行政公益诉讼存在的问题及对策

原创 罗伟 人民法治

检察机关提起公益诉讼制度，特别是行政公益诉讼，是党的十九大关于建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家、法治政府的重要制度安排，是检察机关履行法律监督职能的新方式、开启工作新局面的重要发力点。作为一项全新的检察监督业务，需要不断地摸索和研究。笔者对2017年7月以来四川省南充市检察机关开展行政公益诉讼工作情况进行调研，针对存在的问题提出对策建议，以期抛砖引玉。

行政公益诉讼案件基本情况

2017年7月至2020年12月，四川省南充市检察机关在履行公益监督职责中发现行政公益诉讼线索1152条，立案1107件，向行政机关提出诉前检察建议756件，生态环境与资源保护领域573件，食品药品安全领域87件，国有资产保护领域68件，国有土地使用权出让领域10件，英烈保护领域17件，新领域1件。行政机关及时整改733件，持续整改10件，10件未到整改回复期。检察机关对逾期未整改或整改不到位而向法院提起行政公益诉讼3件，均系生态环境和资源保护领域。法院审结3件，起诉后因行政机关又主动整改检察机关撤回起诉1件、判决确认行政机关不履行法定职责的行为违法2件。向纪检监察机关移送线索1件，配合查处2人，有效促进依法行政。

行政公益诉讼存在的问题

（一）办案规范运行机制不健全。行政公益诉讼工作开展可依据的法律、司法解释不完备，操作规范不完善，实践中属于“摸着石头过河”。目前只有行政诉讼法第二十五条第四款赋予了检察机关开展行政公益诉讼工作的职能；最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》除去专门对民事公益诉讼进行规范的条文外，包括一般规定、附则和对行政公益诉讼的专门规定仅有19条，这些都是概括性、原则性的规定，缺乏详细、可操作的规范流程。现实办案中，办案人员都是根据自身理解办理行政公益诉讼案件。因此，存在立案、调查核实、程序审批、法律文书格式及后续跟进措施、司法救济不规范等现象。

（二）调查取证保障措施不足。在行政公益诉讼工作的推进过程中，一些地方行政机关出于对部门利益或地方利益的保护，对于检察机关的调查存在抵触情绪，甚至存在拒绝配合调查的情形，导致检察机关无法及时准确核实有关行政机关的法定职责及在履行职责过程中适用的内部规则、操作指南、流程指引等。南充市一基层院在办理污水直排污染环境案时，前往该地住建局、公用事业管理局调取周边排水管网建设等资料，两部门办公室人员都口头回复没有相关书面资料，相互推诿。当办案人员要求出具情况说明时，又称领导不同意出具。而检察机关又不能使用侦查办案强制调查取证手段，亦没有针对妨碍调查的惩戒性规范，严重影响工作的顺利推进，对国家利益、社会公共利益的保护大打折扣。

（三）诉前检察建议质量有待提高。诉前检察建议的目的是在提起行政公益诉讼之前，先向相关行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，尽量减少诉讼环节，节约司法资源，提高行政公益诉讼的质量和效率。因此，诉前检察建议是检察机关办理行政公益诉讼案件的重点环节。实践中，行政公益诉讼诉前检察建议也存在一些问题，比如：文书格式不统一、事实表述不清楚、用语不规范、层次不分明、引用法律不精准、建议内容缺乏可操作性、整改期限不切实际等，影响检察建议的权威性和可执行性。

（四）专业鉴定机构稀缺且收费昂贵。破坏生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件对专业化程度要求极高，对专业鉴定依赖度强，一定程度上阻滞了案件的办理。如南充市办理的多起破坏矿产资源和生态环境公益诉讼案，曾联系四川省环境保护科学研究院、四川省环境科学学会、环境保护部环境规划院环境风险损害与鉴定评估研究中心等多家鉴定机构都无法对案涉生态环境损失作出鉴定，均回复没有相关的资质、人员、设备和经验，从而难以确定损害程度和惩罚性赔偿额度。

（五）工作合力还未完全形成。南充市检察机关虽与行政机关、审判机关、纪检监察机关建立了一定的沟通联系、线索移送、信息共享、整改反馈等机制，但还需要进一步完善。实践中，有些行政机关不愿向检察机关曝光职能领域内的案件线索，不愿主动共享相关信息；法检两院对一些具体问题也还存在认识不完全一致的情况；与纪检监察机关的配合仍需加强。

