“一带一路”主权债务：问题与出路

一、问题提出

习近平总书记在2021年11月召开的第三次“一带一路”建设座谈会上指出，把基础设施“硬联通”作为重要方向，把规则标准“软联通”作为重要支撑，把同共建国家人民“心联通”作为重要基础，推动共建“一带一路”高质量发展不断取得新成效。自新冠肺炎疫情爆发以来，各国经济普遍下滑，财政收入减少；与此同时，为了抗疫和恢复经济，政府加大开支，债务水平持续高企。其中受影响最大的是低收入国家；它们在抗疫的同时，还要偿还巨额外债。因此，如何机制化应对低收入国家债务问题，成为高质量共建“一带一路”的重要任务。

根据二十国集团（G20）共识，高质量涵盖若干衡量维度，其中包括借款国的公共债务是否可持续问题。债务可持续是指在满足借款方融资需求的同时，保障其还款能力。债务可持续是金融机构风险管控的重要内容，关乎贷款方的资金安全，也关乎借款方经济可持续发展。

公共债务也称官方债务或主权债务，一般包括政府所欠债务和由政府担保的私主体所欠债务两类。公共债务的涵盖范围，既包括公共债务主体所欠的内债，也包括外债。在所欠外债中，既包括欠外国政府及国际组织的债务，也包括欠外国私营部门的债务。

2017年起西方智库持续渲染中国对外援助的“债务陷阱”问题。例如美国智库研究了100个“一带一路”主权贷款合同后，得出如下结论：一，中国债务合同不透明，体现为要求借款人承诺保密；二，合同中含有优先债权人地位条款，不符合巴黎俱乐部“可比待遇”原则，也违反G20共同框架下中国作出的“可比待遇”承诺； 三，利用交叉违约（cross-default）条款实现对借款国政策影响的最大化。该报告也承认，这些结论或贷款条件并非中国独有，也见于其他国家的主权贷款实践。但是，这些研究报告持续不断渲染“债务陷阱”问题，已经对“一带一路”的声誉和高质量发展造成实质性影响。

2020年初新冠肺炎疫情爆发以来，国际社会积极利用多边债务协调机制，应对低收入国家债务问题，先后达成如下共识：G20《暂缓最贫困国家债务偿付倡议》（简称缓债倡议），《缓债倡议后续债务处理共同框架》（简称共同框架），以及特别提款权（SDR）普遍分配方案。这些措施客观上有利于缓解“一带一路”债务问题，但建立应对“一带一路”债务问题的长效机制，依然刻不容缓。

二、中国方案

认识和解决“一带一路”债务可持续问题，首先需要分析借款国的债务结构。中国确实是不少“一带一路”合作伙伴的主要债权国，特别是巴基斯坦、安哥拉、肯尼亚、埃塞俄比亚、缅甸等国的最大双边官方债权人。但是，在另一些“一带一路”国家，中国的双边债务占比并不高。以西方智库经常提及的斯里兰卡为例，在斯里兰卡债务结构中，中国债务占比较少，仅占10%，且期限长、利率低。 “一带一路”不仅不是“债务陷阱”，还帮助斯里兰卡避免了西方的“债务陷阱”。

其次，要从长期性视角认识“一带一路”债务的性质。“一带一路”投资重点是基础设施、能源项目和产业园区。从短期看借款国债务增加了，长期看有利于实现可持续发展，因为这些项目都是促进投资、增加出口、发展经济的必要条件和有效手段。中国自身的发展就是从打破“既无外债又无内债”思想束缚、向日本政府和世界银行举借外债开始的。成功的关键是搞清投资方向，最终实现投资收益大于融资成本。 “要想富，先修路”，这是一条最根本的发展经验，不仅在中国管用，也在其他亚洲国家得到应验。今天更多的国际开发机构也在大力倡导基础设施投资。因此，评估“一带一路”债务可持续性，要把这条中国经验加进去，要体现“一带一路”投资收益的长期性特点。

