国研中心｜优化营商环境：六城调研看“多测合一”改革下一程

工程建设项目审批制度改革是深化“放管服”改革和优化营商环境的重要内容。“多测合一”改革是工程建设项目审批制度改革的关键一环。针对工程建设项目审批全流程中涉及的测绘事项众多，建设单位需多次委托、重复测绘、时间长、费用高等问题，国务院明确要求测绘工作实行“一次委托、联合测绘、成果共享”。近年来，各地积极响应、深入探索，本文综合采用政策对比分析和企业专家访谈等方法，深入调研了北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳等六个国家首批营商环境创新试点城市“多测合一”改革工作进展情况。调研发现，试点城市存在工程测量与房产测量标准尚未统一、改革整合事项成果不充分、测绘机构相关经验积累不足、竞争性测绘市场有待培育等问题。建议下一步结合各地现实基础和改革需求，破除障碍打通堵点，有针对性地进一步深化“多测合一”改革。 

一、“多测合一”改革进展和成效

“多测合一”指工程建设项目在办理规划用地、房产、消防、道路、绿化、人防等行政审批过程中，所涉及的工程测量、不动产测绘等多项测绘业务，由一家具备相应测绘资质的中介服务机构整体承接，在行政审批过程中向审批平台或部门推送测绘成果，从而实现一次委托、联合测绘、成果共享的改革。具体而言，“多测”主要涉及土地勘测定界、规划定位放线、规划验线、用地复核测量、规划核实测量、消防核实测量、绿地核实测量、人防竣工核实测量、地下管线测量和不动产测绘等多个测绘事项，贯穿工程建设项目审批全流程；而“合一”内涵丰富，包括统一技术标准、委托一家机构、统一成果样式等。

（一）“多测合一”改革逐步推进，取得积极成效

长期以来，在工程建设项目不同阶段，建设单位需要多次委托不同机构，就涉及的土地、规划、工程、不动产等事项分别开展测绘工作，分别验收，导致测绘环节多、时间长、费用高，且需对同一标的物重复测绘、相同材料重复提交。为此，国务院在工程建设项目审批制度改革的文件中明确要求推进“多测合一”改革。

我们综合采用政策对比分析和企业专家访谈等方法，深入调研了北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳等六个国家首批营商环境创新试点城市“多测合一”改革工作进展情况。总的来看，自2018年国务院在工程建设项目审批制度改革试点文件中提出相关要求以来，各城市均出台专门政策文件，取得了积极成效。“多测合一”改革能减少重复测绘，降低测绘成本，提升审批效率，打破行业垄断，减轻企业负担，激发市场活力。

一是整合测绘事项，明确改革思路。工程建设项目审批全流程划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可和竣工验收等四个主要阶段。六城市的“多测合一”改革，均将竣工验收阶段的测绘事项进行了整合。在此基础上，上海市与杭州市覆盖了更多阶段。上海市“多测合一”改革整合了工程建设许可和竣工验收2个阶段的7个事项；杭州市则覆盖了立项用地规划许可、工程建设许可、竣工验收3个阶段的11个事项。

二是统一测绘标准，出台操作规程。为着力解决测绘标准不一致的问题，上海、北京、重庆和广州分别出台地方技术标准，在测量操作标准化、整合面积计算规范等方面进行了初步探索。而浙江省更进一步，率先制定并发布技术规程，不仅统一了工程测量和房产测量的建筑面积计算规则，还统一了用地、规划、消防、绿地、人防和地下管线的测量内容与技术要求，真正破解了项目测绘标准不统一、面积计算不一致的问题。

三是提高测绘效率，缩减费用时间。“多测合一”改革在提高测绘效率、节省委托费用、缩短测绘时间方面成效显著。根据在上海、杭州两市的调查数据显示，“多测合一”改革实施以来，杭州市测绘合同费用平均降低约24.6%，工期缩短约22.3%；上海市测绘总体作业量减少了10%-20%，费用减少约15%，改革减少了建设单位与测绘机构的业务沟通次数和合同签订周期，大大提升了作业效率。

