传统产业改造提升的现实蕴意与路径选择

杜庆昊，中共中央党校（国家行政学院）信息技术部处长、高级工程师、博士，公共经济研究会理事；张文明，国家发改委经济体制与管理研究所助理研究员、博士

传统产业主要是指以劳动密集型为主的制造加工行业，是实体经济的主体，是构建新发展格局、贯彻新发展理念、实现经济高质量发展的关键。改造提升传统产业既是调整产业结构、推动新旧动能转换接续的主要任务，也是有效应对疫情影响、稳定经济增长的关键举措，已被列入“十四五”时期主要目标任务。新冠肺炎疫情发生以来，金融等要素定向供给明显增加，传统产业改造提升迎来利好。但从实际情况看，传统产业改造提升在要素供给、创新驱动、政策引导、法制保障等方面还存在短板，一些事关长远的基础性、制度性保障举措还有所欠缺，应当积极寻求破解传统产业改造提升困境的现实路径。

一、传统产业改造提升的现实蕴意

（一）传统产业改造提升是构建新发展格局的战略需要

构建新发展格局的核心要义是畅通国民经济循环，其任务包括扩大内需、促进内循环和高质量对接外循环。构建新发展格局是党中央的重大经济部署，而从传统产业发展演变而来的制造业是国民经济的基础和主体，是立国之基、强国之本，改造提升传统产业成为构建新发展格局需要关注的战略焦点。首先，内需市场主要表现为不均衡性，传统产业改造提升可以助力缩小地区间、产业间发展的差异性，推动产业均衡发展。受各种因素影响，我国不同地区经济基础和市场发育程度不同，传统产业发展水平也不同。赛迪研究院发布的《2020中国先进制造业百强园区》报告显示，截至2020年底，先进制造业百强园区中的63%位于东部地区，而位于西部地区和东北地区的分别只有10%和7%，地区间工业发展水平差异明显。根据国际工业化标准，我国东部发达地区已进入工业化后期，面临传统产业向内陆或其他地区转移的压力，但由于西部地区等产业承接地面临地理、政策、市场和生态等条件限制，难以很好地承接东部地区传统产业的转移。其次，经济内循环主要表现为不畅通性，传统产业改造提升可以有效弥补产业链短板，维持经济安全高效。经济内循环包括生产、流通、分配和消费等环节，而以制造业为代表的传统产业是生产的起点、消费的终点，也是流通的载体，对经济循环至关重要。传统产业不强就难以为生产环节提供高质量机械设备和原材料，难以满足消费环节对高质量产品的需求，也难以实现流通环节的高效化。再次，国际循环主要表现为不充分性，传统产业改造提升可以有效扩展国际市场、应对国际竞争，推动经济高水平融入国际市场。一方面，我国传统产业大而不强的现象比较突出，制造业长期处于“微笑曲线”的底端，产品研发和高端制造能力不足；另一方面，受全球疫情冲击和国际竞争加剧的影响，发达国家市场需求存在不确定性，严重依赖进口的产业链核心部件面临“卡脖子”风险，急需加快产业改造提升并寻找新的替代市场。

（二）传统产业改造提升是贯彻新发展理念的必然选择

传统产业以资源密集型产业为主，存在的突出问题是低水平重复建设、产品科技含量偏低、资源利用率不高以及对生态环境的负面影响大，与新发展理念的要求还有很大差距。研究显示，“十三五”时期，我国规模以上工业企业主营业务利润总额同比下降9.9%，经济效益有所降低。传统产业改造提升必须坚持目标导向，找准产业改造提升的演进方向。首先，传统产业要沿创新性发展。创新驱动型的经济增长更注重科技和知识的投入，一方面，其对人力和自然资源的依赖相对较少；另一方面，其可以实现比较优势的动态变化，推动产业结构走向更具竞争力的阶段。多数传统产业走的是资源依赖型发展模式，亟待通过创新摆脱资源对其发展的束缚。其次，传统产业要沿集群化演进。区域经济学认为，产业集群能够实现技术、材料、设备、人力等要素资源的集聚和共享，产生规模效应、共享效应和协同效应，有利于产业降本增效，打造特色化产业基地。传统产业的产业链长，要素需求多样，更需要通过集群化发展提升产业质量和层级。再次，传统产业要沿梯度化转移。传统产业从发达国家向发展中国家转移，从一国发达地区向欠发达地区转移，既符合要素价格理论和产业转移理论的逻辑，也符合产业发展的一般性规律。传统产业转移对转出地来说，腾出了宝贵的土地资源；对承接地来说，提供了经济发展新动力；对整体来说，推动了地区间协调发展。复次，传统产业要沿绿色化转型。绿色发展更强调资源利用的效率和生态环境的保护，追求的是可持续发展。传统产业一般也是资源能源消耗大户，其延续时间长短和生产规模大小，在一定程度上取决于绿色化转型进展。

