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智库｜国家如何塑造乡村精英？——关于乡村精英变迁中的国家角色述评

2022-02-20 14:36

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

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摘要

围绕“村民自治制度实行以来，国家如何塑造乡村精英”这一核心问题，本文对相关研究领域的文献进行了梳理。本文将国家对乡村精英的塑造区分为两个层次：一是作为“整体的国家”以宏观政策方式塑造乡村精英。其中，意识形态话语的变迁使乡村精英由“政治型精英”转变为“经济型精英”，基层制度设计的变迁使乡村精英由“单一政治型精英”转变为“多元化精英”，资源性政策的变迁则使得“新代理人”登上村庄政治舞台。二是基层政府作为与乡村精英直接互动的行动者塑造乡村精英。其中，压力型科层制使基层政府根据中心工作的性质来塑造乡村精英，使乡村精英经历了税费时期的“灰黑化”、税费改革后前几年的“老好人化”，以及资源下放时期的“新代理人化”；乡村关系则使得基层政府根据与乡村社会的博弈来塑造乡村精英：强乡弱村的乡村关系使乡村精英由“兼业化”走向“职业化”，强村弱乡的乡村关系使得乡村精英主要由“有声望的村民”来担任。

关键词

乡村精英；作为整体的国家；作为基层政府的国家

“乡村精英”的变迁一直受到学术界的关注。学术界关于村民自治背景下乡村精英变迁的探讨主要存在着两种研究视角：一种是村庄社会经济变迁的视角，即把村庄社会经济变迁视为影响乡村精英变迁的关键变量，认为改革开放以来，中国乡村社会发生了巨大的变迁，这必然导致乡村精英发生相应的变化，乡村精英由大集体时期的“政治型精英”转变为“经济能人”和“中坚农民”；另一种是国家政权建设的视角，即把国家力量视为影响乡村精英变迁的关键变量。杜赞奇认为，基于税赋资源征收的国家政权建设是影响乡村精英从“保护型经纪”向“掠夺型经纪”转变的关键。这一视角被援用来解释改革开放后乡村精英的变迁，认为农业税费时期，赋税征收的困难为“乡村混混”的登台创造了契机，后税费时期，国家资源输入农村则导致“新代理人”的出现。

上述研究视角尽管对影响乡村精英变迁的结构性因素进行了有益的探索，但也存在明显的缺陷。比如，现有研究主要集中于村庄社会经济变迁的视角，对国家政权视角的重视明显不足。即使从后一种视角进行探讨，也主要集中于国家资源性政策对乡村精英变迁的影响上，忽视了国家结构和力量的复杂性。一方面，在塑造乡村精英的过程中，国家力量可区分为两个层级：一是作为整体的国家，二是作为基层政府的国家。前者主要以“间接手段”塑造乡村精英，后者则直接塑造乡村精英，因为基层政府在乡村治理中直接与乡村精英互动。另一方面，作为整体的国家的塑造力量也更加复杂，除了学术界较多关注的资源性政策外，还存在意识形态话语、基层制度安排等力量。基层政府裹挟在上级政府与乡村社会之间，两种力量对比直接影响了基层政府对乡村精英的塑造模式。基于这一问题意识，本文在区分不同层级的国家和不同国家力量的基础上，就“国家如何塑造乡村精英”的问题进行探讨。

一、概念界定

（一）乡村精英

乡村精英主要包括两个要素：一是资源优势，即相较于其他成员而言，他们拥有更多的政治资源、经济资源、文化资源和社会资源；二是影响力，即相较于其他成员而言，他们具有某种权威，能够对其他成员甚至社区结构产生影响。根据对乡村社区影响的性质，学术界对于地痞流氓、土豪劣绅是否属于乡村精英的问题存在不一致的看法。有学者认为这部分群体不属于乡村精英，因为他们对社区造成负面、甚至不道德的影响。但也有学者把这部分群体视为乡村精英，认为尽管造成负面影响，但他们拥有“话语权”，对乡村社区能够产生重要作用。

