生育之计④构建生育友好型社会，让想生的家庭敢生

2021年5月31日，中央提出实施全面三孩政策，优化生育政策，促进人口长期均衡发展。政策发布以来，已有十余个省市实行延长产假、生育假，安徽、河北、浙江等允许夫妻共同享受育儿假，男方享受护理假。多地实施三胎补贴，给予二孩三孩家庭买房优惠或现金补贴。经济学者和人口学者还提出了各类鼓励生育的建议，比如印钞、发国债、建立鼓励生育基金等。

正视中国人口生育率的高峰已经过去的事实

2010年时，中国的总和生育率为1.18，此后中国陆续实施了单独二孩和全面二孩政策，但七普数据显示，2020年，中国的总和生育率为1.3左右，这意味着在全面二孩政策的背景下，中国当前的总和生育率仅比2010年时的一孩政策高了0.12。长久以来，日本作为低生育率的典型国家，中国当前的生育率比日本还要略低。从国际视角来看，中国的生育率已经处于较低的水平了。

人口是经济社会的基石，生育、死亡和迁移的任何变动，都会对经济社会形成极大的冲击。生育问题更是重中之重，生育率的高低会直接影响经济增长及社会保险的可持续性，间接影响到老年群体的生活质量。人们大多明白生育的重要性，但如何促进生育是一个难题。

长期视角看，一个社会大多会经历生育变迁，从高生育率变迁至低生育率。生育变迁主要受观念驱动，更多是观念变迁的结果。而观念变迁或社会规范（social norm）的改变，可能受经济因素影响，比如女性受教育水平提高了生育的机会成本；也有可能是创新扩散的结果，比如维持较小的家庭来引领、追逐新潮流。在中国，长期实施的计划生育政策，也加速了中国的生育变迁。

经济因素或观念变迁的演化周期是长期的、缓慢的。各种生育激励政策在短期内可能有一定效果，但生育变迁周期自身具有强大的惯性，公共政策的促进很难和大的观念变迁周期抗衡。中国传统多子多福、家庭养老的理念，原本是鼓励生育的，然而“少生优生，幸福一生”观念经过四十年的倡导，已经深入人心，要扭转社会观念、促进鼓励生育理念，远非一朝一夕之功。

因此，促进生育政策首先需要正视中国人口生育率的高峰已经过去的事实。

更进一步地，生育政策的制定需要从长期着眼，即必须考虑政策的可持续性，不宜用强烈的政策去刺激或者抑制生育率。因采用强制性政策，中国人口呈现明显的生育周期，生育周期峰谷人口的巨大差异，在滞后期对社会设施（如医院、幼儿园）等造成巨大的冲击，要么造成严重的资源紧张，随后又会造成固定资源的闲置和人口年龄的结构性问题。

数年前，全面二孩政策实施后，迎来了短暂的生育高峰，但之后就是快速下降。短暂的出生潮，在几年之内，对部分地区的公共服务体系造成了一定的冲击，妇产科候诊往往需要长时间等待，对应期间的幼儿园、小学学位紧张，入学门槛提高。生育率回落后，相应的资源又要在短时间内重新调整布局，不免会出现时空上的错配。理想的生育政策，应尽量使人口生育率曲线平滑上升，避免大起大落。要保证这一点，就要充分尊重家庭与个人在生育问题的自主权，观念驱动的生育率变化是缓慢的，自主生育形成的人口结构变迁，本身就是平滑的，不会大起大落。

尽管生育率可能无法大幅提升，宏观层面的努力可能十分缓慢，但微观上仍然存在一些调整空间，通过切实的举措帮助减轻生育带来的负担，让有生育意愿的人群可以放心地生。具体而言，这些措施可以分为家庭层面和社会层面。

改善性别平等以促进女性生育

在家庭和个人层面，生育往往是家庭的共同决策，但不可否认的是，生育成本仍然主要由女性承担，且难以转嫁。生育会降低女性的职业期望，女员工产假造成的职位空缺，有了孩子后生活重心偏向家庭等等，都导致女性在职场上的竞争优势劣于男性，从而导致了母职惩罚（motherhood penalty）的现象。学历越高的女性，人力资本越高，生育所面临的机会成本就越大，这样的女性自然更不乐意生育。据2015年人口小普查数据可以发现，在41-50周岁女性中，未上过学的女性，平均生育2个子女，但大学专科以上的女性，平均只生1个孩子。

往回走，不让女性接受高等教育，或者让女性回退到家庭显然是不可能的。这既不符合现代文明的规范，也是社会人力资本的巨大浪费。要让生育对女性的不利影响尽可能降低，可能的出路有两个：一是直接降低女性的生育机会成本，二是提高男性的生育机会成本，促进男女在生育事务上的平等。这两个政策相辅相承，缺一不可。