（三）传统产业改造提升是跨越“中等收入陷阱”的战略途径

“中等收入陷阱”是世界银行提出的一个概念，特指一个国家凭借一定优势实现经济的快速发展，使得人均收入达到一定水准，但长期徘徊在该水准的情况。“中等收入陷阱”一般发生在发展中经济体向发达经济体进阶的阶段。从历史比较看，传统产业改造提升是助力发展中国家跨越“中等收入陷阱”的重要途径。二战以后，德国、日本、韩国等国家都实行了一系列产业改革政策，率先实现了工业化，其产业结构也沿着人力密集型、技术密集型、科技密集型的路径不断发展和跃升，成功走出“中等收入陷阱”并进入高收入国家行列。反之，大多数拉美国家早在上世纪70年代就进入中等收入国家行列，但未及时实现产业升级，导致国内企业在国际市场上的竞争力持续减弱，经济增长速度放缓甚至停滞，出现所谓的“中等收入陷阱”问题。经过分析发现，这些“问题”国家长期陷入经济低速低效徘徊区，实质上是面临“两难困境”。一方面，其没有形成创新和知识密集型产业结构，产品附加值低，高端产品和尖端技术无法与发达国家竞争；另一方面，传统产业对人力资源比较依赖，缺乏人力成本优势，中低端产品和生产能力无法与新兴国家竞争。而传统产业改造提升的主要目的是减少传统产业对人力等资源的依赖，提升产品价值链层级，提高产业效率，通过产业跃升推动经济结构的优化，进而摆脱“徘徊区”的束缚。

二、传统产业改造提升机理：遵循“技术—制度”逻辑

（一）传统产业改造提升遵循技术的逻辑

传统产业区别于农业和高技术产业，其兴于技术的成熟与发展，也囿于对技术的依赖与不适。首先，传统产业在技术的推动下快速发展。以工业革命为例，第一次工业革命代表性事件是改良型蒸汽机大规模投入使用，推动了机械设备的广泛普及和发展，手工作业逐渐被机器作业所取代，棉纺织等轻工业快速发展；第二次工业革命代表性事件是电力的发明和应用，推动了制造业、采掘业和交通业的崛起，重工业成为产业发展的重点。时至今日，以轻工业和重工业为代表的传统产业仍然是经济的重要组成部分，也是我国国民经济的支柱产业。其次，传统产业对技术产生路径依赖。路径依赖表现为物理学中的惯性，泛指一旦作出某种选择、陷入某种路径，就会对该选择和路径产生依赖。路径依赖对传统产业发展具有负向拉动作用。仍以工业革命为例，英国在第一次工业革命中尝到了使用蒸汽动力的甜头，也形成了对蒸汽技术的技术依赖，当电力革命到来时，不愿意再花费资金去研究和生产相关设备，也缺乏技术创新的动力，使得其错失了拉开与美国、德国差距的机会。再次，传统产业破局离不开技术发挥作用。一般来讲，对于中国这样的发展中国家，对技术的依赖一般分三个阶段：技术引进、技术模仿、自主创新。前两个阶段主要是引进、消化、吸收和使用的过程，也是产业在外来技术作用下走向规模化的时期。但随着产业的不断成熟，如果继续沿着原来的技术路径发展就容易形成路径依赖，也难以突破产业发展的瓶颈，这时必须要打破原来的路径和习惯，推动自主创新，实现产业升级。当前，传统产业突破技术路径依赖，要抓住两个重点：一是抓住数字技术这个关键，利用数字技术助力传统产业走向信息化、数字化和智能化；二是抓住科技创新这个重点，通过创新提高技术研发能力，减少对引进技术的依赖，培育自主可控的产业生态。

