智利大选低投票率，南美民主政治航向何方？

2021年12月19日，四年一度的智利总统大选落下帷幕，总统候选人博里克以55.85%的得票率获得选战胜利。然而，从国际民主与选举同盟（IDEA，International Institute for Democracy and Electoral Assistance）的统计数据来看，在此次大选当中仅有50.74%的适龄选民行使了自己选举总统的政治权利。事实上，低投票率表现出的民主选举困境自2012年起就一直困扰着智利，但相似的投票问题也同样困扰着其它南美洲主要国家。特别是巴西与阿根廷，尽管有着强制投票（Compulsory voting）的制度安排，但和全球以澳大利亚，土耳其为代表的其它强制投票国家相比，其除去无效投票之后的有效投票率则相对较低，甚至接近于欧洲的法，德等自愿投票国家。那么，总统大选当中的低（有效）投票率，已经成为了智利、巴西与阿根廷所共同面对的一个问题。

低有效投票率的现实

IDEA的调查数据显示，自2000年以来，智利总统大选当中的投票率数据有持续下滑的趋势，特别是2012年智利废除了强制投票制度之后，该数据迅速出现了一个明显的断崖式下跌，在2013年的总统大选当中，适龄选民的投票率仅有45.74%，相较于前次选举降低了近14个百分点。而在此之后的数次大选当中，选民投票率主要在45-50%之间浮动，基本维持着一个低水平的稳定态势。

而从地区的视角出发，智利总统大选当中的投票问题并非仅仅是部分人口密集选区民众投票率下降的放大体现。而SERVEL（Chile's Electoral Service）对近年来智利总统大选中国内各选区投票情况的汇总数据则显示：无论是边缘地带选区，还是对于人口密集的中心城市选区，其投票率自2013年总统大选以来一直都稳定的维持在50%以下，这也就说明智利所面对的这一投票率难题应当是全国范围内的普遍现象。

（数据来源SERVEL，图表系笔者自制）

另外，在智利，乃至整个南美洲地区主要国家当中都存在着经常是左翼与右翼政党轮流上台执政的这一政治现实。但事实上，无论是在中左联盟的巴莱切特当选的2013年还是中右联盟的皮涅拉当选的2017年，大多数选区的民众投票率均未出现大幅度变动。考虑到巴莱切特和皮涅拉之前都已经担任过一届总统，其拥有的名望和社会资源可能在一定程度上提前锁定了胜局，而降低了选民参与民主选举的热情。那么在2021年11月21日的总统大选初选当中则没有这项顾虑，主要的左翼候选人博里克和极右翼候选人卡斯特都从未担任过总统一职，对于选民而言无论是左翼还是右翼的总统候选人都应当都是全新的选择。但是，智利全国以及各选区的投票率相较前两次总统大选仍然没有较大的变化，在首都圈和主要城市地区的投票率尚能维持在50%左右，而一些偏远地区的投票率则跌至43%左右，甚至相较于2013和2017年又一次出现了下滑的迹象，这不得不让人怀疑智利总统大选当中的投票率难题是否已经到了积重难返的境地。

然而，这不仅仅是智利面对的困境，对于南美洲的另外两个主要国家——巴西和阿根廷，问题也同样相当棘手。尽管从纸面数据上看，这两国的投票率数据似乎相当高，常年维持在80%左右，但这很大程度上是出于两国法令当中存在着强制投票的要求。例如巴西在1932年就将采用义务投票制，立法规定投票为公民的法定义务；而在阿根廷，18至70岁的公民也同样有参与投票的义务，而不履行这项义务的公民则将被处以罚款。因此，与智利2012年前总统大选当中的投票率类似，强制投票制度下的投票率存在严重的虚高成分。

除此之外，来源于巴西高级选举法庭（Tribunal Superior Eleitoral）和阿根廷国家选举局（National Electoral Directorate）的选举数据年表则表明，巴西和阿根廷在总统大选当中存在着相较于智利严重的多的空白票和废票问题，特别是在巴西，如果除去这些无效投票，其有效投票也仅仅维持在70%上下。而这个数据与全球范围内其它实行强制投票的国家，如澳大利亚，土耳其90%左右的有效投票率相比则明显偏低，甚至曾一度十分接近欧洲的法、德等自愿投票制国家的选举数据。

（数据来源IDEA，图表系笔者自制）

那么，通过上文对基本数据的呈现，围绕着投票率，有效票率，弃权率这一系列因素，困扰智利、巴西、阿根廷这三个南美洲主要国家的投票问题，其背后的原因可能并非是单一变量的结果，而是南美洲诸多社会问题相互作用的一个具体表现。

