庭审研究 | 探析司法实践中提高民事送达效率的路径

文 | 河北省围场满族蒙古族自治县人民法院 李俊慧

转自：中国审判

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送达是民事案件审理过程中的重要程序性事项，是保障人民法院依法公正审理民事案件、及时维护当事人合法权益的基础。近年来，随着我国社会经济的发展和人民群众司法需求的提高，送达问题已成为制约民事审判公正与效率的瓶颈之一。基层法院民事案件的审理天数更是大多消耗在此项工作上。

民事送达主要包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达和电子送达七种方式。前六种为传统的民事送达方式。随着电子送达的推广，法院借助较为成熟的现代通信技术平台，民事送达的效率得到大幅提高。但是，司法实践中，“送达难”问题仍然存在。如部分当事人对自身义务的了解不够，千方百计拒绝接受送达，或拒接法院电话，或面对法院工作人员不承认本人真实身份等。而直接送达以外的送达方式受限制因素也较多，如邮寄送达退件多、网络反馈过慢、丢件时有发生、公告送达耗时长等。对民事诉讼文书的送达，法院工作人员往往需经过多种方式方可成功。

民事送达的法律依据

当前我国的民事送达制度主要由法律、最高人民法院的司法解释及地方性法规加以规范。

一是相关法律。1982年10月1日起施行的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》首次在我国确立民事送达制度。1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》），明确规定了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达方式，构成了我国民事送达制度的主要内容。该法先后经过三次修订，除了2012年第二次修订时新增了第七种送达方式即电子送达，其余两次修订对民事送达章节均未进行明显修改。相较于一般民事诉讼文书，海事诉讼中诉讼文书的送达，除了适用《民事诉讼法》的有关规定，还可以采用向受送达人委托的诉讼代理人、在中华人民共和国领域内设立的代表机构、分支机构或者业务代办人送达的方式进行送达，《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》对此进行了专门规定。

二是司法解释。《民事诉讼法》有关送达的规定较为概括，在司法实践中，为了增强送达的可操作性，最高人民法院发布了一系列的司法解释进行补充。这些司法解释，无论是在现行《民事诉讼法》修订之前发布还是之后发布，均属有效解释，至今仍发挥着重要作用。

2003年7月，最高人民法院审判委员会第1280次会议通过了《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》。其第五条规定：“当事人应当在起诉或者答辩时向人民法院提供自己准确的送达地址、收件人、电话号码等其他联系方式，并签名或者捺印确认。”拒不提供送达地址的，法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人，留置送达不仅包括住所也包括从业场所。这些内容很大程度上丰富、完善了我国的民事送达制度。

2004年9月，最高人民法院审判委员会第1324次会议通过了《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，具体规定了邮寄送达的内容，极大地节约了诉讼成本，提高了送达效率。

2014年12月，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》丰富了留置送达的内容，规定了直接送达中当事人拒签的处理方式，对委托送达、电子送达、公告送达也作出了具体规定。

2016年9月，《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》确认了当事人在纠纷发生之前约定的送达地址可以作为送达诉讼文书的确认地址。

2017年7月，最高人民法院印发《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（以下简称《意见》），在法律和司法解释的框架内，创新工作机制和方法，全面推进当事人送达地址确认制度，统一送达地址确认书格式，规范送达地址确认书内容，提升民事送达的质量和效率，将司法为民落到实处。《意见》有针对性地解决了许多送达实务问题，具有很强的操作性，并提出可以借助基层组织的力量和社会力量，为做好送达工作创造良好的外部环境。

“送达难”的种种情形

直接送达是最为直接、稳妥的送达方式，在直接送达的同时可以让当事人签署《送达地址确认书》，作为后续审判工作中的送达依据。其分为如下两种：一是当事人前往法院领取诉讼文书；二是送达人到当事人所在地上门送达。一般首选前一种送达方式，即通知当事人到法院领取诉讼文书。这种方式适用广泛，但存在部分当事人一再拖延、迟迟不领文书的情况，容易拖延案件进程。而后一种方式（上门送达），不仅耗费时间，也不能保证成功送达。例如，因当事人提供的送达地址及联系方式不准确致使送达无功而返，或受送达人故意躲避而导致送达人需多次前往送达等。

