对话冯俏彬（下）：土地出让金下降对地方“三保”影响可控

2021年下半年以来，多家房地产企业面临违约风险，恒大陷入重整清算危机，房价仍在下行通道。房地产市场不景气拖累经济增速，地方财政收入也随之锐减。

经济增速不及预期，地方财政收支压力增大。在支出端，社会保障、教育、基础科研、基建等刚性支出，升易降难。在收入端，2022年中央要求加大减税降费力度，这也将影响地方税收收入。土地出让金是地方政府性基金预算收入的支柱，部分产业结构单一的地区，财政高度依赖于土地出让收入。一旦土地出让金增速持续放缓，这势必影响地方财政的收支缺口。    

最新的数据显示，2022年1月土地出让金同比下滑61%，降幅是2021年土地拍卖市场走弱以来的新低。从绝对金额来看，2022年1月出让金1963亿元，2021年1月出让金4988亿元，2019年1月出让金4787亿元。

正如不少市场人士所担忧的，如果地方财政的政府性基金预算收入放缓，是否会直接影响到地方财政的一般公共预算收入，甚至影响地方的“三保”（保民生、保工资、保运转）运转？

就上述问题，近日，澎湃新闻记者专访了中国财政学会副秘书长冯俏彬。她认为，地方政府土地出让金下降对地方财政的影响很大，但对地方政府的一般公共预算收入的影响可控，因为这两者之间的传导机制比较‌‌曲折。

“但是也应看到，现在有些地方确实出现了三保运转不畅的情况。这主要是管理和财政资金调度方面的问题。因为部分地区土地出让金的下降，‌‌或者说政府性基金的支出比较大，还有一些上了项目以后需要还本付息，这都‌‌给地方政府造成了比较大的支付压力。‌”冯俏彬表示，有此背景，有一些地方可能会‌出于救急目的，把一般公共预算里一些的资金暂时用于诸如债务偿还、应急支出等。一旦出现这种情况，就有可能‌‌影响到当地三保的正常运行。‌ 

澎湃新闻：去年以来，相关部门加强了对房地产市场的调控，出台了严厉的监管政策，这也直接影响了部分地方政府土地出让金的收入。一旦土地出让金‌‌继续放缓，对地方政府的一般公共预算收入影响有多大？

冯俏彬：‌‌现在，关于土地财政的讨论主要集中在土地出让金放缓对地方财政的影响有多大。‌‌近两年，各级政府对房地产的调控政策在收紧，受此影响，房地产产业的销售和融资都不如以往，而地方政府的土地出让金在下降，尤其是从去年下半年以来，放缓的迹象较为明显。‌‌但是2021年的土地出让金总体还是相当高的，国有土地使用权出让收入达到了87051亿元，同比增长3.5%。

由于房地产调控政策的变化，还有房地产自身发展到现在也出现一个阶段性的变化，过去地方政府以地谋发展的模式已不可持续。‌‌未来房地产走势很难预计，实际上去年不少地方已经出现了许多土地流拍。在这种情形下，‌‌土地出让金对地方财政的支撑作用必然会下降，这也会给地方财政运行带来一些困难。这也是目前大家比较担忧的一个事情。‌‌

总体上来看，‌‌地方政府土地出让金下降对对地方财政的影响会很大，但短期对于地方政府一般公共预算收入的影响则需要具体分析，因为这两者之间的传导机制是比较‌‌曲折的。‌‌一般而言，地方政府土地出让金下降，这会使地方政府在基建项目的投入减少，相应的，由项目产生的税收收入和地方的GDP增长也会放缓，进而影响到地方公共财政收入，这个传导机制是‌‌成立的。但是这个传导机制比较漫长，影响因素较多，‌‌所以就不能够完全得出：一旦‌‌政府性基金预算收入减少，即‌‌土地出让金下降以后，一定会影响到地方政府一般公共预算收入，现在还不能马上把这种关系就给它摆出来。实际上这中间要附带很多前提条件，‌‌这个结论才成立。

澎湃新闻：如果‌‌地方政府土地出让金继续放缓，对地方政府的基本运转是否影响，比如说我们常说的三保（保民生、保工资、保运转）是否会受影响？

冯俏彬：在理论上，土地出让金放缓对地方政府的基本运转、特别是“三保”影响是可控的。‌‌因为土地财政的资金主要是纳入到政府性基金预算当中管理的，‌‌政府性基金通常是用于基础设施建设、各类项目。我们通常提到的三保支出，是指在一般公共预算支出里，是有专门的机制来保障的。‌‌特别是近年来，中央政府在地方三保上面采取了很多政策支持，比如县级基本财力、财政资金直达，‌‌以及对三保的‌‌奖补等一系列的政策支持。因此，理论上从政策来讲，地方维持基本的运转是没有问题的。‌

但是也应看到，现在有些地方确实出现了三保运转“失灵”的情况。这主要还是因为部分地区土地出让金的下降，‌‌或者说政府性基金的支出比较大，还有一些上了项目以后涉及到还本付息的阶段，这‌‌给地方政府造成了比较大的债务支付压力。‌