政治极化和低政党代表性

在持续近十余年的“粉色浪潮”期间，强调社会公平和关注弱势群体的拉美左翼政党纷纷上台执政，并出台了一系列提高社会公平、促进社会收入再分配的政策。例如在巴西，左翼劳工党的卢拉和罗塞夫政府在任内均实施了最低工资政策、现金转移支付计划和刺激就业等主要针对贫困和极端贫困群体的社会政策，通过联合激进左派和中左中右阵营扩大了政党的代表范围，巩固了自身的选民团体的政治地位；而在阿根廷，正义党的基什内尔与克里斯蒂娜也同样重视公平分配和克服贫困，通过提高基本工资，拨发济贫款等措施保持了左翼正义党的三届连续执政。可以说，在粉色浪潮的早期，归功于出色的政绩和国际出口繁荣的经济背景，左翼政党尚能保持温和立场，吸纳多方选票，形成团结的选举联盟。

然而，2010年之后，国际经济环境下行，经济发展再次停滞。此外，减少贫困的济贫补助和转移支付政策一方面可以促进社会公平，缩小贫富差距；但在另一个层面上，过高的公共财政开支让政府债台高筑，为保证社会经济能够勉强维持，政府必须通过减少降低开支并继续向外举债来避免经济崩溃。这时，早先粗放进行扶贫补助的弊端渐渐显现，得到数年财政补助的弱势群体非但没能走出贫困，反倒愈发依赖于政府的财政补贴。在执政联盟内部，政治极化的势头也同样产生。例如在巴西，拒绝让步的激进左翼坚决反对劳工党降低失业福利，有限重新私有化的经济紧缩措施，并批评罗塞夫政府是“没有左翼议程的左翼政府” ，通过政治威胁试图强迫执政的劳工党政府无视经济下行的现实压力继续扩大财政支出，提高社会福利和扶贫力度。然而，对现状不满的不仅是社会当中的坚决左翼人士，数量众多的中产阶级也是同样的不满。仍然以巴西为例，在卢拉时期，尽可能团结社会各种力量的竞选策略虽然帮助劳工党获得了执政地位，但也在其施政纲领上施加了诸多隐性的限制。奉行平民主义的劳工党政府除了象征性推动国有化和经济自主之外，无力也不能真正突破新自由主义转型时期所制定的经济框架。左翼人士对劳工党“做着右翼之梦” 的批评并非空穴来风，由于很难触及右翼势力的核心利益，劳工党针对贫困群体的社会福利政策事实上更多是由中产阶级来买单。而在经济走势愈发悲观的情形下，更多持有“中间意见”的中产阶级选民不能接受更多的让步，其政治立场和愈发向极左靠拢的执政党之间的隔阂也就此不断拉大。而这就表现为劳工党曾经广泛的选民基础四分五裂，政党的代表性和社会融合能力快速缩水，除了极左翼的贫困和极贫困群体之外，更多的中间选民事实上更愿意在选战当中投出无效选票或保持观望。

除了左翼的极化，另一方面，温和右翼联盟也面临着分裂的危险。在粉色浪潮初期，面对左翼党派强势崛起的冲击，社会右翼力量应对不力并被迫转入收缩。一部分中右党派选择加入温和左翼的政治联盟分享政治红利，但也有部分曾经温和的中右政党选择继续观望，甚至向极右的保守政治路线靠拢。2010年后，随着国际出口贸易繁荣期的结束，新一轮衰退如期而至，粉色浪潮时期曾经十分活跃的中左翼党派，例如巴西劳工党，阿根廷正义党却没能拿出有效的应对措施，特别是在巴西“洗车运动”（Operação Lava Jato）中曝出的贪腐丑闻以及总统被弹劾下台为代表的负面事件让许多中间政党纷纷脱离了原先的政治联盟。在此背景下，主张重归新自由主义道路，恢复不干预“小政府”的右翼思潮再度兴起。以巴西博索纳罗为代表的极右翼保守主义者则在此基础上再进一步，以强化社会治安，严惩腐败犯罪，提出“法律和秩序”的强硬立场，迎合公众的反腐诉求。根据拉美晴雨表（Latinobarómetro）对18个拉美国家公民民意的调查显示，在2010到2020年的10年间，约有14%的公民不再坚定的认为民主政府优于专制威权政府；而与之相反，认为无论是民主还是威权政府都无所谓的观点却快速增加了10%。 这说明以博索纳罗和卡斯特为代表的极右翼候选人的产生并非偶然。但同时，一方面由于上世纪60，70年代军人威权政府时期的惨痛历史记忆，另一方面则是因为在极右翼政党的社会代表性相当狭隘，其根深蒂固的精英主义视角、对私人资本的极大宽容以及几乎没有为社会救济留下任何空间的竞选纲领让这些政党很难将下层中产阶级整合进自身的选民团体当中。因此，对于极右翼政党的不信任也促成了大量中产阶级选民在总统大选当中选择中立与观望并与极端政治党派保持距离。

