《2022年全国两会好声音》系列报道①｜两会观察：如何丰富刑事司法“中国方案”

原创 李天琪 民主与法制周刊

文/本刊首席记者 李天琪

来源：《民主与法制》周刊2022年第9期

编者按

又是一年春好处，奋进逐梦正当时。伴随着新时代的春风，2022年全国两会落下帷幕。

这是一次在特殊年份召开的全国两会。今年是党的二十大召开之年，是进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军新征程的重要一年。如何走好新的“赶考路”，举世瞩目。全新的历史方位，透射出这次会议意义非同寻常。

这是一次全过程人民民主的两会。新冠疫情防控常态化，丝毫未能阻挡代表委员参政议政的热情。“Xnews、5G传输、全链条、异地同框”等黑科技一齐亮相，让记者和代表委员从“屏对屏”变成真正的“零距离”。无论是“部长通道”“代表通道”“委员通道”，还是审议讨论现场、“2022·代表／委员对政府工作留言”平台，处处可见思想碰撞的火花、智慧交融的旋律，民主与民生紧密相连，“百姓盼的”与“党和政府干的”同频共振，凸显全过程人民民主的成色与特色。截至3月8日12时，两会共收到代表委员提出的议案487件、提案5979件，对各方面工作提出的建议、批评和意见约8000件。一件件议案和提案，一次次审议和讨论，传递着最广大人民的心声，汇聚着民意民智民力，同时也是人民当家作主的生动注解。

从这个意义上讲，2022年的全国两会，势必会成为新的里程碑。法治中国“一规划两纲要”的格局已经形成，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的顶层设计全部落地，“全过程人民民主”已经写入法律，进一步落实到国家制度里。奋进新征程，建功新时代。未来的“中国之治”必将成色更足、优势更加彰显，让人民群众拥有更多获得感、幸福感、安全感。

《2022年全国两会好声音》系列报道之一

两会观察：如何丰富刑事司法“中国方案”

本刊首席记者 李天琪

如果要评选2021年度十大刑事检察热词，“少捕慎诉慎押”一定榜上有名。它不仅是党和国家确立的刑事司法政策，是宽严相济刑事政策在刑事诉讼程序中的具体要求，同时也是继认罪认罚从宽制度之后确立的一项重大的刑事司法政策。

改革开放以来特别是近20年来，我国社会保持长期稳定，刑事犯罪结构发生重大变化，在重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的行政犯占多数的形势下，逮捕羁押作为最严厉的强制措施受到更加严格的限制势所必然。同时，刑事诉讼模式的深刻转型也对强制措施体系变革提出了要求。以认罪认罚从宽制度为代表的一系列新的刑事司法制度出台，推动刑事诉讼结构、控诉方式深刻转变。

如何完善“少捕慎诉慎押”“认罪认罚从宽”刑事司法政策的相关法律规定，充分发挥其社会治理效能？今年全国两会，让我们共同聆听代表委员以及专家的声音。

委员呼吁：继续降低审前羁押率

2月18日，最高人民检察院决定将自2021年7月1日部署开展为期半年的羁押必要性审查专项活动，延至2022年12月31日。案件范围由三类重点案件拓展为全部在办羁押案件。据悉，为将少捕慎诉慎押贯彻落实到每一个诉讼环节，最高检自2021年7月1日起，组织开展为期6个月的羁押必要性审查专项活动。事实证明，专项活动以来取得明显实效。据统计，2021年，对捕后可不继续羁押的，依法建议释放或变更强制措施5.6万人，诉前羁押率从2018年54.9%降至2021年42.7%。

同日，最高检召开发布会指出，专项活动中还存在各地推进力度不平衡、羁押理念有待进一步更新、相关制度机制有待进一步健全完善等问题。

对此，全国政协委员朱征夫律师表示：“近年来，刑事案件的羁押率虽然有所下降，检察机关也根据‘少捕慎押’原则为降低审前羁押率开展了很多卓有成效的工作，但目前羁押率依然偏高，仍存在大量不必羁押而仍被羁押的情况。”

在今年全国两会上，他呼吁要进一步降低刑事案件审前羁押率。朱征夫认为：“羁押的强制措施是要限制未被定罪的犯罪嫌疑人的人身自由，而人身自由是最重要的公民权利之一。按照我国法律确定的无罪推定原则，办案单位不能将未经审判的犯罪嫌疑人当罪犯看待，把羁押当作惩罚措施，更不能把羁押当成逼供的手段。无羁押必要之人被取保候审，有利于保障当事人合法权益，减少冤案的发生。被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人经法院判决有罪之后再行收押，与降低羁押率并不矛盾。”

