【社会人文 · 书评】非洲城市化进程中的机遇与风险——读《反思转型中的非洲城市》｜中国投资

原创 刘伟才 中国投资参考

导读

目前，非洲国家城市发展对于非洲国家转型发展和外部投资而言的机遇性正在不断凸显，从中长期来看，非洲国家要达成自己的可持续发展目标，城市会是一个关键锚点

尽管大部分非洲国家城市发展的历史都不长，但近年来城市化进程的加快却颇引人关注。一部分关注者强调非洲城市化进程所蕴含的机遇，认为非洲国家可依托城市化进程实现不同程度的经济社会发展和政治进步；还有一部分关注者虽然承认机遇的存在，但他们更担忧问题——或者说，他们承认机遇，但对非洲国家有没有能力利用好机遇表示担忧。

《反思转型中的非洲城市》是一部带着问题意识思考非洲城市化的论文集，书中作者从规划、治理、维护、提升等多个角度对非洲城市化的整体进程和相关具体问题进行了分析。

该书在多处阐明了非洲城市化进程所面临的问题，其预设之一是承认非洲国家在城市发展方面经验和能力的不足——如果发达国家都在为城市发展问题所困扰，那显然不应该指望非洲国家能有所超越。从较高的层面来说，规划不力、城市发展红利分配不公、民主治理机制缺失或薄弱、政治因素干扰行政管理、市政腐败等问题在大部分非洲国家城市都不同程度地存在；具体而言，脏乱差、空气污染、道路条件差、交通压力、水电等供应不足、垃圾处理不力、就业机会缺失、治安不佳、灾害应对被动且低效等也在广大非洲国家城市或多或少地存在。

从中长期来看，一方面，非洲国家人口无序并且难以控制地从农村移往城市的现象将持续存在，如果没有基本的预判和应对准备，一些问题就会累积乃至爆发；另一方面，世界其他地区的城市化进程也在快速推进，一些国家的城市在发展模式、治理架构、运转机制以及新技术利用等方面日新月异，大部分非洲国家却似乎只能望而兴叹。

面对这些或直接紧迫或未来堪忧的问题，非洲国家该如何应对？

部分作者强调城市发展决策和城市治理中的民主参与，强调城市发展的包容性。考虑城市人口构成的多样性，城市管理当局应重视并支持各方利益相关者在讨论、决策、监督和评价等环节的参与。为此，应设立并完善相应机制，比如负责决策的政治领导人和负责施策的行政官员之间的合作和分工机制、有利于整体规划和管控的跨部门联系机制、吸收特定人群比如传统领导人参与城市管理决策和施策的资政机制等。

部分作者强调探索尝试新的城市发展战略，比如开发“新城”、发展自由港城市、经济特区城市和特定功能城市等。开发“新城”，可以从规划阶段就开始有意识地将低碳、资源有效利用、社会公正等纳入考量，同时积极利用新的工具、技术和数据基础，寻求集约型发展。在南非德班，有将机场发展与机场周边工业和商业土地利用相结合的 “航空大都市模式”（Aerotropolis Model），这一模式强调智能城市概念、聚焦商业发展和高效物流服务提供，在吸引游客的同时也吸引投资者，力图将德班打造成具有战略性的区域性生产和出口引领城市。

部分作者强调要重视除首都等少数大城市之外的“二线城市”和小城镇的发展。相关作者以乌干达为例进行了论述。有作者指出，乌干达国内生产总值在过去约30年里持续以较高比率增长，但乌干达的贫困和不平等问题反而更加突出，大城市成了全国范围内不平等的主要集中地；而一些“二线城市”和小城镇在这方面的表现却要好于大城市，它们在拥有相对较多的生产率较高的部门的基础上，通过就业和税收实现了相对较为平等的城市发展红利分配。还有作者则认为，城市发展应有利于生产结构转型，但乌干达现有的劳动力从农村低生产力部门向城市高生产力部门移动的模式不可持续，也不是真正意义上的结构转型。如要在全国层面实现真正意义上的结构转型，“二线城市”和小城镇可能更具决定性。

部分作者强调非洲国家领导人和城市管理者领导力的重要性。有作者提出，未来非洲城市生活的质量和可持续性将有赖于非洲国家领导人的视野、能力、使命感和决心，好的领导人会引导政府提高人民生活水平，为人民提供充分的发展机会以及有质量的教育、医疗服务和基础设施，并能保护人民生命财产安全；差的领导人会带来通胀、基础服务供给不足、医疗和教育水准降低、贫困和犯罪增加等。这些或好或差的影响都会在城市化进程中得到最鲜明的体现。有作者明确提出，城市领导人要有经济头脑，要懂得将城市当作经济业务而不是政府办公室来进行管理，要能有效地与私人企业打交道。此外，国家领导人和城市管理者还应有与人民一起商量并解决问题的意愿和能力。实际上，无论是较高层面的问题还是具体的问题，其分析和解决都在很大程度上依赖于领导人和管理者的领导力。