因此，政党两极分化这一背景带来的选举联盟破裂和选民团体缩小是拉美政党政治面对的一个现实难题，无论是左翼政党还是右翼政党都越来越难以代表中产或新中产阶层的利益，更无法吸引中产阶级来参与投票。而在“民主还是威权”这个问题上持“无所谓”态度的政治冷漠群体的增加，则是近年来在面对极端总统候选人时，不少选民仍旧选择袖手旁观，从而让投票率和有效票率很难有所起色的原因之一。

制度僵化与经济下行

选举制度也同样是南美洲主要国家选举难题的诱因之一。尽管立场更为温和的中间党派也同样可以推出总统候选人参与大选，但中间党派在政治光谱上的站位更加分散，往往是作为特定地区、少数族裔、工作职业的代表参与选举，其代表性的狭隘程度相较于主流左翼、右翼政党有过之而无不及。根据拉美晴雨表的民意调查统计，近10年来，表示“亲近”于某一特定政党的民众人数不断下降，其占比从2010年的45%迅速降至2020年的29%，而在巴西、智利、阿根廷这三国，其数字甚至达不到整个拉丁美洲的平均水平。 而在“假如本周日有选举，你会给哪个政党投票？”的问题上，仅有37%的选民选择“会给政党投票”这一选项，在上述的三个南美洲主要国家，这一数据则分别是30%、26%和21% ，足以体现选民对当下整个投票制度和投票环境的高度不信任，从而导致部分民众在选举过程当中选择弃权或投出无效选票。

另一方面，在巴西、阿根廷还有曾在智利施行的强制投票制度，从结果来看并不能有效的提高公民的投票意愿。强制投票本是为了缓解中下层选民和社会上层群体之间的政治不平衡而出台的，通过强制一人一票的模式，提高底层群体的政治话语权，强迫政治精英为了选票做出有利于社会公平和救济福利的妥协和让步，从而缓解贫富差距不断扩大的社会问题。但若是从个人权利的角度出发，强制投票模式则直接违背了民主投票当中，选民也同样应该拥有选择“不投票”的政治权利这一前提要求。对党派间恶性斗争、政治极化、街头政治感到厌倦，且多为较年长并受过教育的选民而言，通过处以罚款的手段逼迫公民在并不认同的政党当中做出选择，非但不会提高他们对于政治的热情，反而会降低参与投票的意愿。而对于社会中下层选民而言，相较于选票，落到实处的经济补助才是他们的关注重点。但在拉丁美洲，不成熟的民主制度为庇护政治、权钱交易等灰色领域留下了空间，官员贪腐和社会问责机制的缺失让政党对于社会公平的承诺在兑现过程中往往是昙花一现，甚至是直接沦为空头支票。那么，尽管有照顾底层群众的强制投票制度，但需求得不到现实满足的中下层阶级选民还是有可能投出无效票或直接拒绝投票。因此，如果说在巴西和阿根廷历次大选当中接近20%的弃权率是掌握有一定社会资源的中产或上层阶级对畸形选举制度表达的抗议，那么智利自2012年之后常年超出50%的弃权率则反映出底层大众的普遍不满。

最后，从经济的角度分析，在2010后拉美严峻的经济形势之下，无论是以罗塞夫、费尔南德斯为代表的左翼政府和还是以马克里、皮涅拉为代表的右翼政府都难以满足中产阶级恢复社会秩序和刺激经济复苏的现实要求。世界银行最近10年的经济调查数据显示：整个拉丁美洲和加勒比地区的人均GDP增长陷入停滞，而在2014年之后则出现了断崖式的下滑，从接近10000美元快速跌至2020年新冠疫情爆发前不到7000美元的人均GDP水平。 因此，主要大党不成功的政治绩效无法获得选民的认同，而其竞选纲领也不能很好的照顾到中产阶级选民的利益。那么，摆在这些拒绝“被代表”的中间选民面前的只有抗争与沉默这两个选择。2019年爆发于智利的游行示威是前者的宣泄，而三国选举当中的低投票率和高废票率则是后者的写照。