同时，朱征夫还认为，降低审前羁押率是现阶段社会发展的需要。近年来，随着经济社会的快速发展，刑事犯罪结构发生显著变化，严重暴力型重大犯罪呈下降趋势，新型危害经济社会管理秩序犯罪上升。朱征夫表示，刑事犯罪状况、结构发生了重大变化，绝大部分犯罪嫌疑人和被告人并不存在制造新的社会危险性的可能。

除了不具备危险性问题，降低审前羁押率还对犯罪嫌疑人、被告人的个体、家庭甚至其他相关人员有重大的现实意义。朱征夫表示，对于经济领域的涉刑案件，羁押企业高管特别是企业的实际控制人，对企业的正常经营影响较大。降低对企业高管和实际控制人的羁押率，在法院定罪以后再行收押，可以最大程度地保障企业的正常经营。而一个家庭成员被收押，可能意味年幼子女、年长父母无人照顾。如果案件久拖不决，意味着一个家庭随时可能支离破碎。降低羁押率，有助于维护家庭和谐，促进社会矛盾化解。

对于采取非羁押措施会不会对刑事诉讼产生不良影响这一问题，朱征夫表示，绝大部分案件不羁押并不会影响刑事诉讼的顺利进行。“羁押的目的主要是防止犯罪嫌疑人和被告人实施潜逃、毁灭证据、串供等行为。随着科技发展，天眼、大数据、人脸识别等技术的运用，大大降低了上述危险性发生的可能性。因此，已完成核心证据取证的多人案件和无串供可能的单人案件，不羁押并不会影响刑事诉讼的顺利进行。”

专家直言：降低羁押率还需多管齐下、多措并举

对于我国《刑事诉讼法》第八十一条，中国政法大学诉讼法学研究院顾永忠教授有他自己的“解读”。他说：“优先考虑非羁押强制措施，其次才考虑羁押性强制措施。”“非羁押”的措施之所以采用，顾永忠表示，实际上要限制的不仅仅是逮捕，还包括刑事拘留。“刑事拘留本来就是针对特定对象适用的措施，但在刑事诉讼实践中，拘留几乎成了逮捕‘必备’的前置程序，最长可达37天。”

要持续呼吁降低刑事案件审前羁押率的原因，顾永忠解释：“一方面是保障人权，另一方面也为了减少冤案。一旦被羁押，特别是被逮捕，在刑事诉讼中若想获无罪，就很难了。但反过来说，采用非羁押强制措施，即便后来发现适用错了，也容易纠正，更正的阻力会小很多。”

对于朱征夫委员的呼吁及看法，顾永忠给予赞同和认可。同时，他也为记者补充了两点降低羁押率的深层次意义：“减少刑罚的‘实报实销’”和“降低国家羁押投入的成本”。

顾永忠举了个简单的小例子。他说：“比如一个人在审前羁押了一年半，但实际刑罚可能判一年就可以，多羁押的半年时间如何处理？国家赔偿是不可能了，那就干脆都算进判处刑罚中。”导致在法院审判阶段出现“实报实销”的量刑嫌疑，即关押多久，就判多久，这实际上就是过多的羁押和超长羁押造成的乱象。如果减少羁押，缩短羁押的期限，那“实报实销”的乱象就会大大减少，甚至可以杜绝。

“再者，羁押是需要国家投入巨大成本的。羁押一个人一天看似没多少钱，两个人、千个人、万个人⋯⋯每年就是一笔很大的开支。羁押场所的建设、管理、维护，还有管教人员的配备，加起来需要很大的资金投入。毫无疑问，减少羁押能给国家节约出来很大一笔资源，财力、人力都包含在内。”顾永忠说。

在详细剖析了这么多降低刑事案件审前羁押率的深层次意义后，顾永忠告诉记者：“减少拘留、降低逮捕只是其中一条路径，要真正做到降低审前羁押，还需要多措并举、多管齐下。”在他看来，拘留、逮捕是羁押的“进口”，要减少羁押，首先从“进口”上就要“守住”。而守住的核心就是审查批准逮捕或者决定逮捕的时候，要严格把关，最大限度地减少批捕。

“从实践来看，在最高检牵头、中央各单位共同努力下，正在通过强调‘少捕’在逮捕方面建立起第一道关卡。不过，实现降低羁押率光靠‘少捕’是不够的，还需要第二个措施——捕后羁押必要性审查。”他说道。

