基础设施如何才能赋权女性？联合国权威指南给出解答

一、基础设施也有“重男轻女”问题？

基础设施是指为社会经济生产和居民日常生活提供公共服务的一套基本设施和系统(Fulmer & Jeffrey, 2009)。基础设施是核心经济活动的基础，同时也是实现社会包容性和可持续增长的重要基础，因为它增加了弱势群体获得医疗、教育服务和参加工作的机会（UN Women &UNOPS，2020）。

世界银行2012年在南非的研究显示，当地主要是妇女和女童承担家务劳动的重任，她们花费大量时间在收集木材燃料以及其他没有报酬的家务劳动上，没有时间接受教育和寻找工作。南非农村电气化普及后，南非妇女的劳动力参与率提高了约9%，电力基础设施帮助南非妇女减少了家务时间，提升了妇女的经济条件和独立性，促进了社会性别平等和包容（World Bank, 2012） 。

工作中的南非女性（来源：法新社）

但基础设施的设计、建设和维护有时并没有考虑到弱势群体的需求，如妇女和女童。许多基础设施项目往往从成年男性的角度出发对整个项目进行计划、建设和管理，没有考虑到成年女性、女童和成年男性、男童在社会分工中有不同的责任和需求，忽视了妇女和其他弱势群体对基础设施的需求，使弱势群体无法得到基本的社会安全、健康、教育服务，加剧了她们的边缘化，阻碍了社会平等和包容进程（UNOPS，2020）。

如孟加拉国飓风避难所未考虑妇女的隐私安全和卫生需求，导致飓风来临时，妇女往往不愿意到政府建设的飓风避难所，最终导致女性因飓风死亡人数远远高于男性，1991年孟加拉因飓风男女死亡比例为1:14（Sharmin & Islam，2013)。

随着世界人口增长和城镇化发展，全球基础设施投资金额逐年上升，据全球基础设施中心估计，到2040年，全球基础设施建设投入总需求将达到94万亿美元（Global Infrastructure Hub，2017）。因为基础设施具有运营寿命长，后期修缮成本高的特点，所以早期将性别视角纳入到基础设施项目至关重要。如持续忽视基础设施中弱势群体的需求，可能会在未来几十年加剧性别不平等，浪费有限的财政资源，损害弱势群体权利（UNOPS，2020）。

联合国妇女署和联合国项目厅在不久前发布了《亚洲及太平洋地区基础设施项目各阶段纳入性别视角指南》和《基础设施中的性别平等和妇女赋权》两份指南，希望能够改变长久以来基础设施规划、建造和管理的方式，在基础设施中更多地纳入女性和弱势群体需求。为更好帮助利益相关方了解在基础设施中纳入性别视角的优点和具体措施，下文对两份指南的主要内容进行了梳理和呈现。

二、在基础设施中纳入性别视角的收益

通过保障妇女和女童平等地获得基础设施服务，可以为个人、社会、国家带来很多正面效益。将性别视角纳入基础设施项目可以改善和提升妇女和女童的生活条件和社会上升渠道，促进地区、国家经济增长，还可以引导社会观念更新，使两性平等观念更加深入人心，促进社会进步。

对于个人发展来说，纳入性别视角的基础设施服务可以节省妇女和女童用于无薪家务劳动（如往返取水、步行运送柴火和农产品）的时间，妇女可以用节省下来的时间参加工作，接受更多教育和职业培训，提升综合素质，拓宽就业渠道，改善经济状况（Lallement, 2013)。

考虑到妇女和女童特殊需求的基础设施能够帮助妇女更积极地参与社会活动，并减少妇女和女童的患病率和死亡率，提升生活质量。由于生理构造不同，女性相比于男性在卫生、医疗、人身安全和个人隐私方面有更多的需求。例如，由于学校缺乏水或者卫生设施，埃塞俄比亚43%的13-18岁青春期女孩报告因月经至少有一次缺课（Fehr，2011），尼泊尔53%的青春期女孩因月经无法上课。缺乏性别视角的基础设施导致女性因为无法满足卫生需求而缺席社会活动，甚至身体健康受到威胁 (WaterAid，2009)。

尼泊尔女性学生（来源：WaterAid）

缺乏性别敏感的基础设施同样会对女性的人身安全造成威胁。公共交通工具和设施是性骚扰的高发场所。在法国，39%的针对女性的性侵犯发生在公共交通部门(ITF, 2018)。来自中东和北非地区的一项多国研究发现，40%至60%的女性在街头遭遇过性骚扰(UN Women, 2022)。此外，印度的一项研究表明，为了选择更安全的交通路线或交通方式，妇女愿意上质量较差的大学，花费高达两倍的学费，每天多乘车40分钟 (World Bank, 2017)。缺乏性别敏感的公共交通设施降低了女性的出行意愿，加剧了她们的边缘化。