政策层面，国家已经有很多针对女性的生育福利和权利，例如生育假、产假、哺乳假、来自于社会保险的生育津贴、单位不得解雇怀孕和哺乳期间的女职工等。全面三孩政策出台后，各省加码了女性的生育福利。上海将女职工生育假从30天延长到60天，女职工生育期间共有158天假期，浙江生育多孩的女职工则延长至188天假期。

女性生育的福利政策，有一些是社会层面的补助，例如产假期间的工资（生育生活津贴）和生育医疗费由生育保险（现归入医疗保险）支付。企业也承担了一部分成本，比如不能单方面解雇怀孕和哺乳期的女职工，对生育期女职工的保护造成了一定程度的道德风险，怀孕和哺乳期间女职工的劳动生产率会有下降。另外，女职工产假期间的工资由社会保险发放，一些地区的实践中，如果企业为全单位职工缴纳的生育保险费基数低于女职工上年度平均工资收入，该女职工领取的生育生活津贴会低于其正常出勤期间的工资，企业需要予以差额补足。

这些生育福利和权利一定程度上让企业与女性站到了对立面，企业出于实际利益考虑，很容易有意无意地歧视育龄期的女职工，包括招聘、晋升、加薪等。2021年，各省普遍延长女职工产假、生育假的同时，也招致一些女职工的批评，对女职工单方面的保护，且让企业承担成本，看似有利于女性，但让女职工在职场上面临更加不利的境地。

现代社会是一个复杂的生态，作为人口的再生产，生育的最终受益者是全社会，而不单纯只是企业和家庭，但目前的生育养育成本主要由家庭（父母的付出）和企业（劳动力的福利等），正是由于生育的正外部性，使得家庭倾向于少生产或不生产。为了维持社会的正常运转，社会理应为个体的生育埋单。

因此，政策当然应该提高对女职工生育的福利支持，降低其生育的机会成本，但这些福利支持的主要成本应该由国家和社会承担，比如德国将照顾孩子的时长计入工龄，种种举措的目的都是尽可能将女职工承担的生育成本社会化，而不是转嫁给企业，以减少对女性个体的不利影响。与之相反，应该给予雇用女职工的企业一定的政策优惠，冲抵女性因生育造成的职场竞争劣势，让企业更加愿意雇用女职工，也让女职工不用担心生育孩子会影响其职业发展。

在给予女职工生育福利和权利的同时，不管怎么设计制度，仍会导致女职工在职场上处于一定的竞争劣势。要规避这一点，也要“提高男性的生育机会成本和雇用成本”。例如中国的生育保险制度之初，只针对女职工征收生育保险费，2012年改为单位无论招用男、女职工，都要依法参加生育保险。各国的实践中，在给予女职工产假的同时，也给予男职工陪护假，甚至强制父亲休育儿假。这样一方面是为了鼓励父母共同参与家庭事务，承担养育责任，另一方面也是希望通过男性陪护假、育儿假制度，尽量减少职场上因为生育而造成的性别差距。

促进生育，需要保障女性权利。而保障女性权利的政策，可能会产生扭曲，纸面上看起来合理的政策，现实中往往不尽如人意。例如父母共休产假制度，即便是发达国家，女性承担婴儿的绝大多数照顾工作依然是常态。据德国媒体报道，德国妈妈们申请育儿假的平均长度是14.5个月，而爸爸们只有3.7个月。如果强制父亲休陪护假、育儿假，也可能会造成新生儿出生后家庭收入短期内下降的情况，导致生育家庭的经济压力增加。现实总是复杂，政策难免顾此失彼，因而政策具体如何实施，需要大量的调研和考证工作，确保政策层面的保障落实，既要保证生育过程的性别平等，又要避免扭曲、按下葫芦起了瓢。

越来越多的女性接受高等教育、走上工作岗位，在家庭决策中拥有了更多的话语权，除了相夫教子之外，有愈加丰富广阔的自我实现的空间，这是一种社会进步。但女性承担婴儿生活和教育的家庭角色未能及时变化，抑制了女性的生育。长期来看，因生育造成的性别差距的弥合，也需要社会观念的转变。男性也可以在家相妻教子，也应当承担和女性同等分量的育儿角色。唯有观念的改变，才能永久性的弥补生育的性别差距，北欧的一些国家已经先行一步，中国在这方面任重道远。

构建生育友好型社会以促进生育

社会层面对生育的支持已经有很多论述，包括从生前、产后到育儿的全方位支持关怀，托幼机构服务、公共场所的基础设施建设等。目前来看，社会对生育的支持还比较零散，不够系统，地区差距也较大。从这一点讲，促进生育的政策是必要的。据庄亚儿、王金营等人的研究，中国当前居民的生育意愿在1.7-2.0之间，这远远高于目前1.3的实际生育率，这意味着在生育意愿形成实际生育行为之间存在着0.4-0.7的鸿沟，促进生育政策应该着眼在如何让想生的人尽可能如愿的生育。

