民众的安全健康息息相关的大事，是公众健康生活的根本保证，因此，“十四五”时期，北京市为进一步推进健康北京建设，在规划目标中加入了食品药品安全类指标，致力于提升首都的卫生健康工作水平，建设国际一流和谐宜居之都。

社会稳定类指标

资料来源：各省份“十四五”规划纲要，中大咨询整理

陆地边境地区是我国对外开放的前沿，是确保国土安全的前沿阵地和生态安全的重要屏障，在全国改革发展稳定大局中具有重要战略地位。西藏作为重要的国家安全屏障和面向南亚开放的重要通道，其边境地区的发展对于西藏政府既是经济工作，也是重要政治任务，因此，西藏在规划目标中加入边境人口增长这一指标，致力于通过加快基础设施建设、制定特殊优惠政策、支持特色产业发展等工作，切实推动边境地区高质量发展。

生产安全类指标

资料来源：各省份“十四五”规划纲要，中大咨询整理

近年来，在经济增长和城镇化发展的双重推动下，我国基础建设规模逐年增大，施工难度大的工程日益增多，对应的安全事故也层出不穷。北京、上海、重庆等多地为提升安全生产水平，在“十四五”规划主要目标中设立单位地区生产总值生产安全事故死亡率、生产安全事故起数和死亡人数下降等指标，并致力于在“十四五”期间通过完善和落实安全生产责任制、加强安全生产监测预警和监管监察执法、推进企业安全生产标准化建设等方式，提高安全生产水平。

图3 部分省份2020年单位地区生产总值安全生产事故死亡率（人/百亿元）。资料来源：公开资料，中大咨询整理

从图3可以看出，在关注安全事故死亡率的省份中，重庆、贵州、湖南三地单位地区生产总值生产安全事故死亡率高于全国平均水平，安全生产能力有待进一步提升；北京、上海、江苏、浙江四地虽然生产安全事故死亡率低于全国水平，但这四地经济发展好、城市化水平高，人均GDP和城镇化率水平均位列全国前五位，由经济发展和城市化进程中带来的生产安全事故风险较大，所以比较重视安全生产。

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