韩国“与新冠共存”政策的始发与早夭

2021年10月25日，韩国政府公开了“与新冠共存”的路线图草案，宣布将自11月1日起由此前实施的“保持社交距离（거리두기）”政策，分阶段转向“与新冠共存（위드 코로나/with Corona）”政策。然而，第一阶段共存政策实施仅一周后，韩国国内新增确诊病例数就回到日均2000人以上，并持续快速攀升。到12月上旬，韩国连续出现日均新增确诊人数超过7000例的情况，国家防疫面临受新冠疫情侵袭以来最严峻的形势。在此情势下，韩国政府不得不宣布暂停共存政策，重回严格防疫的“保持社交距离”路线。韩国的政策转向建立在全民疫苗接种完成率超过70%的基础上，但仍然只坚持了45天便难以为继。重启严格防疫政策一个月后，韩国日均新增人数已逐渐回落至3000人上下，韩国政府也在年末公布的2022年“新冠病毒防疫应对联合工作计划”中指出今年将根据奥密克戎疫情形势调整“保持社交距离”政策，以恢复日常生活和建立可持续防疫体系目标，逐渐放宽防疫措施和“防疫通行证”制度[1]。然而，上一波疫情急速反弹的影响尚未远去，新变异病毒奥密克戎的国内社区传播又接踵而来，这使得韩国“与新冠共存”的前景愈发扑朔迷离。

一、从“保持社交距离”到“与新冠共存”

“保持社交距离”是韩国主要的新冠防疫政策，依据疫情风险程度将其划分为从宽松到严格的四个阶段。在此框架下，韩国政府将对疫情风险进行动态评估并灵活调整防疫等级。韩国的首都首尔聚集了大约全国20%的人口，由首尔、仁川和京畿道组成的首都圈人口则接近全国人口的二分之一。正因此，自新冠疫情波及韩国以来，首都圈是防疫难度最高、防疫政策最严格的区域。根据定义，当全国新增确诊人数超过2000人，首都圈新增确诊超过1000人时，应启动“保持社交距离第四阶段”防疫政策。在11月政策转换前，首都圈实施的正是规格最高也最严格的“第四阶段”政策。

在10月的“保持社交距离第四阶段”政策下，餐厅、咖啡厅等大众利用设施必须在晚10时前停止营业，高危险性的娱乐设施则完全停业，大型活动和集会被禁止。另外，晚6时前私人聚集的人数上限是6人，晚6时后则下降为2人，同时餐厅等场所必须采取“隔位就坐”等控制社交距离的措施。为促进疫苗接种率提高，有不少于2名疫苗接种完成者（指第二针新冠疫苗接种14天后的受种者）时可以放宽至4人。

从疫情数据来看，“保持社交距离第四阶段”的政策对于控制以德尔塔毒株为主要病毒的新冠疫情扩散是较为有效的。进入10月后，韩国国内新增确诊人数出现了明显的回落趋势，大约稳定在日均2000人左右。10月23日，韩国国内的新冠疫苗接种完成率也突破了70%。但与此同时，严格限制聚集的政策对餐饮业等中小企业的运营造成了巨大打击。因此，随着时间的推移，民间要求改变政策的呼声越发高涨，在野党也抓住机会对政府的防疫政策多加批判。

以此为背景，韩国政府在10月25日公开了 “与新冠共存（위드 코로나/with Corona）”路线图草案，提出防疫目标要从“遏制确诊患者数增加”转向“管控危重症患者”以及“恢复日常生活”[2]，这是韩国转向“共存政策”的标志。

二、“与新冠共存”政策的起始与早夭

根据韩国政府的规划，“与新冠共存”方案共分为三个阶段，计划以6周为间隔逐步推进。三阶段的主要政策方向是“放宽公共设施的运营管制”、“允许大规模活动”以及“解除私人聚集限制”。

1. 关于“放宽公共设施的运营管制”：在第一阶段，高危险性的公共设施在检查接种证明和核酸阴性确认书的前提下可以恢复运营，娱乐设施可以营业至24点，练歌房、室内运动馆和浴场等则不限制运营时间。饭店、咖啡厅同样不限制运营时间，并允许最多4名疫苗未接种者聚集。第二/三阶段则完全取消对运营时间的限制。

2. 关于“允许大规模活动”：在第一/二阶段，若有未接种者参与，活动规模应在100人以下，第三阶段不限制。若所有参与者全部完成疫苗接种或有阴性证明，则第一阶段允许500人聚集，第二/三阶段无限制。

3. 关于“解除私人聚集限制”：在第一/二阶段，首都圈允许10人聚集，非首都圈允许12人聚集，其中可以有疫苗未接种者。但在饭店和咖啡厅等场合，未接种者的最大聚集人数为4人。第三阶段则不作限制。