（六）队伍专业化建设仍显薄弱。一是案多人少矛盾突出，特别是基层检察院民事、行政、公益诉讼“三合一”，既要监督民事、行政审判及执行案件，还要监督辖区纷繁复杂的涉公益损害的民事、行政行为，都只有1—2名员额检察官，人员明显不足。二是业务知识难以适应工作需要。公益诉讼工作涉及行政执法多个领域，行政法律法规多、程序复杂、专业性强，对习惯于诉讼领域的检察人员的理论素养、业务能力、专业知识等均提出了新的更高的挑战。如南充市一基层院想了解某镇排水管网建设是否全覆盖，调取到该镇排水管网建设设计图纸后，却完全看不懂。三是调查取证能力有待提升。转隶时侦查能力比较强的人员基本都已转走，很大一部分公益诉讼干警都没有从事过侦查取证工作，也没有接受过专业培训，在现场勘查等调查环节更是存在能力不足，缺乏收集证据的敏锐性和规范性。

（七）对大数据、人工智能的运用存在滞后性。目前公益诉讼案件线索主要靠检察机关内部各部门移送、检察人员通过走访摸排、媒体报道、群众举报以及查询行政执法部门执法登记档案进行搜集，多是通过人工收集线索，缺乏利用大数据智能筛查线索，没有利用互联网方便群众举报线索，没有利用两法衔接平台自主预警线索等。

推动行政公益诉讼的建议

（一）坚持党的领导，争取各方支持。公益保护是一个系统工程，牵涉政治、经济、社会、文化、环境等方方面面，只有坚持党的绝对领导，紧紧依靠人大和政府的支持，积极服务区域经济发展大局，才能取得良好效果。检察机关要主动向党委和人大专项报告公益诉讼工作，向同级政府、政协通报公益诉讼工作开展情况，切实加强与政府各相关职能部门的沟通联系，从情感上融合，从力量上整合，积极争取理解、支持、配合，找准职能定位，助推行政执法工作，形成公益保护合力，努力达到双赢多赢共赢的目的。

（二）完善法律规定，规范案件办理。进一步完善相关的法律法规、办案规程，使公益诉讼工作始终在法治化、规范化的轨道上运行。对办理公益诉讼案件各个领域、各个环节、程序步骤都明确作出规定，做到每个步骤、每个环节、每份文书的制作都有章可循。同时，赋予调查取证刚性保障手段，确保工作顺利开展。

（三）强化队伍建设，夯实履职基础。公益诉讼涵盖摸排线索、调查取证、审查起诉、出庭诉讼、诉讼监督等多个环节，要求办案人员既要有扎实的法律基础，又要有出色的调查收集证据的能力，还要求具备灵活的庭审应对能力。要将擅长侦查取证、会诉讼的专业人才充实到公益诉讼队伍，配齐配强办案人员队伍；不断开展专业性、针对性强的培训；加大检察机关与行政机关干部双向交流学习力度，培养专业队伍，切实提升司法办案水平。

（四）善于借智借力，解决专门性问题。树立“开放共享”理念，建立专家咨询机制，充分发挥社会力量，积极用好“外脑外力”，邀请具有专业知识的人大代表、政协委员、专家人才等“把脉会诊”解决公益诉讼中遇到的生态损害、环境侵权、赔偿修复等专业性较强的疑难问题，切实办准办好公益诉讼案件。

（五）借助科技力量，提升工作效率。利用科技手段突破信息壁垒，实现信息共享，智能筛查、推荐参考案例，智能辅助决策和取证，提高沟通协调效率，促进办案效果的提升。

（六）加大宣传力度，提高社会认知度。采取集中宣传和日常宣传相结合，将制作展板展示、发放宣传资料、现场咨询等传统宣传方式和网络媒体、微博微信等新兴宣传方式相结合，普法宣传和案例宣讲相结合的模式，扩大公益诉讼工作的社会影响力，提升社会公众对公益诉讼工作的认知度和参与度，努力形成全社会共同关注公益、保护公共利益的良好氛围。同时，对办理的典型案例，通过组织旁听庭审、案例发布、新闻报道等方式，实现“起诉一案，警示一片”的良好社会效果。

（作者系四川省南充市人民检察院副检察长）

来源：《人民法治》杂志

原标题：《行政公益诉讼存在的问题及对策》

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