根据不同的标准，学者们对乡村精英的类型进行了区分。根据与村庄公共权力的关系，乡村精英可以划分为两种类型：一种是掌握村庄正式权力资源的治理精英，即在任的村（组）干部；另一种是不掌握村庄正式权力但拥有其他优势社会资源的非治理精英，即比一般村民更具有号召力、且热心村庄公共事务的村民。金太军认为治理精英与非治理精英的划分不太合理，“治理精英”概念本身就包含了掌握村庄正式权力和其他优势社会资源的乡村精英。因此，根据同样的标准，他将乡村精英划分为“体制内精英”和“体制外精英”。前者是掌握村庄正式权力资源的精英，主要是村干部；后者则是掌握传统等其他资源的精英，主要是村庄中有一定政治和社会影响力的村民，如宗族头人、宗教首领、帮派势力、经济乡绅等。根据与社区记忆的关联程度，贺雪峰将乡村精英划分为“传统型精英”与“现代型精英”。前者指那些“以名望、地位、特定文化中的位置乃至明确的自我意识为前提”的精英，后者则指在市场经济中获得成功的经济能人，这部分人因为经济上的成功而在乡村社会具有广泛的影响力。吴思红则根据影响力的大小将乡村精英划分为“强势精英”和“边缘精英”，认为前者是个人魅力型精英，在村庄中具有极强的动员能力，后者则指介于普通村民和强势精英之间的村民。

学术界对于乡村精英的界定和分类扩展了我们对于这一概念的理解，但本文所要探讨的“乡村精英”限定为“体制内精英”，即掌握村庄正式权力资源的村干部。村干部是国家治理体系中的重要组成部分，关于村干部在国家治理体系中的角色，学者们亦存在争论。徐勇认为，村干部在国家治理体系中扮演双重角色，既是国家在农村社区的代理人，也是村庄社会的当家人。吴毅认为，徐勇没有看到村干部在具体的过程化情境中作为一个行动者的主动适应和选择。村干部处于“双重边缘化”的结构性困境，即处于政府体制和农村社区的边缘地带，两者都需要村干部，但两者都不接纳村干部，使得村干部只能在夹缝中求生存。王思斌则认为村干部在“乡干部-村干部-村民”的农村基层治理系统中处于行政管理系统和村民自治系统的边际位置，从而使村干部处于干群利益一致的结合点上和利益矛盾的触发点上。

尽管学者们用“双重角色”“双重边缘化”“边际位置”概念表达了他们对村干部在国家治理体系中的角色和位置的不同看法，但他们都承认村干部作为“体制内精英”的中介作用，即村干部是国家与村庄社会之间的桥梁。相较于作为体制内精英的村干部而言，体制外精英则只关联着村庄社会，既缺乏体制性身份，也缺乏体制授予的正式权力。

“精英循环”理论认为，政治统治会随着自身的变化对统治者的品质提出不同的要求，使得统治精英从一种类型转变为另一种类型。本文的乡村精英变迁便是指村庄治理中的精英循环现象，即随着村庄治理的变迁，村干部由一种类型的精英转变为另外一种类型的精英。本文着重探讨改革开放（尤其是实行村民自治制度）以来造成村庄治理中精英循环现象的国家因素。新中国成立以来，村庄权力结构发生了两次转型：一是由传统时期的“国家-乡绅”双重权力结构转变为人民公社时期的国家单一权力结构；二是村民自治制度以来再转变为“国家-村庄精英-普通村民”三重权力结构。在这种“三重权力结构”中，普通村民在形式上成为乡村精英的主要决定力量，即由普通村民投票选举产生乡村精英。但由于村干部与国家存在着紧密关联，国家不但没有离场，而且以不同的力量和方式塑造乡村精英。探讨乡村精英变迁中的国家角色因而极有必要。

（二）国家

自村民自治制度实施以来，国家对乡村社会实行“行政放权”，为村民自治提供了体制空间。乡村精英不再像人民公社时期那样由国家直接任命，而是由村民直接选举产生。在乡村精英产生的过程中，国家表面上不再在场。然而，尽管国家不直接作用于乡村精英的产生，但乡村精英的变迁仍有其政治根源，这意味着要将“国家”视为影响乡村精英变迁的重要变量。

国家人类学研究方法将关注的焦点从国家上层转移到国家的不同层级，将国家分解成“基层阵地”（the trenches）、“分散的地方机关”（the dispersed field offices）、“中央办公机构”（the agency’s central offices）和“指挥高层”（the commanding heights），以此发现不同层级的国家在与社会交往过程中扮演的不同角色。具体到本文，这一研究方法有助于表明不同层级的国家所扮演的不同角色。但由于“基层阵地”与“分散的地方机关”“指挥高层”与“中央办公机构”这两组范畴在分析上并不容易区分，本文把国家区分为“作为整体的国家”和“作为基层政府的国家”两个层级。“作为整体的国家”主要指中央决策机构，它是国家的神经中枢，确立全国性意识形态和政治发展方向、规划和制定全国性政策，并分配和安排政策实施的资源。“作为整体的国家”尽管不与乡村社会直接打交道，但其规定的宏观意识形态、基层制度安排和资源性政策会对乡村精英变迁形成间接的影响。“作为基层政府的国家”主要指乡镇政府，它是国家政权的“基层阵地”，以行动者的姿态直接与乡村社会进行微观互动，上层政权和乡村社会所传导的压力都会影响基层政府的偏好和行为，这些偏好和行为对塑造乡村精英具有直接的影响。