从经济发展方面看，纳入性别视角的基础设施可以促进国家和地区经济增长和可持续发展目标的实现。世界银行报告显示，如果女性的经济参与度与男性相当，到2025年，全球年度GDP将增加28万亿美元，相当于全球GDP增长26% (World Bank, 2010)。在企业层面上来说，据麦肯锡全球研究所报告，具有多元化和包容性的企业团队与更好的经营业绩之间存在关联。在亚洲，具有性别多元化高管团队的公司盈利能力高于平均水平，比其它公司高出21%（McKinsey Global Institute，2018）。

从社会发展方面看，纳入性别视角的基础设施可以通过赋权女性(如授予女性家庭和社区内公共事务决策权及其他社会权利)来缩小甚至消除社会上流行的性别不平等观念。在世界银行资助的孟加拉农村公路和基础设施项目中，妇女参与了所有项目内容，包括妇女贸易市场和卫生设施的选址决策（Quader，2011）。性别友好型基础设施使妇女能够在建筑和维修这些传统的男性主导行业就业，并有机会创建和管理自己的公司，通过赋权女性，营造更健康的、性别平等的社会观念和氛围。

三、将性别视角贯穿基础设施项目全过程

虽然许多国家和国际组织已经出台了将性别视角纳入到基础设施建设中的政策和报告，但将政策承诺转化为实践依然面临着多方面的挑战。为了确保基础设施满足包括妇女和弱势群体在内的所有最终用户的需求，需要在基础设施生命周期的三个阶段，即规划、实施和运营阶段，采取多方面，多层次的实际行动。

1）规划设计阶段

在基础设施规划阶段纳入性别视角，制定出反映女性及其他弱势群体需求的项目规划，可以避免因为在项目中后期甚至运营阶段更改项目设计，带来的人力、财力方面的损失。在基础设施项目规划阶段，需要完成的任务包括制定当地的性别分析报告，并根据性别分析报告编制性别行动计划（Gender Action Plan）（UN Women & UNOPS，2020）。

性别分析为项目设计提供了基础信息。通过调研，了解项目所在地性别平等情况以及弱势群体对基础设施的需求。之后通过制定详细的性别行动计划回应和解决妇女和女童的需求及面临的限制。性别行动计划根据当地女性具体需求制定项目目标和目标实施细则，并将性别行动计划纳入到项目总体工作计划中，以有效地在整个项目中实施性别平等原则（UN Women & UNOPS，2020）。

塞拉利昂农村地区医疗机构电力供应项目在项目规划设计阶段充分考虑了农村妇女对医疗电力的需求，并制定了相应的性别行动计划，改善了塞拉利昂农村妇女面临的医疗困境。塞拉利昂农村地区的医院、诊所等医疗机构缺乏持续稳定的电力供应，导致当地农村患者无法享有24小时医疗服务，尤其是孕妇不能在有医疗保障的产房中分娩，她们及其子女面临极大的风险。联合国项目署联合塞拉利昂能源部和英国国际发展部（Department for International Development，DFID）在塞拉利昂进行了性别分析调研，并根据调研结果制定和通过了性别行动计划，回应了塞拉利昂农村妇女及弱势群体对医疗电力的需求，并着手解决妇女医疗电力获取的限制条件。在项目实施后，前往产前和保健诊所的待产妇女人数显著增加。此外该项目还向当地妇女提供与项目相关的培训和工作机会（UNOPS，2020）。

塞拉利昂妇产医院（来源：联合国人道主义事务协调厅）

2）施工建设阶段

基础设施项目施工建设阶段包括施工材料采购、施工作业、施工管理和监督等环节。基础设施项目的施工建设应以规划阶段完成的性别分析报告和性别行动计划为指导，将女性及其他弱势群体的需求融入其中。此外，在施工阶段，确保所有项目工作人员都具有性别问题敏感度，不再认为性别问题只与性别问题专家有关，并确保所有项目工作人员具有执行性别行动计划的能力（UN Women & UNOPS，2020）。

在基础设施项目施工阶段，项目管理方应大力鼓励项目当地妇女参与到项目建设中来。从全球来看，建筑业仍然是男性主导的行业。女性建筑工人在正式和非正式的建筑工作中始终是少数。相同工作量下，女性建筑工人的工资低于男性同行。基础设施项目应鼓励妇女参与，并做到同工同酬。且妇女参与项目可以根据自身的经验对项目的施工提出建设性的建议，提高项目的包容性和可持续性（UN Women & UNOPS，2020）。

2010年亚洲开发银行农村道路改善项目旨在通过在柬埔寨铺设500多公里道路，加强贫困农村地区与市场和社会服务设施的联系。该项目在实施过程中纳入了性别平等原则并推出一系列针对妇女道路需求的培训和物资分发活动。如举办有关妇女出行安全的讲座和培训、为项目所在地孕妇提供预防艾滋病母婴传播建议和药物治疗、在所修建的道路上安装有关预防艾滋病和打击人口贩运的广告牌等。该项目性别平等活动提升了当地妇女对于道路安全方面的认知，对当地社区产生长期有益影响（Asian Development Bank，2018）。

