业内观点丨新规划体制下对我国“规委会”制度的思考

引 言

“重构统一的国土空间规划体系”是我国空间治理的一次重大变革和全新探索。2019年5月，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)，明确了与2018年国务院机构改革相衔接的规划制度改革顶层设计。在此背景下，按照“治理现代化”的要求，加快规划管理制度和治理模式的探索与创新极具现实意义。

构建新时代的国土空间治理体系，不仅意味着规划目标和理念要直指改革进程中的矛盾与诉求，还要提升治理水平和效能。《意见》中明确提出，规划编制要体现科学性，要“坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用”。而我国不少城市实行的城市(乡)规划委员会（以下简称“规委会”）就是对此议题的具体探索，并经过多年发展，已形成较为稳定且行之有效的本土经验。2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确提出“全面推行城市规划委员会制度”，也肯定了规委会的积极作用。本文旨在总结和梳理该制度的经验，以期对深化、细化新规划体系的治理模式和制度建设有所裨益。

实践与制度发展：源于地方创新的机制

20世纪80年代，为了应对市场经济给传统城市管理与决策体制带来的挑战，处于改革开放前沿的部分地区和城市，如中山、深圳、上海，率先开始规委会的实践探索。随后，全国有多个城市相继设立规委会，并逐步以地方性立法或行政规范性文件的方式明确其地位与职能。其中，深圳规委会制度备受专家学者们的关注。深圳规委会以香港经验为范本，在1998年颁布的《深圳市城市规划条例》中，赋予深圳规委会法定地位和部分规划审批权限。同年出台的《深圳市城市规划委员会章程》对其运行机制和工作职责提出具体安排。由此，深圳规委会也被视为规划决策体制改革的先锋和创新之举。之后，随着“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”理念的深入，几乎所有省会级城市、部分地级市，以及一些县(市、区)都设立了各自的规委会。

新的国土空间治理体系，强调规划的权威，要求切实地落实国家治理目标与要求，同时，具体的制度安排和运作机制也要考虑并适应不同地区和城市在治理重点和方式中的差异。整体而言，规委会在各地区和城市的实践反映出，其制度安排可以较好地兼顾统一管控和灵活治理的要求。根据所处地域特征、城市发展水平，规委会在设立目标、机构职能、工作内容和运行程序等方面均有所差异。

研究进展与评述：基于本土经验的讨论

在现有相关研究成果中，既有从地方城市建设和规划决策机制现实需求来分析城市规委会的角色与作用，也有从现代管理理论的角度分析或是借鉴美国纽约、芝加哥等境外城市的案例，更多的是对国内各地城市规委会制度构成与运作机制进行比较。归纳起来对我国规委会的讨论主要集中在以下几个方面：

1 关于规委会的机构定位与类型

规委会发展初期曾有“规划专家委员会”“规划联席审议会”“规划起居室咨询委员会”等多个名称，随着制度的发展和稳定，名称也逐渐统一称为“城市(乡)规划委员会”。撇开名称变化，从制度概述、案例总结、运行特点进行比较和归纳，是认识规委会角色定位的主要方式。

大多数研究认为，按照机构职能，可以将规委会归为三种类型：第一类为顾问咨询型，主要对重大城市规划与建设决策承担顾问、咨询等职能，以会议决议作为行政决策参考，国内大多数城市规委会可归为此项;第二类为管理协调型，以上海规委会为代表，主要在行政框架内发挥沟通、协调和仲裁的作用;深圳规委会为第三类，因享有部分规划审批权①，行政决策能力较前两类更强，属于管理决策型。进而有学者将管理决策型规委会细分为行政型和立法型。前者如深圳和香港规委会，仍隶属于政府行政框架之内;后者为美国采用区划制度的城市，其规委会享有更大决策授权。

有学者以决策权限和对行政决策的影响为划分标准，将国内规委会制度概括为咨询协调机构、法定审议机构和法定决策机构三类。还有学者提出应以隶属政府或人大专门委员会为标准，概括为行政型和立法型两类规委会。

诚然，类型分析可以反映规委会的表象差异，有助于人们更好地甄别和理清其特点与定位。但是，从上述内容也可以看出，规委会的分类其实并不是绝对的。采用不同的划分标准是依据不同的思路和维度，同一城市的规委会可能兼属不同的类型。由于规委会制度内涵和运行制度环境的复杂性，划分标准无论是以职能和任务为基础，还是按照授权和法源的差异，均过于简单和笼统，已不能帮助人们更好地把握规委会的逻辑定位及发展趋势。

实际上，因所处城市综合目标与发展环境的差异，规委会的制度需求、内容构成、发育程度和行政特点等诸多方面必然会呈现出较大的区别。另外，政府行政理念的变迁也会对规委会制度设计产生极大的影响。因此，对于规委会的角色定位很难用某种简单的分类标准进行精准的定义或总结。