表1 国家角色分析框架

二、作为整体的国家

在乡村精英的变迁中，作为整体的国家通过宏观制度或政策产生影响。这些宏观制度或政策可分为三类，分别从三个层面影响着乡村精英的变迁：一是意识形态话语的引导，这是作为整体的国家从思想和话语层面来影响乡村精英的变迁；二是基层制度设计（如村民自治制度），这是作为整体的国家从人事权角度来影响乡村精英的变迁；三是资源性政策，资源性政策改变了村庄治理事务的性质以及村庄治理的财政权，从而对乡村精英变迁产生深刻的影响。

（一）意识形态话语

在传统时期，国家治理呈现出“无根统治”的状态，即村庄治理不被纳入国家正式治理框架内，实行地方自治。从治理层面来看，传统中国是由官僚中国和乡土中国共同构成的。在乡土中国中，村庄治理形成了以士绅阶层为核心的治理结构，士绅阶层是在以土地、权力、声望为标准的社会分层体系中处于优势地位的社区成员。在这一时期，乡村精英主要扮演介于国家与乡土社会之间的“经纪”角色，且受制于“权力的文化网络”。

新中国成立后，我国建立起人民民主专政性质的社会主义国家，传统乡村精英（即士绅阶层）不再承担村庄治理主体的角色。士绅阶层是拥有资源优势的社区成员，与社会主义意识形态话语的要求不相符。国家通过群众性政治运动和“政党下乡”运动，从思想和话语层面来影响乡村精英的变迁。相当长一段时间内，整个国家以政治运动为基础建构出阶级身份和阶级意识，整个社会形成了以政治身份和政治资源为基础的社会分层。传统士绅阶层成为被“打倒”的对象。同时，“政党下乡”在农村地区建立起完备的党组织网络，将农民引入政治生活，从而建构出新的农村精英阶层。新的农村精英阶层（即大队干部）与传统乡村精英存在着巨大的区别，大队干部具有广泛的群众基础，主要来自生活于农民之中而非之上的“草根性”农民，且以政治体制内的政治资源而非经济和文化资源为基础。在这一时期，国家通过政治运动塑造了一套完整的阶级话语体系，使得传统时期处于边缘或底层地位的农民在政治历炼和乡村治理中嬗变为新的乡村精英，即以政治身份和政治资源为基础的“政治精英”。

实行改革开放后，国家的工作重心由“政治运动”转变为“经济建设”。随着个体户、专业户的出现和乡镇企业的发展，农村经济能人大量出现。在“以经济建设为中心”话语体系的引导下，尽管中央政策很少正面提倡由经济能人来治理村庄，但在党建话语中，对经济能人的吸纳占据非常重要的地位。1992年以来，农村广泛展开党员带头致富和带领群众共同富裕的工作，党的十四届四中全会正式提出“双带工程”，党的十六大将“两个先锋队”写入党章，“双带方针”成为农村党建的重要内容。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员，把党员致富能手培养成村组干部，使广大农村党员在带头致富和带领群众共同致富这两个方面充分发挥先锋模范作用。”从这些党建话语可以看出，国家非常重视对乡村经济能人的吸纳，从提倡把乡村经济能人吸纳入党组织到把乡村经济能人直接发展成为村组干部。乡村精英当中开始出现大量的经济精英，而非人民公社时期的单一性、一元化的政治精英。

在这一时期，“富人治村”（即经济能人治村）成为普遍现象。“富人治村”现象产生的一个重要原因是国家主导下的诱致性制度变迁，这为“富人治村”提供了政治合法性来源，富人成为乡村精英变得合法和得到国家认可。

在村庄治理结构中发生了“精英循环”现象。乡村精英从传统时期的经济文化精英（士绅阶层）转变为人民公社时期的政治精英再到改革开放以来的经济精英。在这种变化中，作为整体的国家的意识形态话语发挥了非常重要的引导作用。尤其是实行村民自治制度以来，乡村精英主要由普通村民的投票来决定，国家不再像在人民公社时期那样直接任命乡村精英，而只能通过意识形态话语进行引导。

（二）基层制度设计

基层制度设计是指国家对村庄治理在整个国家治理体系中位置的制度安排，或者将村庄治理纳入国家正式行政体系中，由国家正式权力统一管理，或者将村庄治理排斥在国家正式行政体系之外，由乡村社会实行自治。基层制度设计反映了国家与乡村社会之间的关系，从而影响了作为村庄治理主体的乡村精英。基层制度设计对乡村精英的影响主要通过乡村精英人事权的变动来实现，即乡村精英由谁来任命。就近代中国经验而言，基层制度设计经历了两次大的转变：一是人民公社制度，二是村民自治制度。

