审计处理意见建议中存在的问题及完善对策

原创 薛梅 审计观察

审计工作从最终目的上说是在查处各类问题的基础上，对产生问题的原因进行深入分析，提出推动问题解决的意见，并从微观层面上升到宏观层面，为完善制度、强化管理、防范风险等提出适当可行的审计建议，最终发挥审计“治已病、防未病”的建设性作用。因此，审计处理意见建议是审计报告的重要内容，对纠正违法行为、推动问题整改、提升审计成果、实现审计目标具有十分重要的意义。但是，在审计实务中，审计处理意见建议不适当、不规范等问题尚不同程度地存在。笔者通过对自身在审计报告审理实践中发现的审计处理意见建议不适当、不规范等问题的系统总结，进一步提出完善对策。

一、审计处理意见建议中存在的问题及表现形式

（一）审计建议针对性不强，甚至有的审计建议凭空而出。部分审计报告在提出审计建议时未表述针对什么问题提出的相关建议，增加了报告使用者的障碍及被审计单位整改的难度；部分审计报告的审计建议千篇一律、空洞模糊，未紧紧扣住审计所发现的问题以及产生问题的原因提出针对性强的审计建议；甚至部分审计报告提出的建议凭空而出，与所揭示的问题毫无关系。如在某审计报告中全文并未反映被审计单位存在挪用专项资金、专项资金管理不规范等相关问题，但是却提出“……应加强专项资金的管理使用……”的建议，翻阅审计档案也未见相关证据资料。如此类审计建议的提出，造成了审计报告的逻辑不通，严重影响审计报告的严肃性。

（二）审计处理意见建议难以执行。针对有的问题提出的处理意见建议空洞模糊，甚至提出如“责令被审计单位整改”一句式的意见，具体怎么整改只字未提，造成被审计单位不知如何整改，直接影响审计整改效果；有的审计处理意见建议，未在弄清问题产生的原因、经过、后果及问题的实际情况，未充分考虑被审计单位合理意见建议的基础上提出，致使提出的意见建议脱离问题实际，甚至与问题的实际情况背道而驰，被审计单位无法整改落实。如某报告针对“应退未退涉企保证金”的问题，提出要求被审计单位“尽快退还企业保证金”的意见，但查询被审计单位的反馈意见为“多次联系该企业未联系到，也未查到该企业相关信息，建议将此资金上缴财政”，相比审计意见，被审计单位提出的建议更符合问题实际，更易执行。

（三）未按规定要求作出审计处理处罚意见。一是超越审计职责权限作出处理处罚。根据《审计法》《国家审计准则》要求，审计机关仅对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支的行为，有作出处理处罚的权限。但在审计实务中，仍存在对违反招投标法、未办理政府采购手续、程序不合规等非财政财务收支问题作出处理处罚，下达审计决定的情况。二是依法应由审计机关作出处理处罚的问题未按规定要求下达审计决定书。部分审计人员未能正确区分审计报告和审计决定书的不同执行效力，对与财政财务收支有关应下达审计决定书的问题，错用审计报告代替下达审计决定书，降低了审计发现问题的整改力度。三是作出审计处理的依据不准确。审计处理依据是依法对查出问题作出处理的基础，正确使用审计处理依据对维护审计权威性至关重要。但在审计实务中，经常存在审计提出的处理意见建议与所使用的处理依据不相符，超出处理依据想当然地提出处理意见，甚至是错误的意见。如对某问题的处理提出了追究相关人员责任的意见，却未引用追究人员责任的处理法规。

（四）对审计处理意见和审计建议区分不清，不能充分发挥二者的作用。审计处理意见是针对发现的某个具体问题，提出要求被审计单位具体怎么整改的意见，以便指导被审计单位对该问题的后续整改工作，而审计建议是运用综合分析方法，针对发现的某一类的问题，从体制机制制度层面提出建议，着眼于帮助被审计单位提升管理水平，防范风险。但在审计实务中，常存在对审计处理意见与审计建议概念把握不清，甚至存在用审计处理意见代替审计建议的情况，不能充分发挥二者在审计工作中各自的作用。如对审计发现的“往来款项长期挂账”的问题，提出要求清理往来的处理意见，在审计建议部分仍表述为加强往来款项清理工作，审计建议与审计处理意见相似，造成审计报告内容冗余，不能发挥审计的建设性作用，笔者认为对此问题，审计人员应上升到要求被审计单位加强财务管理的高度提出审计建议。

二、完善审计处理意见建议的对策

（一）不断提高审计人员的素质。审计是一项专业性很强的工作，对审计发现问题作出正确处理需要审计人员具有较高的政治站位和较强的综合分析研判能力，审计人员要系统地学习与审计工作有关的财政法规、政策理论等知识，并有计划、有目的的更新，建构完整的知识体系，才能透过现象看本质，提高解决实际问题的水平，提出改革体制、完善制度、强化管理、防范风险的建议，充分发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。

（二）严格依法提出审计处理处罚意见。依法审计是依法治国对审计行为的最基本要求，贯彻了审计行为应受法律约束的法治理念。审计机关在对发现的问题作出处理处罚时，需要牢牢把握“依法审计”这一生命线。一是坚持“法无授权不可为”，恪守审计权力边界，规范运用审计权利，降低审计风险。对与财政财务收支无关不属于审计职权范围内的事项，依法依规及时移送有处理权限的部门处理。二是坚持“法定职责必须为”，对违反国家规定的财政收支、财务收支的行为，不得怠于行使职权，不能失之于宽、失之于软，不得以审计报告代替审计决定书，要依法下达审计决定书要求被审计单位整改。三是坚持“以法律为准绳，以事实为依据”，审计组在对审计发现的问题提出处理处罚意见时，要坚持实事求是的原则，严格按照“三个区分开来”的要求，充分考虑法律法规的规定，正确适用审计处理处罚的法律、法规等处理处罚依据。

（三）统筹考虑提出处理处罚意见。审计人员在对发现的问题作出处理处罚时，要具备全局意识，要在全面掌握情况和把问题查深查透的基础上，统筹考虑问题的性质、金额、情节、原因、后果及对同类问题处理处罚的一致性，并加强与被审计单位的沟通衔接，注重听取被审计单位合理的意见建议。只有这样，审计人员提出的处理处罚意见才能权威客观，切实可行，易于推动审计发现问题的整改。

（四）综合分析提出审计建议。正确区分理解审计处理意见和审计建议的联系与不同。在提出审计建议时，要从全局出发，针对审计发现的主要问题和风险隐患，运用因果分析法、综合分析法等多种分析方法，深入分析问题背后的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，进而提出针对性强、切实可行的审计建议，以促进被审计单位和有关方面完善制度、深化改革、加强管理、堵塞漏洞，防患于未然，充分发挥审计的建设性作用。（作者：薛梅 单位：甘肃省酒泉市审计局）

原标题：《审计处理意见建议中存在的问题及完善对策》

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