全球数治｜“跨省”共享难，是时候让数据“多跑路”了

在不久前结束的两会上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，加强数字政府建设，推动政务数据共享，进一步压减各类证明，扩大“跨省通办”范围，基本实现电子证照互通互认，便利企业跨区域经营，加快解决群众关切事项的异地办理问题。

中国目前跨省流动人口已达到1.25亿，与群众生活密切相关的异地就业、养老、就学等跨省办事需求日益增多，政务服务“跨省通办”成为民生“新刚需”，关系到千家万户的获得感和幸福感。与此同时，为广大企业实现多种经营事项“一站式审批”也对畅通国民经济循环、促进市场要素自由流动和改善营商环境发挥着重要支撑作用。

近年来，政务服务“跨省通办”在国家顶层设计和跨区域合作层面已经有一定实践积累，全国一体化政务服务平台初步建成。然而，群众异地办事仍面临着不少堵点难点问题，“来回跑”“分头办”等现象依然存在，其中一个突出原因就在于各地方、各职能条线的政务数据共享不够充分，协调机制也尚不完备。

与各地普遍实施的“一网通办”相比，政务服务“跨省通办”要求不同地域、不同层级及不同部门之间多向度整合，形成纵横交错的复杂网络。相关数据共享涉及“块与块”“条与条”“条与块”等多层次协调，因此在具体实践中必然会面临更大的挑战。

首先，在跨区域数据分享方面，由于早期各地在发展“互联网+政务服务”时多采用独立建设模式，且政务部门信息资源目录与交换体系建设不够完善，部分户籍、教育、就业、生育、医疗、婚姻等公民基本信息仍处于部门分散割据状态，形成“信息孤岛”。省域内的部门间数据共享基础本身有所欠缺，导致跨部门数据共享和业务协同相对滞后，大量数据因此沉淀在各部门信息系统中，未能用来支撑政府全网办事。然而，跨省政务服务的众多办理事项又需要跨区域、跨部门、跨层级调取各类基础数据、交互数据、结果数据等资源。这样的矛盾关系必然会妨碍“跨省通办”的运行效率。

其次，在跨层级数据共享方面，全国范围内垂直职能条线中不同层级的职责和行政事务优先性存在差别，而地方政府权限范围又以行政区划为边界，具体利益与施政目标各有不同，因而使得“跨省通办”中数据共享的权责划分、数据安全、收益成本均衡等问题变得十分复杂，在一定程度上导致同级行政区域及部门间难以协调，“数据烟囱”林立。尽管目前各省市均已接入国家一体化政务服务平台，但大多属于纵向直通的接入方式。部分地方更倾向于采取“对上负责”的态度，数据“上的去，下不来”的问题比较突出。

此外，跨省办理企业投资建设项目审批等事项往往会涉及发改委、生态环境、交通运输等多个部门以及不同行政区域内的对应职能条线，这其中既牵涉到部门间数据共享，又事关不同区域对相同事项在评估方法、审查标准等方面的差异，协调共享存在一定难度。同时，跨省政务服务目前在移动端的应用还缺乏“跨省漫游、无感切换”的统一技术标准，暂未支持跨省和跨端应用数据的横向与纵向漫游，也会导致一些基于数据共享的政务服务流程再造场景无法落地。

由此可见，“跨省通办”实践中的数据共享问题并不是简单的技术难题，而是对行政组织和运行机制的严峻挑战。通过全国统一决策，自上而下整合建立权威高效的数据共享协调机制或许是最理想的解决方案。然而，真正实现政务数据的跨省互联互通以及服务普惠化将需要一个较漫长的制度设计、流程再造和标准统一过程，牵涉庞大的人力物力投入。目前，由国家统筹的一体化政务服务平台在归集数据、接入端口、电子证照共享互认等方面正加速推进，成为“跨省通办”的枢纽式基础设施。区域性“跨省通办”在一些地方也开展了先行先试，但总体有限且分布不均。为满足当下“跨省通办”亟需在全国范围内快速推进的实际需求，相关政府部门有必要考虑建立更加灵活高效的地区间协同治理机制，在权力平等又目标多元的区域主体间建立全面可持续的协作关系，从而推动问题解决，并补充权威统合治理方式的不足之处。

北京师范大学中国社会管理研究院刘冰副教授在其文章《“跨省通办”中数据共享的新挑战及协同治理策略 》中提出，可以通过在省一级地区主体间建立及时有效的协商沟通机制、激励约束评价机制和组织学习机制来形成关于“跨省通办”的共识、共同利益和创新协同，进而促进数据共享，其观点具有一定启发意义。

首先，由于地区间在“跨省通办”业务实现上具有高度相互依赖性，因此可以通过形成软性的协商沟通机制来共同梳理在区域特点、高频事项、信息化系统能力等方面开展跨省数据共享的可能性，推动达成共识。

其次，鉴于跨边界数据共享面临“组织理性”难题，因此有必要建立有效的激励约束机制，确保数据实现共享。例如，国家早先确立了2021年底前基本实现高频政务服务事项‘跨省通办’”的工作目标，并制定了涵盖140项“跨省通办”事项的清单，实际上对各地政府形成了一项硬约束。同时，有部分地方政府认识到“跨省通办”所带来的公共服务水平提升将从整体上优化营商环境，谁跑得更快，谁就能获得更多的资源流入和数字红利。这种认知上的激励将能有效转变为各地积极共享数据的内驱力。

第三，受制于权力边界的约束，区域性数据共享通常较少采用“平台式”数据中心模式，而是通过合作主体相互学习了解对方的数据存储和使用情况，进而创新跨区域数据共享模式。组织学习通过治理模式创新应对了数据共享中权力边界的挑战，同时还能提炼“最佳实践”，形成可复制、可推广的经验，有助于破除“数据壁垒”，实现可持续的数据共享和政务协同。

数字政府建设的关键在于数据共享。加快推进政务信息系统跨省互联和公共数据开放，“让数据多跑路，让百姓少跑路”是转变政府职能，提升政务服务能力的重要途径。“跨省通办”不仅需要妥善的顶层设计和总体决策，也需要通过协同治理来化解实际政策执行过程中的发展阻碍，以打造整体协调、灵活高效的政务服务体系，实现公共服务的均等化、普惠化和便捷化。