在传统时期，基层制度设计是“皇权不下县”的地方自治制度。费孝通用“双轨制”假说对之进行阐述，即传统中国的治理结构由两部分组成，县以上由国家正式行政权力进行治理，县以下则实行乡村自治。乡村自治源于国家权力退出乡村社会所造成的权力真空。与现代村民自治不同，传统时期的乡村自治权力由士绅阶层而非全体社区成员掌握，实质上是士绅自治。但在地方社会自治中，乡村精英不是来自民选，而是由乡村社会文化规范所塑造的，即传统儒家文化和封建制度规范。也就是说，社区成员若想成为乡村精英，仅凭其自身拥有的财富、权力、学识和声望资源是不够的，还必须符合地方社会文化的评判标准，即乡村精英要为地方社会共同利益做贡献，这是乡村精英权威合法性的来源。

在人民公社时期，基层制度设计是“三级所有，队为基础”的国家全能主义制度。人民公社制度使得国家权力“一竿子”插到乡村社会，直至农民个人，从而改变了传统时期国家与乡村社会的“双轨”关系。国家权力真正全面介入并控制乡村社会，实行“单轨”治理，乡村治理体系被纳入到国家正式行政治理体系当中。在人民公社制度下，乡村精英不再由乡村社会自治决定，而是由党和国家授权，是官派干部，具有浓厚的行政性和政治性，乡村精英的权威也不再由村庄社会的内生文化所决定，而是由外来的政治权威所赋予。在乡村精英产生于行政授权的情况下，社区成员要想成为乡村精英，就必须符合国家设定的“干部标准”。这种标准在全国范围内具有普适性，从而使乡村精英类型具有单一化色彩。人民公社时期，整个国家以“政治运动”为中心，党和国家对乡村精英的选拔也以此为基础，着重考虑候选成员的阶级身份和对国家的忠诚。因此，在人民公社时期，乡村精英主要由单一的政治精英来充任。

改革开放后，国家在农村地区实行以村民自治为基础的政治改革，人民公社制度被村民自治制度所替代。在这一时期，基层制度设计是“乡政村治”的群众性自治。“乡政”指依法在乡镇一级设立最基层政权组织，“村治”则指由群众在村庄实行自治。村民自治制度在实践中不断得到发展和完善。1982年《中华人民共和国宪法》规定：“城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，这意味着村民委员会的组织必须按照法律的要求进行，基层政府对村委会的控制大大减弱。村民自治制度是现代国家建构的产物，与传统时期的乡村自治有着本质区别。这是因为：一方面，村民自治是国家组织体系的内在组成部分；另一方面，村民自治主体是全体村民，而不是少数精英。

不同于人民公社时期行政化了的村庄治理，在村民自治制度下，乡村社会的治理去行政化，即乡村社会事务的治理由社区成员自治，国家只进行指导而不是领导。这是对人民公社以来国家与乡村社会关系的重大调整。人民公社时期，乡村社会的治理统一于国家正式行政体系，村民自治制度则重新划定了国家与乡村社会的权力边界，国家权力从村庄社会上收至乡镇一级，从而导致乡政管理与村民自治的二元并存。由此可见，中国的村民自治具有国家赋权的特点，即村民自治产生于国家主动退出乡村社会场域，行政放权给自治留下了权力空间。

在村民自治制度下，乡村精英的产生机制发生巨大变化，不再是人民公社时期的官派和上层授权，而是由具有选举权的村民选举产生。乡村精英的产生方式由自上而下的官派走向自下而上的民选，这使得乡村精英呈现出多元化、多样化的特点。因为社区成员若想成为乡村精英，获得大多数选票即可，获得选票的原因则可能是多样的：或是在社区中拥有较高的社会声望，或是拥有雄厚的经济资本，或是拥有暴力资源等。村民自治制度改变了村庄权力继替规则，使得各类精英、尤其是经济精英获得了进入村庄权力结构的机会。

无论是人民公社制度，还是村民自治制度，作为整体的国家通过这些基层制度设计对乡村精英产生影响，促使村庄治理体系中“精英循环”现象产生。人民公社制度使传统时期的士绅精英转变为单一的政治精英，村民自治制度又使单一的政治精英转变为多元精英共存。村民自治制度至今仍是乡村社会治理的基础性制度，乡村精英仍主要由村民选举产生。但在新形势下，由于农村人才流失，村级治理缺乏乡村精英，国家因而推行乡村精英产生的补充性政策，即“大学生村官”政策。“大学生村官”政策是对村民自治制度的补充，由党和政府公开招录高校毕业生，将之吸纳到村级治理体系中，从而改善村级治理的能力。“大学生村官”制度使乡村精英群体变得更加多样，掌握专业技能知识的高校毕业生成为一类新型的乡村精英。