首当其冲的是生育的资金支持。有专家学者提出发债或发钞建立生育基金，对生育家庭进行一定年限的现金补贴，也有学者反对，因为发钱不应该成为主要选项，如果贫穷家庭因为现金补贴的刺激多生，后续的政策没有跟上，反而会造成新的问题。

这些看法都有道理。问题的关键，还是从什么角度来看生育。生育是人口的再生产，在养老社会化的背景下，生育的主要成本由家庭承担，而人口再生产的收益则部分贡献给社会（中产家庭生育的主要目的并非为自己养老），那么家庭和个体必然更愿意搭便车，让别人去生，自己坐享其成（在现收现付的社保体系，退休后的养老金主要由下一代年轻人承担）。所以，在养老社会化的过程中，要保证人口再生产的可持续性，必然要给予家庭生育补贴，理论上讲，补贴的金额应当等于生育的正外部性部分。

至于“贫穷家庭多生可能产生潜在社会问题的担忧”，这并不是新问题。中国当前已经处于这个阶段，从五普、六普和七普的数据来看，生育率较高的地区主要是河南、安徽、广西等中西部地区，而发达地区的京津江浙沪，生育率都是全国垫底。在很长一段时间内，中国都面临着贫穷地区更多的生育，养育成人后再通过人口迁移输送到发达地区的局面。正是因为这种局面，才更应该对这些地区生育的家庭进行现金补贴，让他们有更多的钱可以照料好子女。这些潜在的社会问题，例如留守儿童、疏忽照料等，正是构建生育友好型社会需要着力改善的领域，而不是以此回避问题的借口。

发钱不是促进生育的主要手段，却是一项必要的政策，区别只在于向哪些人发，发多少及怎么发。

除此以外，在具体政策上，还有很多的细节需要改善。例如，在备孕阶段，将生殖健康和辅助生育费用纳入医保，帮助更多夫妻免于“想生却不能生”的悲剧。在产前阶段，还需要完善对孕妇的一系列保障，比如让产检更便利，产检由医疗保险报销而不是生育后给予一笔固定数额津贴等。在育儿阶段，应提高个人所得税专项抵扣的额度，并且覆盖到儿童的所有年龄阶段。在育儿阶段，应当完善社区对婴儿的保健，包括各种检查、膳食和育儿指导等。

这些地区之间差异很大，如果说儿童的义务教育和学前教育是重要的，那么生育补贴和前学前教育阶段的育儿补助及指导也同样重要，但学前和义务教育都有来自中央对地方的共同事权转移支付，但生育相关事项，并无类似的制度安排，中央政府应当将生育事务定为央地共同财政事权，并给予地方相应的转移支付。

生育友好型社会，还体现在各项非生育直接相关的事务，例如婴儿出行。众所周知，中国一线城市的基础设施，对老年、残疾等特殊人群已经比其他城市要友好得多，尽管如此，仍不尽如人意。2016年，澎湃新闻曾策划过“北上广地铁遇上婴儿车”系列报道，以“年轻妈妈一个月未去过指定地铁站”、“地铁三线换乘”、“非高峰期”等标准，在北京、上海和广州，分别找到了一位探索者妈妈，以及待考察的地铁站。调查发现，即使在国内城市化建设最好的地方，一位推着婴儿车的妈妈搭乘公共交通出行依然面临诸多不便，暴露出无障碍设施、母婴设施需要加强人性化设计。如果我们承认孩子是社会的财富，是未来的希望，那么我们就不应让生孩子成为对个体家庭的惩罚，不应该让家庭为他们的出生而限制其正常的行为。

最后，在中国流动人口规模庞大的背景下，生育友好型社会的构建还需要考虑流动人口的合理权益，减少他们生育的后顾之忧。第七次全国人口普查数据显示，2020年，中国流动人口规模已高达3.76亿，占全国人口的四分之一。人口的大规模流动改变了人口的地理分布，也对人口的流入地的公共服务水平提出了更高的要求。

在此背景下，人口流入城市应当改进面向流动人口的公共服务政策导向，逐步实现在本市出生的孩子视同本市户籍，享受市民待遇和各类公共服务的平等权利等等。这些举措可以让孩子更踏实地在父母身边成长，降低流动人口对未来不确定性的担忧，释放他们的生育意愿。

结论

生育是一个严峻的公共议题，但数字背后，是一个个人和家庭。子曰：“始吾于人也，听其言而信其行；今吾于人也，听其言而观其行。”鼓励生育观念的宣传效果，最终还是要看实打实的执行。希望政策的落实，可以回到对人的关切，把人当人，而不是仅仅是生产生育的工具。人是发展的根本动力，也应当是最终目的。

现代社会，人们有选择生育或不生育的自由，要让生育率维持更替水平，社会就有责任尽可能降低人们选择的障碍，从而让个体对生活的热爱和期许，足以弥补将生育纳入人生规划的成本。毕竟，我们都希望孩子能出生在一个更好而不是更坏的世界。

（作者郭晓菁、聂日明为上海金融与法律研究院研究员）