卡托研究所评估美国军售风险

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美国仍然是世界上最主要的武器出口国。2020年，美国军售占全球武器市场的41%。自2009年以来，奥巴马、特朗普和拜登政府批准了超过1万亿美元的军售，向167个国家交付了价值约7360亿美元的武器。但是，军售的风险是美国政策制定者历来低估的因素。美国智库卡托研究所（CATO）近日发布报告，评估了美国军售中存在的风险，并建议拜登政府通过行政和立法手段减轻军售风险。

特朗普和拜登政府为军售“松绑”导致美军售风险上升

特朗普总统对军售的热情有据可查。在他执政期间，美国客户群的平均风险较前两届政府大幅上升。例如，特朗普政府修订了《常规武器转让政策》（CAT），强调军售的经济利益比其他因素更重要；简化军售流程，以加快审批和交付；退出《武器贸易条约》（ATT），表明美国对与联合国合作解决小型和轻型武器（SALM）的风险不感兴趣。2018年，特朗普政府放宽了武器出口规定，将许多“非军事”物品从美国军火清单上（USML）的第I-III类移除，转而列入商业管制清单（CCL），包括枪支、化学和生物武器以及弹药，允许这些物品通过直接商业销售流程出售，几乎无需政府监管。特朗普政府还试图放宽军用无人机的出口政策，允许向阿联酋、约旦、沙特阿拉伯等多个国家销售无人机。

拜登政府延续了特朗普政府的政策。尽管拜登政府对沙特阿拉伯表示了一些担忧，但它并没有在军售问题上采取更为谨慎的态度。拜登政府批准了绝大多数特朗普政府同意向沙特阿拉伯出售的武器，并批准向埃及、菲律宾和以色列出售武器，虽然这些国家的人权记录令人不安。此外，拜登政府至今还未发出重新签署《武器贸易条约》的信号，也没有改变特朗普政府有关无人机出口的政策。

美国近几年军售的趋势

根据美国国际政策中心（Center for International Policy）安全援助监察项目（Security Assistance Monitor）发布的数据，美国在2020年通过对外军售程序促成了价值超过1430亿美元的军售，比2019年增加了59%。自2009年以来，美国已授权向外国出售价值超过1万亿美元的武器（从历史上看，实际交付的武器价值远低于最初授权的金额）。自2009年以来，美国五个最大的客户平均购买了140亿美元的主要常规武器。

表1. 美国武器的最大买家，2002-2019年

图片来源于卡托研究所网站

从军售总价值的角度来看，军用飞机及其相关部件在过去两年中占据了美国军售的大部分，炸弹和导弹排在第二，地面车辆排在第三。然而，某一武器类别的销售总额并不一定是衡量其风险或收益的最佳指标。例如，尽管军用飞机可以用于国家间战争、内战或针对恐怖组织的空袭，但军用飞机的转手风险是最低的。另一方面，虽然小型和轻型武器的军售金额远低于军用飞机和导弹的金额，但前者的转手风险很高，且会造成更多的暴力。

表2. 美国军售按类别划分，2019-2020年

图片来源于卡托研究所网站

小型和轻型武器加剧了购买国的暴力和冲突

报告估计，在2009年以来美国授权的1.3万亿美元军售中，小型和轻型武器约为2280亿美元（17.5%）。根据联合国的数据，2010年至2015年间，近一半的暴力死亡都与小型和轻型武器有关。美国小型和轻型武器的大客户包括日本和韩国等美国的盟友和合作伙伴，但也包括风险更大的国家，如土耳其、埃及和哥伦比亚。

小型和轻型武器的出口最近变得更加令人不安，因为这些武器越来越多地通过直接商业销售渠道而不是通过对外军售程序销售。这是奥巴马和特朗普政府加快军售的结果，他们将更多武器从国务院主导的美国军火清单转移到商务部管理的商业管制清单中。商业管制清单上武器的销售受到的监管相对较少，透明度也远不如通过对外军售流程开展的政府间军售。

美国的小型和轻型武器可能正加剧购买国的暴力和冲突。尽管新闻倾向于关注核武器、导弹或其他高科技系统，但小型和轻型武器在世界上绝大多数冲突中被更频繁地使用，因此造成的伤亡最多。研究发现，小型和轻型武器流入一个国家的数量不断增加将导致凶杀率上升，这种影响在治理能力较低的国家最为明显。当一个国家已经在处理腐败、内部冲突或恐怖主义问题时，通过军售增加枪支很有可能会加剧暴力。

美国应采取措施降低军售风险

迄今为止，拜登政府延续了特朗普政府的政策，增加了军售尤其是小型和轻型武器销售的风险。今后，美国应该在军售审查过程中更全面地考量军售的风险。首先，美国应停止向风险最高的国家销售武器。其次，调整现有的法律，使所有军售都需要得到国会的批准，而不是像目前的模式那样，国会只能投票否决通过对外军售流程进行的交易。再次，美国应重新考虑通过直接商业销售机制出售小型和轻型武器的做法，将大部分此类销售重新纳入国务院管理。鉴于小型和轻型武器在许多国家造成了严重负面影响，小型和轻型武器销售首先是一个外交政策问题，而不是商业问题。最后，美国应该通过《2021年武器出口人权保障法案》（Safeguarding Human Rights in Arms Exports Act of 2021）或类似的立法，加强对这些武器最终用途的监控，并授权相关机构在军售过程中关注人权问题。军售可以成为美国重要的外交政策工具，但历史表明，利并不一定总是大于弊。

文章摘译自卡托研究所报告2021 Arms Sales Risk Index。

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原标题：《卡托研究所评估美国军售风险》

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