（二）传统产业改造提升遵循制度的逻辑

低效的技术对传统产业具有锁定效应，同样，低效的制度也会对传统产业发展带来负面影响。首先，制度对推动传统产业发展至关重要。传统产业发展离不开特定的生产和经营区域，离不开人力资源、自然资源的支撑，需要建立相关组织网络、管理制度、法律制度，这是传统产业发展的基本保障。制度又分为刚性制度和柔性制度，前者一般指法制基础、法治环境，后者一般指政策环境、营商环境。良性制度能够降低企业的交易成本，提高产业的协同效率，提升产业的总体效益；反之，非良性制度推高了企业的经营成本，降低了企业发展的积极性，也阻碍了产业的健康发展。其次，制度必须符合产业发展的时空规律。从时间维度看，制度必须与技术发展相适应。从生产力和生产关系视角分析传统产业，技术就是传统产业的生产力，而制度则是传统产业的生产关系，生产力决定生产关系，因此技术决定了传统产业的制度演进，而制度又推动了技术的发展和进步。从空间维度看，制度必须与特定土壤相适应，这里的土壤主要指产业所处地理位置。换言之，一国传统产业发展所依赖的法制条件、法治环境、产业政策等制度必须与该国的实际情况和特定发展阶段相适应。从传统产业本身看，当制度产生的交易费用超过传统产业承受能力或阻碍其进一步获取利润时，制度变革的动力将显著增强，传统产业发展也将在制度变革中迎来新的机遇。当前，传统产业改造提升要突破制度制约，须抓住两个重点：一是培育良好的法治环境，确保有良法可依；二是培育良好的政策环境，确保有政策保障。

三、传统产业改造提升面临的主要困境

（一）传统产业数字化改造遭遇技术阻碍

我国传统产业数字化改造存在技术瓶颈，主要表现为“一高一低”。一方面，产业改造所依赖的工业软件、集成电路等关键数字技术设备对外依赖度高。没有强大的工业软件，就没有强大的工业制造。工业软件覆盖研发设计（如CAD——三维制图软件）、生产过程控制（如MES——企业生产过程执行管理系统）、业务管理（如ERP——企业资源管理系统）三大领域，是企业实现研发、生产和运营信息化必不可少的工具，然而我国工业软件市场基本被国外工业软件所垄断。芯片是现代工业的灵魂，是传统产业数字化转型的关键器件，目前国际领先技术已经实现5nm量产工艺，而我国尚在寻求28nm工艺自主可控，且相关技术和设备一直被有关国家死死掐住“脖子”。核心技术设备受制于人的后果就是，中国企业每年要支付高昂的技术专利费、设备购置费，推高了传统产业数字化转型的成本。以芯片为例，2020年中国芯片自给率仅为18%，进口花费约3800亿美元。另一方面，传统制造业生产环节的数字化、自动化水平较低。部分关键生产环节缺乏自动化、信息化的解决方案，自动化设备应用程度与发达国家相比还有不少差距，制约了生产成本的控制和质量效率的提升。衡量制造业自动化水平的一个重要指数是机器人密度，即每万名工人中机器人所占数量。国际机器人联合会公布数据显示，2020年中国机器人密度为246，是韩国的约26%、日本的约63%和德国的约66%，也略低于美国。如绝大多数制鞋企业在涂胶环节仍采用手工方式，与采用机械手臂自动涂胶相比，不仅在速度、均匀度和精确性上相差许多，而且成本至少要高出50%。