（三）资源性政策

资源性政策是指作为整体的国家所制定的面向乡村社会的资源政策，主要包括两种：一种是国家从乡村社会汲取资源的政策，以农业税费时期的税费征收为主；一种是国家反哺农村，向乡村社会下放资源的政策，以后税费时期国家资源下放为主。资源性政策对村庄治理的影响包括以下几个方面：一是村庄治理事务，由内生的村务和自上而下的政务组成。资源性政策由向农村汲取资源到向农村下放资源转变，这改变了村庄治理事务中政务的性质。二是村庄治理的“财权”。资源性政策首先改变的是村庄治理的资源状况，“财权”是指村治主体所掌握的资源数量和对资源的支配能力，代表着一种利益格局。由此，一方面，资源性政策自上而下地改变了村庄治理事务的性质，导致无论是国家还是社区成员，都对乡村精英的素质提出了不同的要求。另一方面，资源性政策改变了村治主体的“财权”，促使一些社区成员主动追求乡村精英的位置，资源性政策因此触发乡村精英的变迁。

中国作为一个传统农业大国，在20世纪末之前，农业税费一直是国家财政收入的重要来源，政权的汲取性质一直没变。农业税费的征收离不开乡村精英，当农业税费在农民可承受的范围内时，乡村精英的工作较为顺利，乡村精英也较为稳定。若农业税费超出了农民的承受能力，乡村精英便会发生变迁。19世纪末20世纪初，战争对国家财政能力提出了更高的要求。税费任务的繁重使得“保护型经纪”逐渐退出村庄治理场域，“掠夺型经纪”开始登上舞台。

自20世纪90年代中央与地方“分灶吃饭”以来，县乡财政一直处于紧张状态。对于农业型县乡而言，农业税费是其重要的财政来源。为了完成越来越繁重的上级任务，县乡政府加重了农业税费中的“费”，即各项摊派款，这导致农民负担越来越重。乡村精英的工作越来越难以开展。若跟随国家的步伐，将得罪社区成员；若保护村民，则无法完成上级任务。乡村精英处于“双重边缘”地位，变得举步维艰。那些害怕得罪人的“老好人式村干部”不再满足村庄治理的需要。为了完成税费征收任务，部分乡（镇）政府便与乡村灰黑势力结成“乡村利益共同体”，“恶人”“狠人”“乡村混混”“有才无德”者成为乡村精英。拥有灰黑势力的乡村精英能够很好地完成乡镇所要求的税费征收任务，其所拥有的私人暴力是非常有效的治理拒交税费“钉子户”的资源。乡镇也允许或默许这些乡村精英获取一些灰色利益作为报偿，包括搭车收费、变卖公产、贪污公款等，村民若将乡村精英的这些行为状告到乡镇，乡镇也会提供庇护。

农业税费时期形成的乡村利益共同体使得干群关系非常紧张。为了改变这种境况，国家做出取消农业税费的调整。税费取消后，基于税费征收所形成的乡村利益共同体瓦解，拥有灰黑势力的乡村精英退出村干部职位，“老好人式村干部”重新登上村治舞台。

取消农业税费后，国家开始反哺农村，大量资源下乡。资源下放方式主要包括两类：一类是直补到户，如粮食直补、义务教育、新农保、新农合等，具有普惠性质；另一类是专项资金，这部分资源的分配不是普惠的，而是特殊主义的，需要向上争取。在国家资源下放背景下，村庄治理事务的中心不再是税费征收，而是向上“争资跑项”。

项目进村对乡村精英提出若干要求：一方面是项目资源的争取。项目资源的稀缺性使得那些有“关系”、有“背景”、有体制资源的能人更有可能成为乡村精英，因为这些素质使其更有可能获得项目资源。另一方面，项目的落地也对乡村精英提出要求。农业税费取消后，基层政权的“悬浮化”以及拥有灰黑势力的乡村精英退出乡村治理，导致乡村社会缺乏治理“钉子户”的能力，但项目落地必然遭遇“钉子户”。因此，乡村精英必须具备治理“钉子户”的能力。灰黑势力凭借私人暴力能有效治理“钉子户”，保证乡村公共物品供给。从而，村庄治理再一次与灰黑势力产生亲和，乡（镇）政府与灰黑势力形成新的乡村利益共同体。而灰黑势力之所以重回村庄政治，是因为资源下放使得村庄利益格局发生重大变化，农村逐利的机会大大增多。

