中国农业农村现代化之路：政经约束与农政变革

近日，中央农村工作会议召开，会议对全面推进乡村振兴的重点工作作出部署，强调应对各种风险挑战，必须着眼国家战略需要，稳住农业基本盘、做好“三农”工作。

乡村振兴本质上是一个现代化问题，后发国家的乡村现代化是世界现代化的“终极问题”。每个国家都有自己的“体制存量”，因此在现代化进程中必然面临一系列特定的政治经济问题。实现中国的农业农村现代化，需要在明确乡村现代化的一般逻辑与政经约束的基础上，大力推进农政变革。在诸多的农政问题当中，农民形态、土地制度与乡村治理等三个问题具有基础性意义。

一、农业农村现代化的一般逻辑

完成传统乡村的现代转型，通常要经过以下逻辑序列：

1.工业化城市化的起源与扩散。受制于分工同质化和市场狭隘等约束条件，乡村实际上无法独立启动现代化进程。乡村现代化只能是在工业化城市化起步之后，通过现代生产要素和生产方式导入传统乡村得以实现。所以说，决定一个国家乡村现代化能否实现、步伐快慢的不是传统乡村的基质条件，而是工业化城市化发展水平。

2.农业革命与农业现代化。世界历史上发生过三波大规模的农业革命：

一是18世纪的英格兰古典农业革命；

二是20世纪中叶全球范围的“绿色革命”；

三是20世纪80年代中国改革开放后的农业产业革命。

中国农业产业革命又可以划分为两个阶段：

一是农村改革后投入增加和制度革新带来的农业爆发式增长；

二是本世纪以来食物消费革命所带动的传统土地密集型农业向资本密集型农业的转型。

农业革命最终要导向农业现代化，或者说得再简单一点就是——“农业工业化”。这并非是一个简单的机械化、信息化甚至智能化问题，按照张培刚先生的说法是要实现国民经济中一系列基要生产函数，或者说生产要素组合方式，连续发生由低级到高级的突破性变化。

3.城乡转型的发展经济学过程。在理想条件下，随着农业现代化的推进，必然带来城乡互动的螺旋式发展，并最终实现城乡结构性转型。这个过程主要包括以下方面：

（1）现代要素导入农业，农业劳动生产率和生产规模同时扩张；

（2）农业剩余劳动力向工业部门转移，农村人口向城市转移；

（3）农业增加值绝对水平上升，但其占GDP的相对份额不断下降；

（4）消费结构和食品结构升级，全局性产业分工加速深化；

（5）专业农户崛起，农民步入中产阶层行列；

（6）城乡要素边际福利产出基本一致，城乡经济社会发展趋于均衡。

4.广义分工与扩展秩序。很长时间里，人们把现代化等同于工业化，而忽视了分工及其扩展秩序对转型过程的影响。实际上，分工在带来经济现代化的同时，也会通过超边际渗透形成社会领域的扩展秩序，进而带来政治、经济、法律等不同领域的专门化、专业化。深层次看，乡村现代化转型不仅是农业产业分工不断深化、现代要素持续更新迭代的过程，同时还是传统小农脱离依附性关系成长为现代农民、一个专业化乡村社会逐步形成的过程。

二、农业农村现代化的政经约束

1.国家实现有效调控的同时又要防止政治对经济的反噬。熊彼特认为，不断通过“产业突变”从内部革新经济结构是现代经济组织的一个本质事实，他将之称作“创造性破坏”。 诺思进一步指出，“转型必须发生在这样的历史过程中：一系列制度、组织和个人行为不断地强烈变迁，以至于在每一步转型中增量的通路可以通过现有的政治经济体系来支撑。”现代化过程中，国家必须提升驾驭和调节经济社会发展的能力，通过制度调适、领域分割、动作分解等手段分散发展中的风险；同时又必须防止政治对经济的反噬，提升市场自身的控制和调节能力。

特别要注意，政治经济关系在宏观领域和微观领域要有所区别，在现代经济体系中，大的经济部门（比如跨国公司、平台企业等）本质上是一种社会和政治企业，其运作必然要服从一定的政治逻辑；但微观领域（比如中小企业、村庄社区）的经济活动仍然可以看作私人领域，在这里应着力塑造相对独立的政治和经济系统，使市场自治能够内生于权利开放秩序当中。

2.将乡村现代化纳入城市化总体框架中进行考量。农业社会中，乡村与城市实际上是一体的，城市依靠乡村供养、城市依附于乡村而存在，乡村现代化过程中会发生城乡关系的螺旋上升、不断重塑。

现代社会中，工业化城市化之于乡村现代化既是约束条件又是支援条件，乡村现代化只有纳入城市化总体框架中去考量才有意义。影响一国工业化城市化长期趋势的因素被称作“结构性潜能”，将乡村现代化纳入城市化总体框架，首先要把乡村发展对“结构性潜能”的影响置于关键位置，并将乡村问题的解决置于城市化—乡村现代化的相对性结构中去把握。如果离开城市化而单纯地讨论乡村现代化，深陷乡村孤立主义的泥潭难以自拔，那么就可能在人口布局、产业发展、劳动就业、产权管理等方面出现系统性失误。