当直接送达存在困难和障碍时，留置送达即为有效的补充方式。法律对于留置送达从送达条件、程序、辅助人员等多个方面作出了严格的限制性规定，但在实践中如何运用存在难点。《民事诉讼法》规定了“送达人应当邀请有关基层组织或者单位代表到场”，却没有明文规定基层组织或者所在单位有义务必须见证，在受送达人或其成年家属不愿配合、拒不承认身份的案件中，送达人无法贸然进行留置送达。

直接送达有困难的，还可以委托其他法院代为送达，即委托送达。但在司法实践中，委托送达主要应用于上下级法院之间，以及移送交办案件的法院之间，在基层法院之间应用较少。究其原因，主要有如下两点：一是各基层法院自身工作繁忙，受时间、精力、经费的影响难免造成部分跨区域送达有所延迟；二是采取委托送达的案件往往本就存在“送达难”问题，致使委托送达成功率低。

2000年11月，北京市第一中级人民法院与北京市西城区邮局联合推出“司法专邮”这一送达方式，诸多法院竞相效仿。该方式被法律及司法解释吸纳后，更是被广泛地运用于对当事人传唤、通知应诉、证据交换等诉讼环节，借助社会专业资源力量，极大地提高了法院送达效率，成为重要的民事送达方式。但是，邮寄送达仍存在时间过长、无故退件、网络反馈错误等问题，且投递员素质参差不齐，邮寄时间长短无法预见。笔者所在地区有时本县邮寄也需近一个月，以致传票需重新送达。另外，邮局对专递需提供的信息标准较为严谨，对部分信息不全面但不影响送到的仍旧退件。例如，受送达人为某全国性保险公司，地址准确，即便电话未接听或者电话号码有误，并不会导致无法正确找到受送达人，但邮局仍会以电话信息有误为由退件。同时，邮件回执返回法院是一个漫长的过程且丢失情况时有发生，送达人只能通过邮件条形码网络查询邮件进程，而网络反馈的信息常常发生错误，如网络显示退件，但当事人实际已经收到，此时若邮件回执丢失便没有送达凭证。

在受送达人身份比较特殊的情形下，人民法院一般采用转交送达，由受送达人所在单位代收，然后转交给受送达人。转交送达有三种情况：受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交；受送达人被监禁的，通过其所在监所转交；受送达人被采取强制性教育措施的，通过其所在强制性教育机构转交。代为转交的机关、单位收到诉讼文书后，必须立即交给受送达人签收，并以其在送达回证上的签收日期为送达日期。在司法实践中，需要转交送达的情况较少。其中，受送达人被监禁的案件相对多一些。对于此种转交送达，也会遇到“送达难”。有的是出于刑事案件侦查需要，暂时不能进行送达；有的是其他方面的条件不允许，如疫情期间，局部地区疫情忽然严重，不接受转交送达，甚至送达传票后不能开庭，以致反复改期、反复送达。

在受送达人下落不明或者用前五种方式无法送达时，人民法院可以适用公告送达。公告送达本质上属于拟制送达，是一种救济性送达方式，在其他送达方式无法送达的情况下才适用。公告送达的规定有效地保障了当事人的民事权益，也使得法院在一方当事人下落不明或者采用《民事诉讼法》规定的其他方式都无法送达的情况下，仍可按照法定程序正常办案。然而，公告案件通常需要送达开庭传票和送达判决书两道程序，公告期间为60天，加上预留给报社的登报时间，这无疑大大增加了案件的审理时间，很多当事人不愿意选择这种送达方式。

修订后的《民事诉讼法》增加了以传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书。随着网络、通信技术的高速发展，电子送达的内容不断丰富，包括电话、短信、微信及电子送达网络平台上的送达等多种途径。目前，电子送达留存证据较为容易，其适用愈加广泛，极大地提高了送达效率、节省了司法资源。但是，电子送达需受送达人同意，这就使电子送达仅能在愿意配合法院工作的受送达人范围内发挥作用。