据悉，2012年刑诉法修改后增加的羁押必要性审查制度，是达成“慎押”的法律依据和实现途径。如文章最开始所述，依前不久最高检作出的决定，要把这项专项行动再延长一年，且案件范围没有了限制，这就意味着在今年全年，全国检察机关对所办理的案件都要全面地进行捕后羁押必要性审查。

实际上，羁押必要性审查专项活动的推行，和最高检提出的“少捕慎诉慎押”刑事司法政策有关。2021年4月，中央全面依法治国委员会将“少捕慎诉慎押”刑事司法政策列入年度工作要点，“少捕慎诉慎押”从刑事司法理念上升到刑事司法政策。同年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确将“严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”作为检察机关的一项重要任务。

为什么说通过捕后羁押必要性审查，会比“少捕”实现“少押”更为可行一些？顾永忠解释：“通过羁押必要性审查，对有些虽然已经批准逮捕的案件，经过一段时间案情已经明朗，证据已经固定，有无逮捕的必要基本上能够作出判断。而‘少捕’往往发生在侦查环节，对于侦查机关来说，在案发之初，往往更需要羁押；其次，羁押对侦查机关办案也确实方便。但是逮捕以后，犯罪嫌疑人已经关押了一段时间，大多数案件的侦查工作已经结束或者主要工作已经结束，已经不再需要对当事人进行讯问。在这种情况下，考量是否有必要继续羁押，就比较好判断了。”

除做好捕后羁押必要性审查，顾永忠继续补充：“侦查羁押期限的延长也需要严格控制。”

“从法律上讲，凡是要延长侦查羁押期限，都需要经过检察机关的审查批准。在没有捕后羁押必要性审查制度的时候，就已经有羁押期限延长制度了，但很可惜一些地方在实践中流于形式，没有真正起到作用。为什么要建立这个制度？就是要尽量减少羁押的时间，已经逮捕了的，在羁押期限上也要控制，不能随意延长。”

顾永忠表示，在“把好‘少捕’的‘进口’”“做好捕后羁押必要性审查”“严格控制侦查羁押期限延长”三个方面，检察机关居于主导地位和主导作用，可以大有作为。他寄予厚望。

委员建议：发挥认罪认罚从宽制度中律师能动性

今年全国两会上，如何完善认罪认罚从宽制度，使其高效运转起来，记者听到了委员们的积极建议。

众所周知，完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度，是党的十八届四中全会作出的一项重要改革制度，同时亦是实现案件繁简分流，在更高层次上实现公正与效率相统一的重要举措，更是实现国家治理能力、治理体系现代化的重要基础。认罪认罚从宽制度全面实施以来，整体运行顺畅，这一制度的优越性在实践中也已显现。与此同时，该制度在实践中存在的一些问题及难点亦慢慢凸显。

全国政协委员、天达共和律师事务所主任李大进告诉记者，首先由于控辩协商尚未形成成熟机制，在部分案件中控辩协商流于形式；其次，案—件比考核等因素导致审查起诉期限难以提供充分时间实现控辩协商，不利于认罪认罚从宽制度的有效运转；第三，基于职务犯罪案件的特殊性，检察机关办理职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度的积极性不高。

全国政协委员、北京市金台律师事务所主任皮剑龙告诉记者，当前认罪认罚从宽案件中检律协商还面临一系列难题亟待解决。他表示：“具体而言，检律协商不平衡，律师权利保证不够切实充分。主要表现在：一方面，一些检察官处于强势地位，往往只是简单地通知或告知量刑建议，犯罪嫌疑人、被告人及其律师，要么接受、要么不接受，协商余地较小。另一方面，个别辩护人缺乏协商的积极性和主动性，认为辩护人具有独立辩护权，没有必要顺从被告人的认罪认罚意思；值班律师把自己定位为见证人，不愿协商。”

同时，“量刑协商结果预期不确定性问题”亦是一大难点。皮剑龙说：“检律协商的基本前提是双方对各自的利益有确定的预期，检察机关提出的量刑建议应当是检律双方充分协商的结果。特别是对辩方而言，如果不能对量刑有确定的预期，是无法进行真正协商的。实践中，一些地方检察机关在听取律师意见甚至签署具结书时，量刑建议幅度过大，甚至直接套用法定刑，对于能否缓刑态度模糊，导致律师对协商结果无法预期，严重影响认罪认罚的适用。”