（二）传统产业的生产要素供给矛盾突出

传统产业对劳动力、土地和资金等要素资源依赖性较强，这些要素有效供给不足问题日益显现。一是劳动力人口庞大与高技能工人不足并存。数据显示，当前我国有劳动年龄人口约8.8亿，制造业就业总人数超过1亿，但制造业人口中高级技工仅占约5%，比例远低于德国和日本，高技能工人缺口保守估计在一千万人以上。“设备易得、技工难求”的局面具有普遍性，即使一些老牌制造业企业也出现高技能人才“断层”现象，许多关键岗位不得不返聘已退休的技术工人把关。二是工业用地供需矛盾突出与使用低效并存。一方面，尽管自2016年以来，全国城市工业用地总体呈现稳步增加的态势，但供给仍然难以满足需求，一些地方现有工业用地基本被项目摆满，新项目用地只能排队等候。另一方面，一些企业节约用地意识不强，低效用地、空置土地和闲置厂房问题比较突出；一些企业的主体资质或用地手续不规范、不齐全，导致工业用地长期批而不供、圈而不建。三是金融支持短期反弹与长期供给不足并存。在政策压力和疫情影响下，制造业金融供给实现反弹。2020年新增制造业贷款2.2万亿元，是2019年的2.6倍。但在实际运行过程中，金融业对支持制造业发展仍存在一定顾虑。主要表现在，传统制造业改造效果难以预测，金融业面临风险系数高、贷款期限长、收益不确定等挑战，在具体实践中存在“输血”意愿有欠坚定等问题，以至有的机构对退出方式和节奏的选择在徘徊中提上了议程，虽然短期内在政策压力传导下加大了金融供给，但机构的主动意愿并不强，长效机制也不健全。

（三）传统产业迈向高端化受到创新制约

我国不少传统产业处于产业链中低端，高端产品供给不足，核心问题是创新能力不够。一方面，产业创新体系尚不完善。目前，我国很多领域产业链上下游合作不够紧密、企业间联合研发动力不足，“孤岛现象”突出，未形成以大企业为龙头的紧密型、垂直化产业分工协作体系，更未形成以龙头企业需求为导向、龙头企业带动的协同联动、共赢共生的创新生态体系，多数传统中小企业处于各自为战的状态。相比之下，美国则通过组建产业联盟来构建产业生态圈，将产业链上的关键企业吸纳和整合在一起，在创新上形成闭环，在经营上良性竞争，既把控了产业链，又带动了企业发展。另一方面，企业创新能力明显不足。多数中小企业在产品设计、功能性材料开发、新技术应用等环节采用“拿来主义”，原创性创新不多，产业发展陷入同质化竞争。很多企业没有跳出“加工制造”的圈圈，企业品牌价值不高。如纺织印染产业整体仍停留在OEM（代工）模式，大多是布行做贸易、染厂做代工，设计研发投入不足，尚未建立应对服装时尚快消趋势的小批量、多品种、个性化的生产经营模式，上游的高端化工、中游的高端面料基本依靠外来进口，高端染整技术、面料工艺以及服装版型创新不足、技术薄弱。

（四）传统产业区域间转移面临多种困境

注重产业转移，优化产业布局，是推动传统产业改造提升的主要路径之一。但受要素和物流成本上升、资源环境约束、制造业外迁和回流等影响，我国传统产业向中西部转移的动力在减弱。一是利益共享机制不畅。传统产业承接地与转出地之间缺乏有效的政策衔接和统筹协调，主要依靠行政推动，生态环境、制度环境等深层次的利益共享机制和指标分配机制不健全。以化工产业为例，企业搬迁意味着企业原有生产装置基本报废，原工厂所在地还可能承担高昂的环境治理成本，这些硬性的沉没成本和软性的产业集聚效应损失尚没有制度性补偿措施。二是意向承接产业趋同。受节能减排政策压力和主体功能区定位限制，中西部在承接产业时对能耗、占地、就业等指标越来越看重，倾向于引进机械电子、食品饮料等低能耗、高附加值的产业，对因过剩产能释放转移的企业兴趣减弱。三是综合承接能力不足。中西部国家中心城市和国家级城市群承接产业转移的基础相对较好，其他地区基础比较薄弱，承接平台发展水平滞后，普遍面临人才储备不足、基础设施滞后、产业配套不够等问题。总体来看，沿海地区已经形成了以龙头企业为核心、相关配套企业为外围的“航母集群”，但在产业转移中，只有“航母”从沿海驶进内陆水域，“其他舰船”并未及时跟上，导致整体战斗力下降。有些已经转移到中西部的企业，冒着支付违约金的风险，要求再回到沿海地区。