社交媒体与魅力型领袖的负面影响

网络的普及为政治的延伸提供了另一种渠道，特别是自美国前总统特朗普“推特治国”以来，政治人物通过网络和社交媒体与民众直接互动的模式也为拉美精英所仿效，通过Facebook、Twitter等社交平台来维系选民支持度和提高公共影响力。然而，2020年拉美晴雨表的调查数据则显示，尽管在多米尼加有40%的公众认为社交网络可以让他们参与政治，但绝大多数拉美国家的选民并不认为可以通过社交媒体参与政治，特别是在巴西和阿根廷，分别有32%和29%的受访者选择了“社交媒体给人营造出参与政治的假象”这一选项。 这一民调数据显示，政党或政治精英通过社交媒体接触选民的做法不仅不能让公众认为自己是政治过程当中的一份子，反而还可能营造了一种“被欺骗”的幻觉与假象，刺激着更多的公民在心理和行动上都拒绝在大选中为政党投票。

另一方面，沿袭上世纪50、60年代以阿根廷的庇隆和巴西瓦加斯为主要代表的传统，魅力型领袖在拉美政治当中的影响一脉相承，是左右民众对于政党乃至整套制度观念与看法的关键变量。2000年之后，民众主义政治运动的勃兴创造出一批强有力的政坛人物：如巴西的卢拉、智利的巴莱切特、阿根廷的基什内尔及其夫人克里斯蒂娜等人。在魅力型领袖的号召之下，“粉色浪潮”当中的左翼党派往往能够获得极大的政治声望，其民众支持度也同样水涨船高。然而，民众主义政治运动的领袖人物在通过自身魅力扩大政治联盟和选民团体的同时，也模糊了个人和党派之间的界限。一方面，在任内获得的庞大政治资本往往是与领袖个人紧密联系，但对于整个政党来说却并非如此。在总统大选中，部分选民对政党的支持不是源于党派的执政纲领，而是领袖的个人魅力。而一旦领导人届满离任，维系政治联盟，稳定选民基本盘，就成为了继任者必须要面对的挑战。例如巴西前总统罗塞夫、阿根廷现总统费尔南德斯，都先后在任内遭遇了联盟分裂，民调下滑等一系列困难，而曾经支持魅力型领袖的选民也会根据自身利益重新在投票与弃权这一选择当中做出判断；另一方面，针对领导人个人的攻击也可能会影响到政党的声誉，根据“透明国际”发布的调查报告，拉丁美洲整体的廉洁度较低，在接受调查的全球180个国家当中，除了智利排名尚且靠前（25位），巴西、阿根廷则分别位于94、78位。 与政治领袖贪污腐败相关的负面新闻也同样屡见报端，巴西“洗车运动”当中前总统卢拉的受贿丑闻被媒体不断放大，而在阿根廷，关于基什内尔和克里斯蒂娜“第一家庭”的丑闻也常为新闻媒体所关注。领袖的丑闻也影响到选民在选举当中对政党的态度，而领导人完美形象的幻灭也可能是民众在选举当中保持观望和投出无效选票的原因。

结语

近20年以来，巴西、智利和阿根廷作为南美洲的主要国家，其总统选举当中的低投票率或低有效票率，都是困扰三国已久的投票问题的现实反映。而政治极化、政党代表性下降、经济困难、网络政治等要素都可能是促成这一现象的背景原因。尽管巴西和阿根廷试图采取强制投票的制度手段推高投票率，但两国选举当中的无效票率都证明这一举措并非长远的解决办法，从长远来看甚至有可能进一步降低投票率并最终导致和2012年之后的智利一样的结果。因此，提高选民政治热情，促进政治参与将是解决这一投票问题上的唯一选择，但至于应该如何实施，对于智利、巴西和阿根廷来说可能还有很长的路要走。

（作者：桑煜昊，北京大学国际关系学院研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

数据来源：

【1】SERVEL，https://www.servel.cl/ 访问时间：2021-12-10

【2】Ministerio del Interior，https://www.argentina.gob.ar/interior 访问时间：2021-12-10

【3】Tribunal Superior Eleitoral，https://www.tse.jus.br/ 访问时间：2021-12-10

【4】IDEA Voter Turnout Database，https://www.idea.int/data-tools/data/voter-turnout 访问时间：2021-12-21

【5】“Informe Latinobarómetro 2020”，http: / /www. latinobarometro. org 访问时间：2021－12－10

【6】世界银行数据库，https://data.worldbank.org.cn/ 访问时间：2021－12－11

【7】透明国际数据库，https://www.transparency.org/en/ 访问时间：2021-12-14