有此背景，有一些地方可能会‌把一般公共预算里的资金用于诸如债务偿还、应急支出等。一旦出现这种情况，‌‌就会影响到当地三保的正常运行和保障。‌对于这种情况，这些年来，中央和上级政府为了防范此类风险，也相继出台了严厉的政策，在这方面防范和‌‌控制的力度还是非常大的。典型的一招就是财政资金直达。‌‌一旦财政资金进入直达范围之后，地方政府对这部分资金基本上没有什么调控余地了，只能按照中央政府和上级政府规定的方向和用途去使用。

所以如果从整体的制度安排和政策方针来讲，‌‌稳三保是政府历来的头等大事，理论上来讲不应该出现问题，但是不排除部分地区会出现一些‌‌这样那样的问题，这是有可能的。

澎湃新闻：你怎么看待‌‌今年的房地产走势？地方土地出让金有可能达到去年的8万亿吗？

冯俏彬：‌我个人认为去年以来房地产下行的趋势基本上‌‌已经触底了。‌所以总体来判断，2022年房地产的形势会比2021年‌‌要好一些，处于一个趋稳的状态。关于地方土地出让金，今年‌‌可能不会像2021年一样高企，但是‌‌具体的数值不好预测。‌‌总体来讲，在今年房地产‌‌行业趋稳触底的情况下，土地出让金很难有大幅度增加。主要影响因素有两个，一是从量上来讲，现在‌‌地方政府能拿出多少土地来出让，特别是一线城市？二是‌‌从价格来说，土地的市场价格也难以像过去那样连创新高。尤其是后一个价格因素，对土地出让金的影响很大。

目前‌‌银行对房地产企业的贷款‌‌仍有一些限制，“三道红线”仍然存在。虽然近期银行已逐步放松了房地产行业的融资需求，但总体来讲，‌‌房地产野蛮扩张的阶段已经过去了。

‌在这种情形下，房地产企业即便想拿地，也不见得有那么充沛的资金支持，‌‌所以很难想象土地出让的价格‌‌还会像过去一样创出天价来，这种可能性不大。从地方政府的土地数量看，‌‌因为中国特殊的土地制度，地方政府‌‌可以把生地盘成熟地，然后再继续推向市场，因此还有一定空间，但这受到生态环境保护、城市规划发展、土地管理等方面的政策限制。因此综合来看，土地出让的数量和价格上都很难再现过去的高点，‌‌土地出让金很难一路高涨。

澎湃新闻：去年的鹤岗，宣布实施财政重整，财力不足以偿付到期政府债务本息，这是否会影响到当地的基本运作？目前来看有什么好的办法解决吗？

冯俏彬：‌‌‌‌地方财政就类似家庭理财和个人理财，总有青黄不接的时候。所以不能说，每个地方政府每个时刻的财政运行状况都很好，或者一点问题都‌‌没有。实际上资金是个流动的概念，在这个过程当中，有些时候难免会出现资金周转遇到‌‌问题，比如该支出了，但是税收还没有进来，这都是属于资金运转和调度上面的问题。‌

鹤岗的情况很特殊。一是当地经济状况非常不景气，没有什么财政来源。‌二是由于财政支出负担很重。当所需要的支出超过了其收入时，就会形成收支之间比较大的缺口并转化长期压力。当然鹤岗不是孤立的现象，这种资源枯竭型城市，‌‌其他地区也有，财政运转都是非常困难的。

一般来讲，如果对一个地方实施财政重组，‌‌往往是当地在财政运行方面出现了严重问题，‌一般表现为严重的收不抵支且自己无力填补。‌‌鹤岗现在基本上没什么财源，财政功能严重丧失，‌‌所以要进入财政重组。

另外，鹤岗财政重组给了外界一个信号，‌‌一旦一个地方财政管理上出现严重问题‌‌，上级政府是要出手的。‌‌这一条就足以给其他相似情况的县市地区‌‌发出一个强烈信号，促使其加强财政管理，‌‌使本地的财政状况能够尽量运行得更好一些，‌‌也会刺激各方积极‌‌去寻找一些新的发展经济的途径，逐渐改善当地的财政状况。需要再次指出的是，中央政府历来是把保民生、保工资、保运转，视为政府工作的头等大事，‌‌在实际运行中，各级政府应优先保障地方的三保支出。上级政府对此已有相应的制度安排，下级政府要做好具体工作。‌‌这个事情有几点启示：一是鹤岗首先要检讨自己的情况，‌‌二是鹤岗也向外界发出一个强烈的信号，‌‌因为在中国，进入财政重组程序是一个大事，‌‌不仅仅是当地的财政要被监管，而且对当地的官员是要问责的，发出这样一个信号之后，其他地方在处理类似事情‌‌的时候，可能就要考虑得更周全一些。

澎湃新闻：‌‌今年最大的风险是不是房地产市场？

冯俏彬：我认为，‌‌‌‌今年最大的风险应该还是预期不稳，‌‌企业对于未来经济发展的方向还看不清楚，对经济转型的不确定性看不清楚，这可能是最大的风险。