“争资跑项”的资源和治理“钉子户”的能力成为资源下放背景下乡村精英必备的品质。因此，税费取消后回归的“老好人式村干部”再次不能满足村庄治理的需求，因为“老好人式村干部”往往是保守的，且无法治理项目下乡过程中产生的“钉子户”。另一方面，税费时期那些纯粹敢于讲狠话的社区成员也不能承担乡村精英的角色，还必须有谋略、有社会势力背景。李祖佩对这一时期的村治精英进行总结，即一是黑白通吃，关系网络广，且关系重心向外；二是利益空间在村庄之外，且多数已基本脱离农业生产；三是为人仗义，交际能力强。陈辉将这种村庄治理模式概括为“硬人治村”。从年龄结构上，一般是中青年农民精英。

国家向农村汲取资源时，繁重的农业税费使得乡村精英灰黑化，国家向农村下放资源时，项目的争取和落地使得乡村精英类型更为复杂，既要有向上争取项目的社会资本，也要有保证项目顺利落地的能力。

三、作为基层政府的国家

上文谈到作为整体的国家通过意识形态话语、基层制度设计和资源性政策来塑造乡村精英的方式。当国家作为整体来塑造乡村精英时，这时的“国家”更多的是一个抽象概念，而不是直接与乡村精英互动的行动者，其形塑乡村精英的途径也具有间接性，即更多的是以自上而下的政策作为载体。国家除了以政策方式“间接”塑造乡村精英外，还作为行动者“直接”与乡村精英互动，从而塑造乡村精英。与乡村精英直接互动的国家便是作为“基层政府的国家”。

基层政府（主要指乡镇政府）对乡村精英的塑造与其在国家治理结构中的位置密切相关。一方面，在村民自治制度下，基层政府处于一种独特的“上下之间”位置，即处于国家与社会的交接地带。这是一种独特的位置。基层政府“既列于官僚组织序列的末梢，又处于一个自上而下的压力型体制之下，同时还面对一个自下而上的乡村社会”。这一独特位置决定了基层政府塑造乡村精英的方式：既受自上而下的压力型科层制的影响，也受自下而上的乡村关系的影响。

（一）压力型科层制

自村民自治制度实行以来，我国基层制度设计呈现出“乡政村治”的局面，乡镇处于国家正式科层体系中的最末端。这意味着乡镇是行政任务的最终落实者，是“上面千条线，下面一根针”的那根“针”。在“政治锦标赛”“晋升锦标赛”的作用下，乡镇一级政治组织处于压力型体制的底层。荣敬本等人对压力型体制进行了概括，认为“压力型体制是指一级政治组织县、乡为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织以党委和政府为核心把这些任务和指标，层层量化分解，派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是‘一票否决’制，即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励，所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的”。“压力型体制”的核心是“目标管理责任制”，“以指标体系为核心，以责任体系为基础，以考核体系为动力”。

基层政府既处于科层体系之中，又处于“压力型体制”之下。欧阳静将这种处境概括为压力型科层制，意为“被压力型体制侵入的科层制”。在“压力型体制”下，基层政府所承担的行政任务与之所处的科层层级不相匹配，出现“权小责大”问题，违背了科层制的权责相配原则。为了完成自上而下的行政任务，如税费的收取、计划生育的执行、项目的落地，基层政府必须取得乡村精英的配合和支持，基层政府从而有干预乡村精英产生的强烈动机。

基层政府选择何人成为乡村精英？这取决于基层政府当时面临的中心工作，即“目标责任考核”体系中“一票否决”所对应的任务，不同的任务性质对乡村精英提出了不同的要求。

税费时期，基层政府的中心工作主要是“汲取资源”和“维护社会稳定”。但在当时，这些中心工作落实的难度非常大：一方面，大多数农民家庭仍以农业种植为主要收入来源，家庭资源处于匮乏状态；另一方面，农民家庭深受“多子多福”生育观的影响，对计划生育的抵触情绪很强。这些中心工作在落实过程中常遭遇到农民的强烈抵制，成为难啃的“硬骨头”，而且这种抵制情绪还成为地方社会稳定的威胁。在这种情境下，“力治”成为完成任务的有效手段。因此，基层政府倾向于把手握暴力资源的“乡村混混”吸纳成为乡村精英。