2 集体决策视角下的价值与意义

规委会对促进规划决策“科学化、民主化和法制化发挥了重要的作用”，是推动多元社会“合作治理”的重要平台，其现实意义有以下几点。

2.1 转变传统规划决策模式

高度集中的计划经济时期，规划决策主体是政府及其主管部门，规划编制、审批和实施长期处于在政府内部单向运行的过程。随着市场经济体制完善和城市社会转型加快，传统“善政”管理模式日益凸显出它的局限，规划的合理性也受到质疑。规委会以非公务成员与公务成员共同协作的方式，具有“以集体决策代替政府及其职能部门的首长决策”的优势，是推动规划决策体系从封闭单一的行政管理向开放公共管理转变，从而“构成政府职能转型的外部‘作用力’”。

2.2 提升公众参与水平

规委会让各方面利益代表都有公平参与决策的机会。其中，专家委员成为现代审议民主所必需的前提，为普通民众沟通和了解专业技术搭建起平台和渠道。这种议事方式“比协商更有能力处理涉及利益纠纷和价值判断争议的问题”，发挥了公众意见“采集器”和“传声筒”的作用。

2.3 形成规划决策权新格局

设立规委会实质是构建起一项分权制衡机制，避免规划决策权力过于集中，为实现规划正当性开辟出一条制度通道。例如，深圳规委会被视为推动“还权于民，权利体制的外转移”的努力，让公、私主体分享规划权力，建构起以合作决策和权力分享为基础的合议机构。而那些以提供咨询为主的规委会则具有“合议组织外形”，有助于各方深入了解议题和彼此立场，因“并非直接分享决策权，可以避免问责困境和违反民主的争议”。

2.4 保证规划事务运行效率

规委会的组织机制可以统筹协调政府各部门的利益与诉求，减少各部门在规划事务中的冲突与矛盾;同时，专家委员为规划决策提供良好的专业技术支撑，公众委员可以增加规划可接受度。相比全体市民协定的决策方式而言，规委会人员精简，在协商、沟通等社会成本方面更具优势。再者，由于综合了各职能部门与社会公众的意见与建议，不仅确保规划的可操作性，也降低规划实施的行政成本，有利增强决策的权威性。

总体上，从保障规划审批的正义与效率来说，规委会制度的发展较为符合我国“简政放权”行政审批制度改革的要求。

3 机构运行中的现实难题与困境

现实中，规委会制度治理能力还受制于相关法律、制度环境和技术规范等多方面的影响。

3.1 机构定位与行政依据

从早期的散点式探索，到近些年应上级(省)部门要求的行政响应，规委会机构定位一直备受争议。由于国家层面的法律在这方面尚处于空白，省(市)级地方性立法成为目前设立规委会的主要法源。而省级立法多为原则性要求，也造成各地规委会在设立层级、定位、职能等方面存在较大差异。在缺乏权威法定依据背景下，“指导意见”和“通知”等规范性文件成为部分城市规委会的制度发源。但规委会的作用早已不止提供咨询与建议，而且在规划决策环节具有举足轻重的作用。这种“机构文定”的设立方式有悖于“机构法定”的法治要求，也影响到规委会制度的实际效用②。

随着机构职能的拓展与丰富③，需要进一步理顺规委会与正式序列机构的关系。实际上，规委会作为一个制度化的管理层次，已经让原有职能部门权限或权力格局发生了改变，与正式机构之间的事权划分、职责分工均缺乏法律依据与深入的制度考量。规委会运行要么按照惯例或经验，不断调整与正式序列机构的关系，而在这一过程中极可能影响正常管理层级和业务程序;要么仍依托正式序列的行政权威和行政资源。

3.2 委员构成与委任机制

规委会也会面临集体决策所产生的两类极端化倾向：一是为平衡各方利益，采取折中的保守方案;二是由于没有决策责任的压力而采用更激进与冒险的方案。究其原因主要是委员受所属团体利益影响，而且委员在个体资历、地位、沟通能力等方面有差异，也会在决策群体中分化成权威者和附和者，不利于决策的公平和客观。

为了避免“市长办公会”翻版的嫌疑，部分城市规委会已设立非公务员委员席位，但多采用政府聘任制，非公务员委员比例和职责仍需进一步界定。因此，在政府部门占据主导地位的情况下，规划决策的“话语权”并未发生根本改变，如果没有法定决策权，规委会行政行为的公正性和实质作用也容易受到质疑。

3.3 运行规则与保障制度

此外，规委会制度还存在程序不透明、外部监督和救济制度缺位、委员激励和约束机制不健全等问题。这也极大影响了规委会应有的作用和决策效率，并未真正实现决策与执行相分离。