再次，在制度规范层面应对债务可持续问题。早在2017年5月首届“一带一路”国际合作高峰论坛期间，就与英国、瑞士等27国联合发布《“一带一路”融资指导原则》，呼吁“在动员资金时，应兼顾债务可持续性”。在2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，又呼吁高质量建设“一带一路”，其中一项关键议题即解决债务可持续问题。为此发布《“一带一路”债务可持续性分析框架》（下称《分析框架》）。《分析框架》是“非强制性政策工具”，旨在为各类金融企业进行贷款决策提供参考，由金融企业自主选用《分析框架》评估“一带一路”低收入国家债务情况。《分析框架》以IMF和世界银行《债务可持续框架》（DSF）为基础，兼顾“一带一路”国家国情和发展实践，是“一带一路”版DSF。

三、政策建议

第一，推动中国倡议的《分析框架》多边化。《“一带一路”融资指导原则》是一个多边软法机制。但作为其配套实施机制，《分析框架》却是以中国财政部名义发布的单边文件。因此应推动《分析框架》多边化进程。相比世界银行《债务可持续框架》（DSF），中国的《分析框架》更具包容性和灵活性，反映“一带一路”基础设施投资回报期限较长的特点，克服了DSF不足，后者存在反投资偏误，限制了长期的经济增长。另外，《分析框架》有志于成为新成立的多边开发融资合作中心（MCDF）的配套政策工具。鉴于MCDF是多边机制，且业务范围超越“一带一路”，为了与MCDF保持一致，《分析框架》亦亟需多边化。在推进多边化过程中，《分析框架》并非要取代DSF，而应与DSF互补互益，致力于债务可持续的共同目标。

第二，推广亚投行债务分析和信息披露的做法。亚投行在评估借款国债务状况时，采用“长期性视角”，符合多边开发银行的传统做法；债务评估的长期性视角可以追溯至二战后期的《国际复兴开发银行协定》谈判史。亚投行法律赋予亚投行获取借款国外债数据的权利。而此项权利被纳入亚投行对外签订的所有主权支持贷款合同，转化成为借款国的合同义务。例如，阿塞拜疆天然气管道项目是亚投行投资的标志性项目之一，实现欧亚能源管道互联互通，战略价值和影响力极大。亚投行详细分析该项目借款人SGC公司（阿塞拜疆全资国有企业）和作为担保人的阿塞拜疆政府的债务情况，指出该项目融资规模高达86亿美元，短期内可能造成阿塞拜疆债务压力，但长期看投资收益巨大，可以实现债务可持续。借鉴亚投行做法，“一带一路”项目可在《分析框架》指导下，详细评估借款国的债务情况，对借款国还债前景作出展望，提升“一带一路”债务透明度和债务可持续分析水平。

第三，尽早启动加入巴黎俱乐部谈判工作。西方批评中国在国际主权债务领域不透明、不合作，作为贷款方不公布贷款数据，也不要求借款国公布；在债务减免时习惯单独行动，极少与其他债权人协调；处理债务碎片化，没有一套制度体系。为了有效应对“一带一路”债务可持续问题，中国需要提升自身债务管理水平和透明度，提升在国际上的议程拟定和规则制定话语权。巴黎俱乐部作为官方双边债务重组的主要国际平台，中国不能长期缺席；巴黎俱乐部也需要吸纳中国等新兴债权国。中国加入巴黎俱乐部将是共赢。与此同时，巴黎俱乐部需要进行必要改革，例如：借鉴吸纳中国处理债务的有益经验，包括纳入考量生产性领域投资对于GDP长期增长的影响，展现必要的灵活性；作为债务重组的对等条件（conditionality），应当限定于经济改革议程，避免肆意干预借款国内政。近年来，在G20场合以及与巴黎俱乐部一些主要成员开展双边财经对话时，中国均表态“将继续常态性参加巴黎俱乐部会议，并愿意发挥更具建设性作用，包括进一步讨论潜在的成员身份问题”。G20缓债倡议和共同框架开启了中国参与多边债务协调的历程，预计将加快中国加入巴黎俱乐部的进程。

（作者：顾宾，北京外国语大学法学院副教授。本文节选自《“一带一路”债务可持续的软法路径》，载《上海对外经贸大学学报》2022年第1期。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）