完善民事送达的立法建议

民事送达种种问题的出现，说明立法层面有待完善。笔者建议从如下四个方面完善民事送达的立法。

第一，建立规避送达惩戒制度。“送达难”问题表现多样，多是由于受送达人规避送达而产生，受送达人对于法院文书送达的恶意规避态度妨碍了民事诉讼的顺利进行，不利于保护当事人的民事诉讼权益，也损害了司法权威。对该类行为是否制定相关法律加以约束值得探讨。笔者建议对规避送达的行为进行界定，构成规避送达行为的，由规避人承担不利的法律后果；情节严重的，甚至可以规定惩戒制度和措施。

第二，扩大“单位”受送达人范围。受送达人为法人或者其他组织的，根据相关司法解释，其签收人可以是诉讼代理人、指定的代收人、法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人。对于上述签收人不存在时，其他人是否有签收的义务目前并未规定，对很容易找到所在地的“单位”，送达仍然艰难。其实，“单位”的董事、监事、高级管理人员、合伙人对“单位”负有审慎管理和监督的义务，有责任对诉讼等可能对单位经营产生重要影响的事务谨慎对待，建议将这几类人纳入受送达人范围。另外，有些“单位”不设办公室、收发室、值班室，那么，前台、柜台一类接待性的岗位是否可以被扩大解释成具有办公室、收发室、值班室功能的岗位，从而成为受送达人的范畴？笔者认为可以考虑。

第三，电子送达以“受送达人知悉”为前置条件，即适用电子送达需经受送达人同意。《民事诉讼法》之所以如此规定，是考虑电子送达中受送达人是否真正知悉送达诉讼文书内容难以判断。例如，当事人提供的电话号码不正确，或受送达人收到短信、微信但并未查看，对类似情况若视为送达成功，将给受送达人带来严重的法律风险。然而，司法实践中，电子送达常面临的问题并非如此，往往联系上受送达人后，受送达人拒绝接受送达，既浪费司法资源，也妨碍民事诉讼的正常进行。例如，电话告知被告送达内容后，被告表示“原告没有权利告我，我不接受”，此后被告失联，各种送达方式均失败。笔者认为，送达的目的是将送达文件的内容向受送达人告知，如能明确证明受送达人已经知悉送达文件的内容即达到了送达的目的。故将“电子送达适用之前需经受送达人同意，或者能明确证明受送达人知悉送达内容”作为电子送达的条件更能提高送达效率。

第四，规范法院特快专递。邮寄送达一直由单一的邮政部门负责，面对邮寄送达的问题，一方面，可以对法院特快专递设定包含归责条款的具体规则来规范邮寄送达；另一方面，可以引入竞争机制，优选快递公司以提高专递送达的质量。

送达新方法的探索

在司法实践中，为提高送达效率，人民法院积极探索更多行之有效的解决方法。近年来，江西省高级人民法院坚持管理创新和技术创新交融互促思路，探索成立了全国法院首个省级集约送达中心，将以院为单位的分散集约送达升级为全省统一集约送达，推动送达工作实现跨越式发展。2020年6月，北京市西城区人民法院集约送达中心投入使用，以法官“一键点击”、送达工作一站式完成的工作模式，形成送达人员团队化、送达流程一体化、线上操作智能化的全新送达工作格局。近日，吉林省松原市中级人民法院和松原市邮政分公司合作，开启“法院+邮政”智能化、集约化送达服务新模式。

笔者建议，对高频地点可实行统一定点送达与紧急情况立即送达相结合的方式。例如，对车管所、房管所、不动产登记中心等法院送达高频地点，可全院统一安排时间、车辆、人员送达以节约司法资源，遇到紧急情况则单独送达。同时，增强与其他单位的配合，加强数据共享、单位协作，如与档案部门、公安机关建立密切联系，加强对受送达人信息的掌握。另外，对本院公告送达作出相对统一的适用条件或原则规定，以最大限度保障当事人的合法权益。

送达是民事诉讼中一项基础性诉讼制度，也是法院一项根本的诉讼活动，贯穿诉讼始终。尽管“送达难”问题长期存在，但解决方法也要与时俱进。随着经济发展、各项通信技术及相关配套法律法规的完善，“送达难”的解决路径也会更加清晰，民事送达制度也会更加完善，从而更能充分保障民事诉讼程序正当性，更好维护当事人合法权益。