同时，韩国中央防疫对策本部还发布了新冠病毒危险程度评价计划，作为中断共存的判断标准。危险程度评价由“周评价”和“阶段评价”相结合，包含3大项和17小项指标，其中5项核心指标是重症病床使用率、确诊规模与医疗体系承受能力阈值的比值、单周新增危重症患者数量、60岁以上确诊病例比例以及60岁以上及高危人群的加强针接种率。

“与新冠共存”政策实施后，韩国国内的新冠确诊新增人数开始持续上升。（见下图-1，图-2）从新政策实施第三周起，日均[1] 新增确诊人数就达到了3000人以上，之后更是一路飙升至日均[2] 超过6000人，创下了韩国出先新冠疫情以来的最高确诊纪录。从12月7日开始的三周内，出现了8天单日新增确诊数超过7000例的高峰。同时，随新增确诊病例快速上升而来的是危重症患者人数和新冠死亡人数的增加。12月下半月开始，韩国新冠危重症患者总人数超过1000人，单日新冠死亡人数比起11月初更是提高了3-4倍，并有3日的单日死亡人数超过了100人。

图-1：过去四个月内韩国新冠确诊人数变化
数据来源：韩国中央防疫对策本部

图-2：共存政策实施后韩国国内新冠危重症患者人数变化
数据来源：韩国中央防疫对策本部

图-3：共存政策实施后韩国国内新冠死亡人数变化
数据来源：韩国中央防疫对策本部

作为“共存政策”中断评价标准的核心指标之一，韩国的重症患者病床使用率从11月1日的首都圈72.9%，全国58.3%提高到了11月29日的首都圈88.5%，全国78.5%，并且首都圈连续5天有1000名以上的患者等待病床分配。考虑到病人办理入院/出院手续的流程以及重症病床保留率的要求，实际上首都圈的重症病床已经达到饱和。11月第三周开始，首都圈的新冠病毒危险程度评价结果就从上一周的“中”变成了“极高”，第四周全国的周评价结果也被调整为“极高”，此后连续六周全国危险度周评价都维持在“极高”水平。（见下表-1）。

表-1：新冠病毒危险程度周评价结果
数据来源：韩国中央防疫对策本部

11月29日，文在寅总统宣布推迟“共存政策”第二阶段的实施计划，但同时提出“不能让来之不易的‘恢复日常生活’倒退回去”，再次强调通过提高疫苗接种率遏制疫情扩散的方针[3]。12月2日，政府宣布将实施强度相当于“保持社交距离四阶段”的防疫方案，具体内容包括缩小私人聚会规模和扩大防疫通行证（疫苗接种完成证明及核酸检测阴性证明）适用范围。12月6日起，私人聚集规模缩小为首都圈6人，非首都圈8人，饭店、咖啡厅开始适用防疫通行证制度。12月18日又进一步加强为首都圈私人聚集上限4人，饭店和咖啡厅须在21时前停止营业，娱乐设施禁止运营。如此一来，韩国的“与新冠共存”政策实际上已经完全停止运行，而是回到了“保持社交距离四阶段”的严控政策路线上。而在控制聚集规模和扩大防疫通行证适用范围相配合的“第四阶段+α”政策下，韩国的防疫措施甚至比11月前的“第四阶段”政策要更加严格。至此，维持了45天的“与新冠共存”第一阶段被迫中止，而11月下旬开始连续六周的“极高风险”评价也展示出了共存之路困难重重。

三、奥密克戎来袭——共存政策的前路在何方？

“四阶段+α”防疫政策实施一个月后，疫情的蔓延态势得到控制。日均新增在一月初回落到3000人左右，危重症患者总人数也降至1000人以下。虽然还没有完全回到11月前的水平，但上一波疫情反弹已进入了下降期，似乎成为再次缓和防疫措施的契机。然而，奥密克戎毒株在韩国的国内社区传播成为了影响韩国防疫政策的新重要因素。现有研究和观察表明，新冠的新变种奥密克戎毒株具有比德尔塔毒株更强的感染能力和免疫逃逸能力，许多国家已出现奥密克戎毒株的流行。2021年12月1日，韩国出现了首例奥密克戎确诊，之后确诊人数迅速增长，在一个月内累计感染人数突破了1200人。根据1月10日韩国中央灾难安全对策本部第一副部长的发言，奥密克戎感染者目前在韩国国内的占比约为10%左右，但将在1-2个月内成为韩国国内新的优势毒株[4]。特别是在本月月末，韩国即将迎来春节连休，春节连休期间大规模的人口流动和私人聚集可能加剧奥密克戎的扩散。奥密克戎流行不可避免会提升防疫思路转换和共存政策重启的难度，但其具体影响还需要持续观察。