为完善认罪认罚从宽制度，使其高效运转起来，走深走实、行稳渐远，李大进委员、皮剑龙委员给出了各自的建议。

李大进表示：“要从认罪认罚从宽制度的内在要求和法律的明确规定出发，建立此项制度实施的实操细则，明确凡符合条件就应该适用。同时，还应建立与律师充分协商的机制要求，充分发挥律师在配合检察机关实现认罪认罚从宽制度中的积极作用，充分保障被追诉人的诉讼权利，让认罪认罚从宽制度在刑事案件的处理当中起到促高效、现公正、保质量的根本目的。”

后一点上，得到了皮剑龙的赞同，他认为急需推进认罪认罚检律协商制度。

除了尽快出台认罪认罚检律协商具操作性规范文件，进行制度构建外，皮剑龙还建议建立捕前、诉前检律协作机制。具体而言，他认为检律协商可前移至侦查阶段，刑事案件立案后，律师即可建议检察机关提前介入、提出社会危险性审查和捕或不捕的意见，并申请捕前会议。案件进入审查起诉阶段后，律师可申请检察机关进行证据开示，必要时，可以申请检察机关组织召开诉前会议，在收到律师申请后，检察机关应确定捕前、诉会议的具体时间。

另外，他建议编制统一适用的“量刑建议计算表”，作为量刑建议书和具结书的附件，实现量刑建议的公开、透明，既促进了检律协商，也有助于法院采纳。

同时，他建议建立量刑建议说理机制，保证量刑建议的精准化。“量刑建议的精准化有助于提高律师对协商结果的预期性，进而促进检律协商的有效性。量刑建议越精准，检律协商就越充分、越有效。量刑建议说理有助于控辩双方的信息对称，为充分协商创造条件，促成个案处理的共识，实现程序正义。”皮剑龙说。

最后，他认为“强化法律职业共同体意识，建立认罪认罚案件检察官和律师同堂培训机制”，在发挥认罪认罚从宽制度上亦不可少。“通过同堂培训，培养共同的法治信仰、执法理念和价值标准，最大程度地凝聚法律职业共同体的执法司法理念共识，强化法律职业共同体意识，确保法律统一正确实施。各级检察机关应当组织检察官和律师开展量刑规范统一性培训，深化控辩双方对认罪认罚案件量刑工作的认识与了解，保障律师在量刑协商过程中能够提出有效专业的量刑意见。”皮剑龙说。

律师的参与对认罪认罚从宽制度的适用起到什么样的作用，顾永忠同样给出肯定正向的表态：“对于普通当事人来说，很多事情他是无法做出正确的认知、选择和决定的，所以一定需要律师的参与、帮助。我们看到认罪认罚从宽制度建立以后，不仅要确保当事人获得律师的辩护，还增加了值班律师制度，但遗憾的是值班律师制度运行的并不好。按照刑诉法的规定，值班律师制度不只是说当事人认罪认罚、签认罪认罚具结书时值班律师到场就行了，重要的是他要在诉讼活动中全程参与，要向办案机关、办案人员反映对案件的意见、适用程序等，特别是对检察机关提出量刑建议，要参与进行协商。”

在顾永忠看来，好制度，也一定要执行好贯彻好。“理论上和法律上要明确，犯罪嫌疑人、被告人是没有认罪认罚的法律义务和责任的，不能强迫他、诱惑他适用认罪认罚。犯罪嫌疑人、被告人确实自愿认罪认罚的，是给办案机关带来了方便之处，检察机关指控起诉的证明压力、举证责任的压力就大大减轻了。特别是从侦查阶段就自愿认罪认罚，就会使案件的侦查收集证据过程容易得多，会节约国家的司法资源。另外，犯罪嫌疑人能够自愿认罪认罚，也会大大减少办案人员违法办案，特别是刑讯逼供的现象，会促进司法办案的法治化、规范化、正当化。”

在适用认罪认罚从宽制度中，更深层次需要解决的问题是，对于那些不认罪的当事人，也要充分保障他们应有的诉讼权利，使之获得公正审判。反过来说，如果没有严格的庭审实质化作保障，自愿性保障将会产生很大漏洞或者说是缺位。这是顾永忠不愿看到的。

毋庸置疑，“少捕慎诉慎押”“认罪认罚从宽制度”是中国特色社会主义刑事司法制度的重大创新，丰富了刑事司法与犯罪治理的“中国方案”。我们期待全国两会上能听到越来越多的声音，助力刑事司法“中国方案”行之有效、行稳致远！

原标题：《《2022年全国两会好声音》系列报道①｜两会观察：如何丰富刑事司法“中国方案”》

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