亚洲开发银行柬埔寨农村道路改善项目（来源：亚洲开发银行）

3）运行维护阶段

项目运行维护系统的程序、标准等规范应考虑和纳入项目当地女性和弱势群体的情况和需求。基础设施项目应确保项目运行维护方接受性别知识培训，了解项目所在国、地区性别政策和习俗、性别平等情况以及性别行动计划内容。运行维护工作人员应认同性别平等理念并具有在项目运营中执行性别行动计划的能力（UN Women & UNOPS，2020）。

基础设施项目运行维护方可以鼓励当地妇女参与项目运营工作，并做到同工同酬。妇女在就业后，经济能力和社会地位会得到一定程度的提高，在家庭和社区决策中有更大的发言权。比如尼泊尔的加强农村道路运输能力项目在招聘道路维修工人时，优先考虑女性候选人和来自贫困或边缘社区的人，该项目共有2870多个维修工人，其中70%都为女性（World Bank，2015）。

总体而言，在整个基础设施项目周期中，一些行为对于增加基础设施项目性别友好度至关重要。这些行为包括（1）鼓励社区内的妇女和其他边缘群体参与项目利益相关方协商并提供代表弱势群体利益的建议和提案，使项目方了解不同类型用户的需求，接收反馈并评估项目计划、实施、运营方面的缺陷，及时作出调整；（2）聘请多名社会包容专家指导整个基础设施项目等活动，查明和解决妇女和其他传统上处于边缘地位的群体在项目参与方面所面临的障碍，并确保她们能够有效参与项目利益相关方协商；（3）为项目人员和当地社区提供以性别为重点的培训和能力建设活动，提高项目工作人员性别意识及预防项目现场性别暴力和性骚扰的能力，帮助项目工作人员能够以对性别问题敏感的方式执行项目作业，例如收集按性别分列的数据以供监测和评价（UN Women & UNOPS，2020）。

联合国妇女署及项目署发布的权威指南显示，在基础设施规划、建设和运行维护阶段，纳入性别视角，反映妇女的现实情况和利益需求，有助于缩小性别不平等，保证基础设施为每个人服务，确保妇女、女孩和其他弱势群体不会在世界发展过程中被抛在后面。

（本文首发于“Diinsider草根创变者”，授权转载。作者：李论，Diinsider项目专员，关注国际政治、性别平等和公共卫生等议题。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请获取作者授权并标明文章出处。）

参考文献：

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【2】Fehr, A. Stress, Menstruation and School Attendance: Effects of Water Access Among Adolescent Girls in South Gondar, Ethiopia. Summary Report for CARE Ethiopia, 29 Oct 2010. CARE, Addis Ababa.

【3】Global Infrastructure Hub. (2017). Global Infrastructure Outlook.

【4】ITF. (2018). Women’s Safety and Security: A Public Transport Priority, OECD Publishing, Paris.

【5】Lallement, D. (2013). Infrastructure and gender equity. In Handbook of Research on Gender and Economic Life. Edward Elgar Publishing.

【6】McKinsey Global Institute. （2018）. The power of parity: Advancing women’s equality in Asia Pacific.

【7】Morgan G, Bajpai A, Ceppi P, Al-Hinai A, Christensen T, Kumar S, Crosskey S & O’Regan N. Infrastructure for gender equality and the empowerment of women. UNOPS, Copenhagen, Denmark.

【8】Quader, M.A. (2011). Enhancing women's economic opportunities in transport investment in Bangladesh: rural roads. presentation at MDB Gender and Infrastructure Workshop, Addis Ababa, Ethiopia, March22-24.

【9】Sharmin, Z., & Islam, M. (2013). Consequences of climate change and gender vulnerability: Bangladesh perspective. Available at SSRN 2200116.

【10】UNOPS. (2020). Infrastructure for gender equality and the empowerment of women.

【11】UN Women. (2022). Facts and figures: Ending violence against women. [Viewed 25th January 2022]. Available from: https://www.unwomen.org/en/what-we-do/ending-violence-against-women/facts-and-figures.

【12】UN Women &UNOPS. (2020). GUIDE ON INTEGRATING GENDER THROUGHOUT INFRASTRUCTURE PROJECT PHASES IN ASIA AND THE PACIFIC .

【13】WaterAid. (2019). Is Menstrual Hygiene and Management an Issue for Adolescent School Girls? A Comparative Study of four Schools in Different Settings of Nepal. WaterAid, Nepal.

【14】World Bank. (2010). Making infrastructure work for women and men: A review of World Bank infrastructure projects (1995-2009).

【15】World Bank. (2012). Jobs , World development Report 2013, Washington, dc : World Bank.

【16】World Bank. （2015）. Empowering local women to build a more equitable future in Vietnam.

 【17】World Bank. (2017). Avoiding #MeToo: Harassment Risk and Women’s College Choice -- Guest post by Girija Borker. [Viewed 25th January 2022]. Available from: https://blogs.worldbank.org/impactevaluations/avoiding-metoo-harassment-risk-and-women-s-college-choice-guest-post-girija-borker.