表1  六城市“多测合一”改革进展情况对比

资料来源：作者对六城市“多测合一”改革政策文件整理分析后制表。

（二）“多测合一”改革的杭州模式与上海模式

杭州市早在2016年就开始在工程建设项目涉审测绘领域探索推行“多测合一”，上海市2018年开始推进“多测合一”改革，体现了两类具有代表性的改革思路（见表2）。

杭州市整合一套测绘标准，率先发布成果样板，打通“多测难合一”的根本障碍，形成“一把尺子量到底”的杭州模式。为切实突破测绘领域相关技术标准规定众多、互不兼容的问题，杭州市规划局于2016年底就组织起草《规划测绘技术规定》，探索整合定位测量、正负零检测和竣工规划核实测量三类作业的测绘标准。2018年，浙江省在杭州等地的试点经验基础上，发挥全省统一测绘管理体制的优势，制定浙江省通用技术规程；杭州市印发了《杭州市工程建设项目“竣工测验合一”操作细则》，在全国率先建立起一套建筑工程竣工联测联核的标准体系，统一了从全过程的建筑面积计算规则，打破了规划审批、工程测量与房产测量建筑面积计算标准不一致、不同部门审批数据对不上、行政监管不闭合的“顽疾”，为全面推进“多测合一”改革奠定了标准基础。在此基础上，杭州市还率先编制了测绘成果报告示例样本，建立了综合测绘中介机构名录库，建设了综合测绘管理系统。目前，已有10余家企业的240余个项目在杭州综合测绘管理系统上试运行，实现“云上下载、网上报送、系统辅助质检、成果入库、实时共享、动态评价”等六大功能。

上海市要求工程建设项目全流程涉及的各项测绘服务委托一家测绘服务机构承担，形成“一家机构测到底”的上海模式。上海市“多测合一”改革的主要模式是由一家具备相应测绘资质的服务机构整体接受委托，承担规划土地、消防、交通、绿化市容、民防等各项测绘服务，从而避免重复测绘，实现“一次委托、成果共享”。按照“非禁即入”的市场准入原则，符合条件的测绘服务机构均可进入“多测合一”服务市场开展业务，建设单位可以自主选择。上海市规划和自然资源局建立并公布“多测合一”服务机构名录，公开所有单位的资质等级、证书编号、业务范围、联系方式等信息，并实行动态管理。

表2  杭州市与上海市“多测合一”改革模式对比

现阶段“多测合一”改革在缩减企业测绘时间成本、避免重复测绘、提高工程建设项目全流程测绘审批效率等方面起到了积极作用，但仍存在一些突出问题亟待解决。

一是工程测量与房产测量的标准尚未统一。目前，绝大多数城市在工程测量和房产测量时仍需使用不同的技术标准和规范，这是制约“多测合一”改革进一步深化的瓶颈。具体而言，在工程建设和竣工验收阶段的建筑面积计算采用《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353-2013），而在不动产登记时的面积计算需依据《房产测量规范》（GB/T 17986-2000），两个国家标准在阳台、墙体、屋檐、挑空等面积计算的标准规则不一致，导致同一幢建筑的竣工规划验收测量面积和房产测绘面积存在差异，影响不同部门行政审批对数据的认定和整合。由于无法突破上位法规的限制，各城市在统一“多测合一”的技术标准规范上改革空间有限，仅能制定地方性补充规定。有的地方行政审批部门担心统一计算标准将影响房屋不动产权面积的认定，关系到老百姓的切身利益。大多数城市的“多测合一”按照上海的“测算分离”模式操作，各项测绘服务委托一家机构承担，由测绘服务机构根据不同标准计算面积，出具多本成果报告，提交给不同主管部门。

二是“多测合一”改革整合事项成果不充分。多数城市目前的“多测合一”改革仅整合了竣工验收阶段的工程测量与房产测量事项，尚未实现工程建设项目全流程测绘事项的“合一”。由于中国测绘管理工作长期以来一直以行政主管部门分工为划分基础，一方面，工程测量与房产测量历史上分属不同部门管理，“合一”改革涉及部门职责权限的重新协调，突破难度大；另一方面，全流程的“合一”还涉及交通、绿化人防等多个部门，部门间数据成果共享动力不足、机制建立难、协调成本高。