（五）制造业企业技术改造法治保障不足

企业是产业升级、技术改造的主体。长期以来，我们主要依靠产业政策支持企业技术创新，但受治理惯性、区域差异等因素影响，一直缺乏制度化的顶层设计，制造业企业技术改造的法治保障还不够。已经发布的有关促进企业技术改造的规范性文件，主要是约束政府有关部门，对企业技术改造激励不足，对新技术新变化跟进不及时，效力层级也有待提高。在工业互联网数据的利用和保护方面，缺乏相应立法。制造业企业技术改造的主要方向之一是数字化、智能化、平台化，这需要来自各方面的数据支持，数据的开发利用和安全保护至关重要。但目前尚无专门的法律法规界定工业数据的所有权、经营权和收益分配权，缺乏明确的工业数据交易、流转和保护的实施细则。法治缺位客观上使得一些支持技改的举措落实起来不均衡、不规范、不可持续，增加了企业技术改造的不确定性。

四、传统产业改造提升的现实路径

（一）聚焦破解传统产业数字化改造重点难点问题

传统产业数字化改造的重点难点在“两头”，一头是数字技术的攻关，一头是数字技术运用，必须着力破除。一是瞄准数字技术攻关推进机制，协同发力。关键数字技术攻关是政府、企业和终端用户共同作用的结果。如美国的集成电路产业发展资金最初来自国防基金，欧洲、韩国的集成电路产业规划背后有飞利浦、西门子、三星等公司的深度介入；国外工业软件在全球销售，用户数量和信息反馈远比国产软件多，进化速度也远快于国产软件。鉴于此，在国家层面，应加强对关键数字技术攻关的统筹协调，牵头成立若干国家级关键数字技术研发中心，建立研发成果向行业企业公开的机制，促进中小企业低成本应用和融通创新；在企业层面，支持行业领军企业深度参与政策制定、组建技术联盟和开展技术攻关；在用户层面，建立鼓励国内用户和终端厂商使用自主可控数字产品的机制，避免在非关键应用场景对自有技术过于苛求。推动集成电路、工业软件等关键数字技术尽快建成自主可控产业防线。二是瞄准数字化改造的重点对象，精准施策。数字化转型的难点在传统中小企业，要通过技术改造贷款贴息、产业引导基金投资、产业链龙头企业带动、政策性加速折旧等多种方式，支持和鼓励传统中小企业进行数字化改造；利用政府购买服务等方式支持传统中小企业与大型“工业互联网平台”深度合作，引导传统中小企业通过“上云”提升数字化水平。

（二）提高传统产业生产要素保障能力

一是加强高技能人才培养。各地可结合产业发展需求探索“地方粮票”学习制度，依托地方院校采用定向招生、定向培养、定向上岗等方式，为企业培养紧缺型高技能人才。借鉴美国、法国等国家经验，积极推动“校企合作”培养技能人才，建立企业参与职业教育的资质认证制度，对企业参与举办职业教育的各项税费给予减免优惠。完善面向高技能人才的市场化薪酬体系，积极为企业提供配套公共服务设施，确保人才“引得进、留得住”。二是推动土地高效集约利用。支持企业通过旧厂改造、内部用地整理等方式提高土地利用率，提供相关审批便利。通过加大人工稽查、遥感卫星监测等手段严查圈地现象，严格执行新增用地计划指标与处置存量土地相挂钩的土地配置新政。针对我国企业生命周期普遍较短的现状，在总结前期试点的基础上，抓紧在工业领域推广实施亩产效益综合评价制度。率先在轻资产、低利润行业采取工业用地弹性出让制度，创新用地绩效管理，强化土地批后监管，用好项目退出机制。三是强化金融产品定向支持。根据传统产业改造资金需求大、实施周期长等特点，开发风险投资、风险基金、具有担保属性的债券等金融产品，精准制定包括定向降准、融资担保、财政贴息等在内的政策工具组合包，促使资金精准流向传统产业改造急需的领域。