3.合理确定超额租金分配的公正性基准。现代化是一个超额租金不断膨胀的过程，如何对之进行有效分配就成为一个最大的公正性问题。过去，在乡村现代化进程中，我们调节这一关系，是依靠一套半管制半市场结构所形成的“牺牲效率—锁定平等—刚性稳定”的公正性均衡。这是一种低水平均衡，软预算约束、难以实现市场出清等问题将带来效率的长期损失，这样下去平等与稳定也会付之阙如。

实现乡村现代化，公正性均衡必须登上一个更高的平台，这就要求逐步打破半管制半市场结构从而实现有序开放。如果能够引入公平的竞争机制，再辅以维护平等的再分配调节机制、贫困救济机制乃至“声望—财富”交换机制，在现有“体制韧性”下实现帕累托改进并非不可能。 这意味着，乡村现代化进程中确定超额租金分配的公正性基准就转变为如何启动公平竞争的问题，当然在不同的细分领域中问题和措施都会有很大区别。

三、中国农政变革的若干关键问题

1.农民形态。

农民形态的一个特征化事实是：小农户数量庞大，但事实上对农业贡献度有限，这一群体更应视作城市化的留守人群和后备梯队；专业农户尽管在数量上占比还很低，但是已经成为中国农业发展和乡村振兴的主体力量。

当前，限制人口流动的制度壁垒正在逐步被打破，但高房价和地权固化仍然是制约人口流动的刚性壁垒，大部分农民工仍然难以实现向城市完全转移，也就是没有获得流动的“事实自由”。这个情况下，既不能形成对中国经济持续发展的人口支撑，又不能实现小农户的财产权变现，同样也不能满足专业农户的规模经营需求，长期下去会导向一个三方皆输的局面。

实现中国乡村现代化的目标，必须重建专业农户与小农户之间的平衡性结构，让农民形态演化均衡迈上一个更高的平台。现代意义上的农民主要是专业农户，巩固农业现代化的人力基础，提升中国农业竞争力，核心路径是促进专业农户的崛起、壮大与联合。小农户的福利实现寓于城市化进程当中，未来不但要帮助小农户进城，而且要通过教育、社会保障等政策措施让他们获得实质性的收入与消费能力，唯有如此才能实现小农户群体的稳定转移，并且真正为中国经济长期增长提供结构性支撑。

2.土地制度。

土地制度的特征化事实是：土地低效利用问题未得到根本性改善，土地支撑经济发展的结构性潜能趋于衰竭。关于效率问题，可以通过两个典型例证来说明：

（1）地租水平高，我们农地地租是主要发达国家的3倍甚至更高；

（2）建设用地利用效率低下。中国单位建设用地创造的 GDP 产出仅相当于美国的 2/3、德国的 1/3、荷兰的 1/4、日本的 1/8。

土地资源的低效利用和结构性潜能的式微，不但影响了经济社会发展，而且可能给经济安全和社会安全带来潜在威胁，土地问题已经构成社会安全的紧约束。

以往，土地制度改革中“大词”讲得比较多，但缺少可供操作的平衡性方案。关于土地制度改革的一个可行机制设计是：

（1）疏通农业转移人口落户定居的政策堵点。通过“先租后售”、政府/企业贴息、农民自建房同等入市、房屋开发合作社等方式把房价降下来，让国民把个人前途与国家命运联系起来。

（2）推行农村土地权益“一揽子”退出改革。通过市场化机制，推动进城农户依法自愿有偿退出在农村的各项土地权益。

（3）稳固专业农户耕作权。由专业农户承接农户退出的农村土地承包权，由若干专业农户联合形成新的农村集体，推进土地经营规模化、连片化，稳固专业农户土地经营权至少达三十年以上。

（4）大幅减少规划管制并下放规划权限。在确保耕地不减少的前提下，将大部分土地规划管理权限下放到县级，由县级政府根据产业特点、财政能力、负债水平开展土地制度改革，以社区作为微观规划调整的基础平台。

3.乡村治理。

乡村治理的特征化事实是：一方面存在明显的经济效率损失，主要表现为行政效率、基础设施效率、公共服务效率都不高；另一方面存在“适应性效率”难题，主要表现为乡村产权管理、社会治理很大程度上仍旧受到“集体成员权”的影响，乡村社会公共领域和私人领域时常纠缠不清。

就典型农区而言，经济效率损失比较明显，但其适应性效率问题正在逐步化解。城中村、城郊村和经济发达村则面临更多的适应性效率难题，其经济效率问题则居于次要地位。基于这一认识，疏通制约乡村治理现代化堵点的政策指向就比较明确了。典型农区村庄主要是提升经济效率，并进一步改善治理结构；城中村、城郊村、经济发达村最紧要的是变乡村治理体制为城市治理体制，使治理形态与空间形态、产业形态相适配。

[作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，主要研究领域为乡村治理、土地制度、农村改革，出版有《土地政治论》《直面中国种子问题》（主编）等。本文部分节选自陈明：《中国乡村现代化的政治经济学引论》，《学术月刊》2021年第9期，原文约20000字，作者进行了改写。]