税费取消后的最初几年，随着计划生育工作的常态化，基层政府面临的中心工作不再是“收粮派款”“刮宫引产”之类的难啃的“硬骨头”，维护社会稳定成为基层政府目标责任考核的核心项目。在这种情况下，本着“不出事”而少做事、但又不能不做事的原则，基层政府“将原来的软指标当成硬指标来搞”。税费的取消和计划生育的转变使基层政府与“乡村混混”之间的“利益共同体”破裂，“乡村混混”退出村治舞台。相对而言，原来的“软指标”是比较容易完成的行政任务，并未对乡村精英提出特殊的要求，且伴随着税费政策改革，维护农民利益成为一种“政治正确”。在这种背景下，基层政府本着“不出事”的逻辑而减少对村庄选举的干预。在村庄治理权力弱化、村庄集体资源匮乏、农民分化以及村庄内生力量彰显的共同作用下，不得罪人、缺乏原则性的“老好人”通过村民选举而成为乡村精英。

十七届三中全会后，国家资源以项目制形式大规模下放到农村。在这一时期，维护社会稳定成为基层政府的底线考核。基层政府若要在考核中胜出，就必须打造“亮点”、创造政绩。对于中西部农业型地区而言，基层政府缺乏打造“亮点”的资源，但国家资源下放为它们提供了机会。因此，基层政府围绕项目对乡村精英提出了要求，以便其能为基层政府提供支持和帮助。针对项目资源的争取，乡村精英最好拥有较多的社会资本，能够与上级部门建立联系；针对项目资源的落地，垫资要求乡村精英拥有一定的经济资本，对“钉子户”的解决则要求乡村精英拥有一定的“暴力资源”。在这种情况下，基层政府把村庄中交际能力强、关系网络广且关系重心和利益空间在村庄之外的“新代理人”，拥有一定经济资本的“富人”以及拥有一定暴力资源的“强人”吸纳为乡村精英。

（二）乡村关系

乡村精英是基层政府落实各项涉农政策的重要帮手，基层政府因而有强烈的动机干预乡村精英的产生。但在村民自治制度下，乡村精英产生于社会权力系统，以基层政府为代表的国家权力想要对之干预，则取决于国家权力系统与社会权力系统之间的互动关系，即乡村关系。

乡村关系实际上反映的是作为基层政府的国家与村庄社会之间的微观互动关系，本质上是国家基层政权与村庄社会之间的权力互动。乡村关系取决于基层政府和村庄社会两者能力的大小。基层政府能力的大小以其掌握的经济资源、文化资源、社会资源以及组织资源的体量为基础，尤其是财政资源的实力与丰度。村庄社会能力的大小则与村庄价值生产能力、村庄可调用资源状况密切相关。若村庄价值再生产能力强，则村庄社会的内生秩序较为完整，村庄社会能力强大，外生力量（即行政力量）难以渗透进去。反之，若村庄的价值再生产能力弱，行政力量则容易渗透村庄社会。若村庄可调用的资源较多，则村庄社会对行政资源的依赖较小，从而村庄社会相对独立于行政力量。反之，若村庄可调用的资源较少，村庄社会的运转依赖于行政资源，则导致村庄社会依赖于行政力量。一般而言，基于资源优势，基层政府在乡村关系中处于优势地位。

根据基层政府与乡村社会的互动，乡村关系主要呈现出以下几种实践样态：强乡弱村、强村弱乡、不稳定型。在不同的实践形态下，基层政府对乡村精英的塑造方式也不相同。

强乡弱村的乡村关系一般表现为乡镇财政资源雄厚：或由于该乡镇是工商业重镇，或由于中央财政转移支付（国定贫困县），乡镇建立起分配型财政制度。乡镇在乡村关系中处于优势地位。《村民委员会组织法》规定，乡村精英根据工作情况给予适当补贴，这表明乡村精英是“兼业化”的。对于乡镇财政资源较为匮乏的中西部农业型村庄而言，乡村精英兼业化存在了相当长一段时间。但对于财政资源丰富且建立起分配型财政制度的乡镇而言，它们积极推行乡村精英的“职业化”。20世纪八九十年代，东部沿海地区的经济发展迅速，尤其是苏南地区，乡镇企业发展迅猛，乡镇财政实力雄厚。为了便于管理，乡镇推行乡村精英“职业化”，由乡镇财政供养乡村精英，乡村精英实行“层级制的职能分工、理性的选拔机制、稳定的职业预期及流动性任职”，乡村精英在一定程度上成为科层体系中的一员，具有科层体系赋予的品质特征。