应该指出的是，规委会制度中的不足并非制度本身的问题，而是受制于快速发展时期的准备不足和制度建设滞后，其初衷与当前的治国方略重大目标基本一致，不能因其面临的困境而简单否定其主体组织创新的意义。

4 健全规委会制度的对策与讨论

4.1 依法设定机构，提升决策权威

规委会权威性和运行效率应有法律保障，需按照职权法定、权责对等的原则明确其决策地位。但学界对于规委会与正式序列机构的事权划分存在不同看法。

一类观点明确提出，规委会不应仅限于顾问咨询或管理协调机构，建议在国家相关法律中明确其规划决策地位，赋予其独立的规划终审权或重大决策的否决权，而这种规划决策权应限定在城市详细规划或城市分区规划。以此为基础，还应增加规委会的监督、解释、调查、听证、复核、裁决等权限。

另有观点指出，规委会职责应限于提供咨询与重大问题协调，其决策意见仅作为最终行政决策的依据。同时，改进规划管理部门内部审批制度和决策方式，让政府依法享有最终决策权才是制度建设重点。

以上两类观点的分歧在于，是否依深圳规委会为原型，将立法型规委会作为发展方向。让规委会成长为独立于行政机构的实体立法机构，享有法定规划决策权;或是在顾问咨询型的基础上，将规委会列为规划行政主体内部机构，向行政型模式发展。据此，另有观点提出，将规委会作为“与行政执行体系平行的法定机构”。但是，在不具备地方立法权的县级城市，清晰规范的职能范围和运行规则才是发挥规委会效用的根本。

4.2 完善组织架构，规范运行规则

规委会现存问题，如职权和定位，需要结合政治体制改革进程和整体法律环境建设逐步解决，但通过对人员构成、运作程序和组织构成等进行合理的制度安排，可以对现实中的难题有所制衡或规避。因而，现有研究所提出的优化建议多围绕于此，大致可以分为三部分：一是加强规委会委员均衡性，确保非公务委员的广泛性和代表性;二是完善规委会议事规则，提升运行效率，例如，会议制度从召集制改为例会制，优化决策表决机制，实现决策程序公开透明等;三是优化组织架构，包括增设若干专业委员会或救济委员会，平衡政府、公众和专家比例。也有学者根据地方经验提出需强化规委会办公室职能，配置专职人员。

4.3 夯实监督基础，建设救济途径

鉴于我国规划监督机制尚不健全的现实困境，应增强规委会对规划实施的监督约束作用，其关键是让规委会发展为依法独立运行的机构，由此达到“权力制约权力”的目的。规委会不仅要发挥规划实施的外部监督作用，还要从程序设置和法律规定等方面实现自身约束，如实现决策全过程的公开透明，引入委员利益申报和回避制度，增加公众申诉渠道等。

可是，规划工作专业性强，且具有不可诉的特性。在现行社会环境和司法体系还无法实现单独设立规划裁判机构的情况下，可借鉴和效仿境外相关经验，在规委会内设规划上诉(救济)职能，即让规委会发展为行政机关和法院之外的另一申诉受理机关，承担规划成果最终复核、对规划许可中的技术问题进行专业裁决、组织规划听证等职能。

规委会制度展望：在现实情境下的思考

1 尚待进一步研究的问题

1.1 研究与探讨需深入和完善

国内围绕规委会制度已积累了一定有价值的研究，但相关讨论分散于行政、法制、管理、决策等不同领域，尚待进一步的系统性总结及理论性探讨。

首先，梳理研究对象的概念和定义等基础性问题。就中国特定的社会经济发展情境而言，规委会制度的组织机构、职权特征、与正式序列机构关系等内涵还需要进一步发展和完善。其概念内涵和外延不仅取决于自身制度完善，更取决于外部制度环境的影响。

其次，不断丰富和重视研究的视角和方法。既有的研究较少从规划整体决策机制和规划管理体制方面进行系统的分析。对于规委会在现实世界中为何设立、如何设立、如何运作、后果如何等问题，不仅需要制度层面上的静态分析，还要把握规委会实际存在状态及运行过程等特点，从“过程—事件分析”范式进一步深入研究。

最后，正视规委会制度作为本土实践的特殊性。例如，深圳规委会虽源于对香港经验的移植，但经过多年的实践调适，两者已是“南橘北枳”。而各城市因地域环境、发展阶段、行政重点、规划管理发育特点等差异，必然在规委会制度设计、具体规则和实际运作机制中也会有所不同。因此，对规委会制度的优化建议和改革主张不能只限于一些笼统的对策建议，还需要有本土化的理论支持，对于具体方法、手段等问题还有待深入细致的推敲。

1.2 社会实践的有限性

我国规委会制度从实践探索到散点式创新，再到成为具有本土特质的制度，已为重构新时代规划治理机制提供了宝贵的经验。

20世纪80年代以来，在“事权下放”和市场化改革背景下，地方政府具有较大的改革创新空间和较强的创新能力。但地方政府在空间治理的创新受到内在局限性的约束，如果其规则与上位法律法规相抵或存在偏差，或缺乏上级部门支持，这些地方性探索则难以在较大范围推广。