三是测绘机构关于“多测合一”经验积累不足。目前各地对“多测合一”的测绘机构名录管理多采用备案制，即持有相关测绘资质证书的测绘机构，具备工程测量和不动产测绘的专业要求，拟从事“多测合一”业务，凡符合资质条件的均可向主管部门提出申请后进入市场。改革前多数测绘机构仅专精某几个测绘事项开展业务，改革后为了被纳入“多测合一”名录申请获得了资质，却并未积累充分的经验。调研中企业反映，部分“多测合一”测绘服务机构对于专业科目实施细则经验不足，例如过去主要进行工程测绘的服务机构对于房产测量的操作不熟悉，实际服务质量不尽如人意，企业反而更倾向于分头委托。

四是竞争开放的测绘市场尚未培育起来。多地企业反映，目前测绘服务市场仍存在一定程度的不公平竞争。一方面，一些地方的测绘市场并不向外地测绘单位开放；另一方面，部分测绘机构本身是行政审批部门下属事业单位，或由事业单位转企改制而成，具有较好的政府关系基础，在专业测绘领域积累了丰富经验和影响力。“多测合一”改革后，测绘市场形式上放开，实质上部分中介服务机构尚未与审批部门完全脱钩，依然掌握一定垄断性资源，既是行政审批资源的所有者，又是市场竞争的参与者。某市企业反映，房产测绘是制约该市“多测合一”改革的主要瓶颈。该市只有各区房管局下属事业单位持有房屋权属调查系统系统秘钥，其他测绘机构均没有，只能按照“测算分离”模式操作。大部分企业选择委托一家测绘服务机构完成“多测合一”工作，再委托一家房屋调查机构完成房产测绘；由于房产测绘市场的垄断性强，存在耗时长、收费高等问题。 

三、下一步改革的政策建议

一是建议统一“多测合一”技术规范和成果标准。从国家层面梳理并统一“多测合一”的技术规程、面积计算标准、基础数据库标准、成果标准规范等，是进一步全面深化“多测合一”改革的根本方式。建议相关部门加强协同，从全国角度出发，统一面积计算规则，加强“多测合一”涉及的测绘标准和测量规范的衔接性、一致性，推动《工程测量规范》《建筑工程建筑面积计算规范》《房产测量规范》《地籍测绘规范》《城市测量规范》等各类标准的整合、更新、完善、废除。

二是进一步强化整合“多测合一”改革的事项成果。一方面，扩大改革覆盖的测绘事项范围，复制推广上海、杭州等市经验，将工程建设项目全流程的测绘事项纳入“多测合一”中。综合纳入立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可阶段的勘测定界、开工放样复验等测绘项目，结合地方实际梳理改革范围，而不仅仅局限于竣工验收阶段的测绘事项。另一方面，加快测绘成果共享，打破信息壁垒，通过“多测合一”信息系统平台，实现测绘数据的统一汇集，借助数字化信息化手段，交换给相关审批主管部门，推动“多测合一”成果在各主管部门间的共享互认。

三是强化测绘机构质量责任，加强事中事后监管。加强“多测合一”项目的质量的监管，完善制度，加强诚信体系建设和名录管理工作。可借鉴上海、杭州等市的相关经验，如对测绘服务机构和从业人员实行信用分级分类管理，建立信用档案，并将不良信用信息予以公示。通过建立对测绘机构资质证书、收费标准、测绘成果等指标的跟踪监管机制，引入量化考核、“黑名单”制度、信用评价制度等，对测绘机构进行“有进有退”的动态监管，提高测绘成果质量和测绘服务水平。加强对“多测合一”成果质量的事中事后监管，引导测绘行业高质量可持续发展。

四是加快培育竞争、公平、开放、有序的测绘中介市场。一方面，鼓励各地进一步放开测绘市场，及时清理、取消行业性保护政策，深入推进测绘中介服务机构与主管部门脱钩，消除垄断，扩大市场竞争。行政审批部门不得通过暗示等方式变相指定测绘服务机构，不得通过强制划分服务区域等手段变相实施垄断，需加大反垄断和反不正当竞争执法力度，营造公平竞争的测绘市场环境。另一方面，规范测绘市场竞争秩序，依法加大对如地域歧视、恶意压价等不正当竞争行为的处罚力度。

 （作者马晓白系国务院发展研究中心企业研究所副研究员；刘小溪系北京大学光华管理学院博士生）