（三）健全促进传统企业创新的支持体系

传统产业改造提升的关键是提高企业的创新能力。一是“以大带小”，健全产业链联合创新机制。大企业在传统产业改造中起着主导和带头示范作用。着力培育若干规模大、实力强、辐射带动作用突出的行业领军企业，支持领军企业与科研院所精准对接，鼓励领军企业瞄准基础材料研制、基础工艺创新等高端环节开展增资扩产和改造升级，推动新工艺、新技术在各生产环节的应用。建立常态化的龙头企业带动、上下游企业配套的产业合作机制，围绕大型龙头企业需求建立核心配套企业名录，对名录内企业动态调控，实现产业链上大中小企业互相支撑、互相拉动、联合创新的局面。二是“搭建平台”，强化公共技术服务支撑。聚焦检验检测、设备共享、标准制定、工艺验证等制造业企业共性需求，依托优势企业和科研院校，建设和完善一批技术基础服务平台，完善支持企业研发生产和技术创新的公共服务体系。聚焦科研成果技术熟化、企业对接、成果落地等实际需求，依托有条件的企业研发实验室建设技术转化初试、中试基地，为推动创新成果在企业落地创造条件。

（四）加强传统产业转移和升级的政策引导

一是传统产业转移和升级注重“两个协同”。根据职能，国家发改委负责协调产业升级，不定期更新《产业结构调整指导目录》（最新为2019年版）；工信部负责工业结构调整布局和传统产业技术改造，不定期更新《产业发展与转移指导目录》（最新为2018年版）。但两个《目录》在产业分类和命名方面存在一定冲突。在机制协同上，需要建立并完善国家发改委、工信部牵头的产业发展协同机制，加强传统产业结构调整、转移和技改的顶层设计，推动利益共享和行动协同。在政策协同上，推动两个《目录》统一口径、同步更新。二是区域间产业转移注重“分类施策”。东部地区产业向中西部转移呈现非均衡发展特征。针对东中西部地区发展落差较大的现状，建议分情况推进：一种方式是完全承接，即选择成渝、西咸、兰西等区位交通、人才资源综合条件好的城市群，加大土地、资金、技术、人才、环境容量等支持力度，打造制造业综合成本洼地，鼓励产业链上下游配套企业与核心企业整体转移；另一种方式是部分承接，针对承接条件还不成熟的地区，遵循“东部研发设计、品牌营销—中西部生产”的发展模式，推动东部传统产业生产制造环节向中西部转移，同时加强承接地基础设施和软环境建设，逐渐吸引“微笑曲线”两端的环节向域内转移。三是传统制造业外迁注重“以我为主”。抓住国内企业近年来加大在印尼、老挝、柬埔寨等东盟国家投资和转移产能的机会，提升我国企业研发设计、域外生产和品牌营销的能力，构建“中国设计—东盟生产”的生产网络，形成以我为主导的跨国产业链分工协作体系。

（五）加快促进制造业企业技术改造立法

一是在《国务院关于促进企业技术改造的指导意见》（2012年）的基础上，结合新情况制定《企业技术改造促进条例》并体现以下精神：充分体现和贯彻新发展理念，坚持和鼓励开放发展理念下的技术引进、安全发展理念下的网络安全、共享发展理念下的技术协同创新共享；充分体现对新技术、新模式的推广和应用，推动大数据、人工智能技术和互联网平台协同制造应用于企业技术改造；充分体现对社会主体、社会资源的导入和约束，引导社会资金等要素投向与企业技术改造有关的新技术、新工艺、新设备、新材料的研发。二是制定《产业数据应用促进法》。2020年11月，欧盟通过了《数据治理法案》，目的是建立欧洲工业（制造业）、能源等九个欧洲共同数据空间，扫除欧盟国家间、产业间数据共享的冲突和障碍。要借鉴相关经验，加快国家层面立法研究和立法进程，依法规范各类产业数据、工业数据的采集、存储、使用、交易等各方面权利责任，以数据赋能制造业和相关企业升级改造。