合理配置行政权是规委会制度建设的核心。规委会被视为“分权”和“还权于民”的一项机制创新。实际上，就规委会目前发展现状来看，更多地表现为地方政府部分规划管理权向社会“让渡”或“借权”。规委会所享有权限的大小均由地方政府决定。在缺少法律明文规定的情况下，如果没有上级政府或主管部门统一安排或支持，一味地增加规委会的行政权限也并不意味着公共权力回归“公共性”，相反，还极有可能让规委会变身为规划决策的“点赞机构”。

2 重塑治理主体关系

2.1 政府内部高效协同

在经历过城市总体规划编制改革、“多规合一”解决方案等系列试点后，当下空间规划体系重构是一种结构性、正式和长期机制的改革，其中必然涉及中央—部门、部门—地方等关系调整与权限配置。

国家设立“多规合一”的大部门管理，履行“两统一”的职责，是要着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理的目标。超大部门内部也需要建立起高效的协调与沟通机制。一味强调自上而下的权力管控，极有可能影响部门与地方之间对于复杂问题的配合与协调效率。对于一些现实、急迫的问题，地方政府可能会因为权力不足而无法及时处理。因而，要实现国家一统性与地方活力的平衡，除了来自集中式的指令化合作，还要有行之有效的制约机制和协调机制，在各方充分表达利益诉求的基础上形成良性互动。

2.2 社会主体有效参与

“上下对口、左右对齐”的部门整合，以及强化国家刚性管控的技术规程，在某种程度上，仅仅是政府理性化的“自我改造”。而空间规划改革中的政府“主导”不应等同于政府的“独角戏”，更不应成为对话语、资源和权力的垄断。国土空间规划体系改革作为落实生态文明的重要举措，根本落脚点是“以人民为中心”，实现高质量发展和高品质生活。因此，当政府自上而下提供的框架基本成型，就应当激发和鼓励地方政府、社会团体、公众等多元主体参与其中。在中央政府(上级政府)、地方政府(下级政府)和社会参与主体之间应形成稳定的互动关系。

社会主体的参与不仅是权力监督制约的重要组成部分，还是上下级政府表达诉求、传达信息，建立相互依赖和信任机制的桥梁，由此构成稳定的中央(部门)、地方、社会三方关系。并且，通过制度和法律确保“公民在场”才能真正体现规划治理权力的公共性，也是空间规划体系迈向治理现代化的基础。

3 改进的方向与建议

结合新的治理要求，规委会制度需要从以下几个方向加以改进：

首先，在顶层设计中将规委会现有的成功的地方经验纳入治理制度平台。其核心是确保规委会作为相对独立的主体参与规划中的公共议题。推动规划治理机制从政府内部自上而下的管控，执行向多方主体协商、合作的良性互动转变。

其次，健全相关法律、机构和程序，提升规委会的组织能力和执行效力。制度安排不仅要解决形式上的合法，保证规委会行政行为有法可依，还要实现规委会活动依法享有实质性资源。让规委会依法参与规划编制、方案决策、实施监督等全过程;完善协商与沟通机制，使规委会发展成为地方(部门)向上级表达利益诉求的途径;作为中央(部门)—地方关系的第三方，对政府内部权力行使进行监督和制约;合理增加非政府委员比例、确定参与程序等，避免在实践中，无论是公众还是专家的话语权和影响力受到制度化的排挤，导致角色弱化和符号化。

最后，借助信息技术手段提升规委会的凝聚力和社会认同度。空间资源数据库和信息化管理平台既要打破政府上下层级间的信息壁垒，又要避免部门对公共信息的垄断，让规划治理流程进一步简化和透明，实现全社会信息共享，从而建立起政府—社会的信任机制、沟通机制、信息提供与反馈机制，提高政府对社会需求的回应效率，以及应对多种风险与问题的能力。

结 语

在推进空间治理现代化的背景下，强化规划的权威性需要体现并落实“以人民为中心”的发展要求，提供制度化的公众参与平台，让规划编制、修改、实施具有广泛认同的基础。将规委会制度引入国土空间规划体系的治理框架，可以在政府、部门、社会多元主体之间建立起有效的沟通协作机制。只有当规委会制度成为当地日常化的安排，才能真正体现空间治理机制的公共参与性。

参考文献 ( 略 )

本文摘自《国土空间规划理论探索》，原载于《城市发展研究》2020年第5期。

注：本文仅代表作者个人观点

来 源：GeoTalks

本文作者：高捷、童明、徐杰

原标题：《业内观点丨新规划体制下对我国“规委会”制度的思考》

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