强村弱乡的乡村关系一般表现为村庄社会在乡村关系中处于较为优势的地位，乡镇难以影响乡村精英的产生。贺雪峰根据“村庄内部成员社会关系网络构成的结构性特征”，将中国农村大致分为三种类型，即原子化村庄、分裂型村庄与团结型村庄。村庄内部成员的社会关系网络反映了村庄的价值再生产能力。分裂型村庄和团结型村庄均基于强大的血缘宗亲关系，村庄的价值再生产能力强。原子化村庄的血缘宗亲关系较弱，村庄的价值再生产能力相应较弱。分裂型村庄由于分裂成几个以血缘关系为基础的团体，难以形成一致对外的合力。团结型村庄一般以单一血缘为基础，具有较强的集体行动能力。因此，基于团结型村庄（宗族型村庄）的乡村关系一般是强村弱乡，乡村精英一般由村庄社会内部推选出来，且主要是宗族中的有名望者。

不稳定型的乡村关系集中在广大中西部农村地区，一般表现为村庄价值再生产能力较弱、村集体资源较少，且乡镇财政资源匮乏。乡镇为了完成自上而下的行政任务，通过默许乡村精英从村集体资源中捞取好处来对其进行动员，乡村关系呈现出“强乡弱村”样态，乡镇以其当前面临的中心任务的性质为基础来干预乡村精英的产生，比如，税费时代后期“混混治村”的产生。但随着村集体有限资源的耗尽，乡村精英无法再从村集体资源中获取灰色收入，也就无需乡镇的庇护，乡村精英从而没有了配合乡镇工作的积极性，乡镇也缺乏干预乡村精英产生的抓手，乡村关系实现逆转，呈现出某种程度的“强村弱乡”样态。同时，由于乡村精英逐渐成为一个无利可图的职位，乡村治理陷入“无人治村”的困境。

四、主要结论

村民自治制度要求国家行政权力退出乡村社会，乡村社会实行“自我管理、自我教育、自我服务”。乡村精英作为乡村社会的“体制内精英”，其产生和变迁与乡村社会息息相关。但这并不意味国家对乡村精英的产生就毫无影响，恰恰相反，本文认为，尽管实行了村民自治制度，但国家仍然在乡村精英变迁中发挥着重要的作用。循着这一问题，基于对现有文献的梳理，本文提出，国家主要通过两个层次影响了乡村精英的变迁：一是作为整体的国家。这一层次主要通过宏观政策或制度对乡村精英的变迁发挥影响，包括意识形态话语、基层制度设计以及资源性政策。二是作为基层政府的国家，这一层次主要以行动者的姿态与乡村精英直接互动。由于基层政府既处于自上而下的压力型科层制之下，又处于自下而上的乡村关系当中，基层政府在塑造乡村精英的过程中因此深受压力型科层制和乡村关系的影响。

乡村精英在国家力量的作用下发生变迁。就作为整体的国家而言，其一，国家意识形态话语从人民公社时期的以政治运动为中心转变为改革开放后的以经济建设为中心。以政治运动为中心要求乡村精英以“政治身份”和“政治资源”为基础，以经济建设为中心则要求乡村精英具有“发展经济的能力和眼光”，因此，乡村精英从“政治型精英”转变为“经济型精英”。其二，国家基层制度设计经历了“人民公社”制度向“村民自治”制度的转变。在人民公社制度下，乡村精英产生于上级的行政授权，以政治运动为中心的国家意志使得乡村精英呈现为“单一的”政治型精英。在村民自治制度下，乡村精英产生于村庄社会授权，经济能人、政治能人和拥有暴力资源的“乡村混混”皆可通过村民选举获得授权，乡村精英从而发生了“多元化”转变。其三，资源性政策经历了从税费时期向农村汲取资源到后税费时期向农村下放资源的转变。汲取资源的工作难度使得拥有暴力资源的“乡村混混”登台，成为乡村精英；国家下放资源的工作则使得拥有社会资本和经济能力的“新代理人”登台，成为乡村精英。

就作为基层政府的国家而言，一方面，压力型科层制使得基层政府依照自上而下的中心工作性质来塑造乡村精英，税费收取的工作难度使基层政府将拥有暴力资源的“乡村混混”吸纳成为乡村精英，税费改革后的前几年，“软指标硬指标化”，基层政府工作难度较小，给“老好人”登台村庄政治创造了空间，而资源下放时期，项目制使得基层政府动员“新代理人”成为乡村精英；另一方面，乡村关系也深刻影响了基层政府对于乡村精英的塑造模式。在强乡弱村的乡村关系下，基层政府凭借其雄厚的财政实力以及以此为基础的分配型财政制度，实现乡村精英从“兼业化”向“职业化”的转变；在强村弱乡的乡村关系下，村庄社会凭借其价值再生产能力而将村庄中有名望的村民推选为乡村精英；不稳定型的乡村关系对于乡村精英的塑造则具有不确定性。

表2 国家塑造下的乡村精英变迁