伍江：城市空间治理的四大关注点

导读

本文为伍江副理事长在2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的“学术对话十三：空间治理转型及行业变革”会议上所作题为《城市空间治理的四大关注点》的主题报告，从公平正义、公权私权、人性化和城市治理体系四个重要方面，阐述了新时代城市空间治理亟待关注的问题。

伍  江

中国城市规划学会副理事长，同济大学原常务副校长、教授，法国建筑科学院院士

一、应关注空间的公平公正

（1）给与底层人民更多关注

习近平总书记多次谈到“人民城市”。城市空间治理中非常重要的，就是把抽象的人、标准的人转向一个一个具体的人，从“人”转向“人人”。空间治理、规划和发展，最终需要保证社会的公平正义，这不仅仅是包容性的问题，更多的是不同的社会阶层利益之间的关系。社会治理要保证每一个人都能感受到幸福，保证给每一个人机会均等，不论是先天机会不足的弱势阶层、小孩与成年人、疫情下的年轻人与老人。

对于任何一个社会来说住房保障都是社会和谐、人民幸福的一个最重要的方面，随着社会生活水平不断提高，社会里面的一部分少数或者极少数弱势人群应成为这个社会最需要关注的对象。比如，廉租房与公租房本意是不一样的，廉租房是给那些连租房都租不起的最底层群体，而公租房是面对有一定稳定收入但暂时无条件买房的群体，如用于那些年轻的引进人才。像上海这么大的城市，住房保障系统中对于最底层的廉租房几乎没有，这就是问题。换句话说，如果还以“为大多数人谋福利”为宗旨的话就会与这个价值取向产生矛盾，公平公正需要给予底层更多的关注。

（2）非正规空间的合理性

社会各个阶层都会有非正规空间的产生，并不意味着非正规空间就是不好的空间。如果从合理性角度来谈，非正规空间比正规空间更合理，因为正规空间的合理性是基于规划的假设，非正规的空间是根据实际需要产生的。因此在城市的市容整治中不能过分“洁癖”，应给非正规空间，特别是底层不得已的非正规生存空间，应该给予必要的宽容。

二、应关注空间的公私权区分

（1）明确区分公权私权边界，避免公权对私权的不合理干预

所有的治理过程其实都是一种权力的实施。公共治理体制不仅是公权力的实施，而且也是对于公权力的限制。首先要慎用公权对私权的干预。现在谈的比较多的是公权对公权自己的限制，但是忽略了另外一方面，就是公权不该无限制干预私权。所有法律、法制的设计应该是限制私权对另外一个私权的影响，而不是赋予公权对私权的“自然干预”。法律界常说“良法善治”，过于放大公权力就是“恶法劣治”。前不久在上海参加了一个非常好的立法讨论，叫“一江一河公共空间条例”。里面提到说黄埔江边要限制人家跳舞，这就违背了公共空间的公共性。

此外，也要减少“专业专制”对私权的干预。有一些专家意见是试图以自己的专业价值判断来代替公众判断。“好”很难判断，有些“好”是属于公共利益的，有些“好”是属于私人利益的，属于私人权力的不应触及，属于公共权力的也不应完全由专家作主。专家的意志更容易通过公权力得以实现，因此专家更要慎用这个权力。

（2）建立全方位的治理体系，从政府治理走向社会治理

治理是全方位多线条的。原来政府管理是单线条，现在全方位的治理体系还在建立过程当中，要由过去单向的政府治理走向社会治理，不要过分干预市场。举几个例子，一个是现在特别重视城市设计，但是城市设计竟然要纳入出让合同，这就是公权力过分干预私权力了；另一个是过去经常会说资源配置不合理，定价定得太贵了，或者重复投资造成资源浪费。这些都不应该过分干预，市场经济条件下它自己存亡。市场的力量是非常伟大的，市场有很多非理性的部分，但是总的来说是理性的，中国改革开放40年最大的得益就是从市场经济当中得来的。市场非理性的部分，以及它的理性造成对私人权力的消极影响，是法律、规定、治理要限制的，但不能因为限制市场不好的东西而把市场给限制掉。

三、应关注空间的人性化

（1）人的舒适性是空间品质的标尺

人都追求伟大，但不是越大越好，越高越好。有时城市设计会给政府出“坏主意”，建造一些制高点，标志性，大轴线，这么大规模的功能也许是需要的，但是专业工作者有时候会陷入到过度追求形式里面去。风貌不等于品质，巨大不等于伟大，评价空间品质的标准只有一把尺，就是人舒不舒服。

（2）历史保护中要更加注重人的空间和尺度的保护，要留住烟火气

历史保护中比较受到关注的是重要文物和历史建筑的保护，而对城市空间的烟火味、市井气的重要性等普遍认识不足。城市空间肌理不仅是指鸟瞰视角下的肌理，更是指人所走进去所能感受到的空间特征和空间尺度，以及充满这空间中的烟火气。历史建筑不一定要完全原汁原味地保护，因为人类文明在发展，生活内容与生活方式在变化，需要完全原汁原味保护的重要文物建筑是少数，大多数旧建筑的保护是指在保护延续建筑特征的同时让它为今天服务，让它活在当下并持续保持活力。既体现历史的延续，又具有当下的活力。

四、应关注城市治理体系构建

（1）治理体系核心是基于人民大众的利益

完全理想化的“完美”治理机制是不存在的。现在政府治理的系统基本上是不封闭的，不同职能部门会有交叉，同一职能的不同部门也会交织。在设定治理体制的时候，不要过于理想化，而是要紧紧围绕每个人的利益，基于人民大众利益进行不断调整与完善。这样城市治理体系才会越来越好，城市才会越来越好。

（2）构建“规、建、管、运、服”一体化的治理体系

现在的“规、建、管”一体化已不能满足现实需要，城市建设只是城市生命周期中很短的一段，城市是循环往复，后续需要长时间的运维、服务。在规划、建设、管理一体化基础上，需要进一步纳入运营和服务，形成规划、建设、管理、运营、服务的闭环，构建“规、建、管、运、服”一体化体系。

供稿单位：江苏省城镇化和城乡规划研究中心

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