图-4：韩国国内奥密克戎株感染确诊人数变化
数据来源：韩国中央防疫对策本部

但若迟迟难以重拾“与新冠共存”的政策，韩国国内的个体工商户和中小企业经营者的经济处境将更加困难。新冠疫情在韩国爆发之后，韩国国内的餐饮、住宿行业的就业保险参保者人数持续下降，从2020年2月的26000人急剧减少到3月的2000人，并在4月之后的19个月内连续呈现出下降趋势。2021年12月，餐饮住宿业就业保险的加入人数首次出现回升，这正是受到了11月开始实施的共存政策的积极影响。然而，考虑到12月中下旬开始再次收紧的防疫政策，上升趋势可能难以出现[5]。同时，与2019年相比，2021年12月韩国餐饮住宿行业的信用卡使用量仅为两年前的81%。[6]韩国中小企业研究所的《2022中小企业展望》预测中小型制造业很难恢复到疫情前水平，并有分析表明韩国国内经济复苏虽在继续，但出现了“K型经济复苏”趋势，两极分化可能会加剧[7]。韩国政府对于防疫政策导致经济萧条的对应举措也令许多工商业者十分不满。去年12月22日，首尔的光化门广场就出现了自营业者反对政府防疫对策的示威活动。抗议者手持横幅，上书“1年8个月期间的损失补偿是0元，请赔偿销售额10亿以上的个体业主的损失”、“2年间我们遵守了约定，但政府却背信弃义”、“我们自杀才能结束这种局面吗？”，表达了对政府在疫情相关经济救助政策的愤慨[8]。

图-5：在光化门示威的自营业者 版权所有：시사IN 조남진
引用自：https://www.sisain.co.kr/news/articleView.html?idxno=46473

“共存政策”的初次实施显示了韩国政府企图在提振经济和控制疫情间寻求平衡的努力，但奥密克戎在美国飞速传播，“锁国”超过一月的日本也出现奥密克戎感染激增的情况，这使韩国政府平稳过渡、逐步恢复日常生活的目标显得愈发不易。特别是，完全拒绝外国人新入境的日本本次疫情反弹受到冲绳美军基地感染扩散的影响，类似情况也有可能在韩国上演。2021年底开始，京畿道驻韩美军（USFK）中的新冠确诊人数快速上升。今年1月4至10日，驻韩美军新冠确诊人数为1599人，其中有1589例与驻韩美军基地相关，创下了新的历史记录[9]。与驻韩美军的联合防疫，或将成为韩国控制奥密克戎疫情扩散的重要环节。

总的来说，新冠疫情发生以来，韩国现任政府的态度是取中道而行，在疫情较严重时实施严格的“保持社交距离四阶段”政策，而在疫情缓和时则积极尝试“与新冠共存”恢复日常生活。然而，新冠病毒的变异方向难以预测，毒性增强的德尔塔毒株和传染性提高的奥密克戎毒株的出现都延缓了世界新冠大流行的结束。韩国大量“突破传播（指完成疫苗完全接种后仍被感染的病例）”的出现显示了两针mRNA疫苗接种率已很难成为放宽其他防疫措施的可靠前提。强势来袭的奥密克戎流行，使韩国“与新冠共存”政策实现的前景愈发扑朔迷离。

（ 作者，吕婉琴，北京大学国际关系学院硕士研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

参考文献：

[1] 《韩政府2022年抗疫计划：按新毒株形势调整响应》，韩联社，2021.12.30， https://cn.yna.co.kr/view/ACK20211230002300881 (2022.01.09)

[2] 《韩国公布分阶段恢复日常路线图草案》，韩联社，2021.10.25， https://cn.yna.co.kr/view/ACK20211025003400881 (2022.01.09)

[3] <[중합]위드 코로나 중단 아닌 전환 유보, 사회적 거리두기 4단계/3단계 돌아오나?>, 국제신문, 2021.11.30, http://www.gukjenews.com/news/articleView.html?idxno=2358692 (2022.01.09)

[4] <중대본 “오미크론 점유율10%내외…우세중화, 설연휴가 분수령”>, 연합뉴스, 2022.01.10, https://www.yna.co.kr/view/AKR20220110023900530?input=1195m (2022.01.11)

[5] <숙박/음식업 고용보험 가입자, 20개월 만에 증가세로>, 뉴시스, 2022.01.10, https://newsis.com/view/?id=NISX20220110_0001718608&cID=10201&pID=10200 (2022.01.11)

[6] <작년 12월 숙박/음식업 카드 사용액, 코로나 이전의81%순준 그쳐 >, 경향신문, 2022.01.06, https://www.khan.co.kr/economy/finance/article/202201060818001 (2022.01.09)

[7] <올 k자형 경기회복 中企 격차 심화 될것>, 서울경제, 2022.01.02, https://www.sedaily.com/NewsView/260PKA8V7K (2022.01.10)

[8] <우리는 ‘위드 코로나’를 한 적이 없다>, 시사IN, 2022.01.13, https://www.sisain.co.kr/news/articleView.html?idxno=46473 (2022.01.13)

[9] <주한미군 1주일 확진자 1599명… 역대 최다 기록>, 뉴시스, 2022.01.12, https://newsis.com/view/?id=NISX20220112_0001722237&cID=10301&pID=10300 (2022.01.12)