部分作者关注城市发展中的具体问题。有作者对非洲国家城市给排水问题进行研究，强调不合宜的给排水会增加环境和社会经济方面的风险，提出应将水资源管理、水务基础设施建设与维护、水务运转整合进城市规划，并重视通过立法、建立利益相关方参与框架、利用新技术和新商业模式等处理水务，以保证水服务供给和水安全。有作者对津巴布韦首都哈拉雷居民通过电子手段参与（e-participation）城市事务的问题进行了调查，提出虽然可以将“e参与”看作是一种非常重要的城市治理机制，但哈拉雷存在的商品价格上涨和居民收入降低、电力供应不足、网络基础设施薄弱等却使能利用“e参与”机会的人群规模受到限制。

从当下来看，非洲国家城市发展对于非洲国家转型发展和外部投资而言的机遇性正在不断凸显，但各种复杂难解的问题也是如影随形，一些本已比较突出的问题更是愈演愈烈：比如城市治理中的腐败和“恩庇政治”问题，它会加剧城市内部的不平等并增加城市的脆弱性；比如城市非正式定居点的无序扩张和贫民窟人口的不断增加，如果不想办法应对，恐怕会后患无穷。

从中长期来看，非洲国家要达成自己的可持续发展目标，城市会是一个关键锚点。如果城市不能成为有弹性、有创造力、能有效提供服务的空间，那么非洲国家层面的平等、透明、责任、包容、团结都将很难实现。

在探讨如何应对或解决相关问题方面，《反思转型中的非洲城市》一书的作者们似乎还是落入了大部分非洲发展问题研究者都难以避开的悖论——解决问题的方案仍是问题：解决发展问题需要资金、技术、人才等，但资金、技术、人才等本身就是问题。此外，部分作者还犯了一些非洲发展问题研究者易犯的错误——用发达国家的标准来评判或要求非洲国家，比如在忽略大部分非洲国家信息通信技术能力薄弱的情况下侈谈“智能城市”。

但值得肯定的是，《反思转型中的非洲城市》一书的总体导向仍是直面问题，它对非洲城市化进程中正在发生和未来可能发生的问题有比较清醒的认识，对问题原因的分析也比较深刻。

也应该看到的是，对外部投资者来说，非洲城市化进程确实包含着诸多机遇，问题只在于如何发掘和安全有效地利用这些机遇。

《反思转型中的非洲城市 》

｜Purshottama Sivanarain Reddy and Henry Wissink (eds.), Reflections on African Cities in Transition: Selected Continental Experiences, Springer, 2020.｜

作者简介

普肖塔马·西瓦纳伦·雷迪（Purshottama Sivanarain Reddy），南非夸祖鲁-纳塔尔大学管理、信息技术与政府治理学院（School of Management, IT and Governance, University of KwaZulu-Natal）教授。

亨利·威辛克（Henry Wissink），夸祖鲁-纳塔尔大学管理、信息技术与政府治理学院教授。

目录Introduction：

1. The Political/Administrative Interface in African Countries

2. The Changing Notion of Democracy and Public Participation in Cities in Africa: A Time for an Alternative?

3. The Dynamics of Councillor Versus Traditional Leadership in South African Local Government: A Study of Understanding, Attitudes and Perceptions

4. The Governance and Management of African Cities: Alternative Approaches and Models Towards Transforming into Successful Cities of the Future

5. Urbanization and the Quality of Growth in Uganda: The Challenge of Structural Transformation and Sustainable and Inclusive Development

6. African Local Governments and Cities in the Implementation of the 2030 Agenda to Achieve Sustainable Development Goals

7. Local Economic Development as an Alternative Development Strategy in Southern African Cities

8. E-participation as a Mechanism of Stakeholder Engagement in the City of Harare

9. Evaluating the Aerotropolis Model for African Cities: The Case of the Durban Aer-otropolis

10. Urban Decay and Regeneration in the African City

11. Urbanisation and Future Smart Cities: Challenges of Water and Sanitation Services

12. Disaster Risk Management at the Local Level: The Case of Ethekwini City Council in South Africa

13. South African Cities and Corruption: A Tale of Two Cities

14. African Cities in Transition: Solutions and the Way Forward

编辑 | 肖静秋

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文发表于《中国投资》2022年2月号

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原标题：《【社会人文 · 书评】非洲城市化进程中的机遇与风险——读《反思转型中的非洲城市》｜中国投资》

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