缓慢的快速公交建设，菲律宾宿务十年之困

【摘要】

宿务是菲律宾知名城市，发展速度一日千里，乃菲律宾米沙鄢地区的金融和行政中心。当地大量的景点传承着菲律宾的历史与文化，也充满自然的气息，支撑着宿务市强大且不断在发展的旅游业。参考世界银行的数据，在新冠疫情爆发前，该市在2019年接待了140万名外国游客。[i]同年，菲律宾国内生产总值为3760亿美元，比往年增长8%。[ii]与许多其他的重要国际大都会一样，宿务的可持续发展有赖于现代化的公共交通系统的支持，政府必须通过合适的政策确保交通运输顺畅，否则市民总会面临交通拥堵的问题，不但容易引起民怨，更会直接损害宿务的经济发展。于是，菲律宾国民政府（GPH）在2012年策划了一项重大交通公共政策——宿务快速公交项目（简称宿务BRT)。2014年，GPH正式批准宿务BRT，将它视作“解决宿务交通拥堵问题的一揽子解决方案中的重要部分”。[iii]在世界银行、国际复兴开发银行、法国开发署（Agence Francais de Développement，AFD）等机构的资助下，宿务BRT本将“从2015年起兴建，到2018年竣工，为期3年”[iv]，可以改善宿务市公共交通客运系统中公交的整体性能、服务的质量和水平、安全性和宿务市的环境，实在是非常惠民的项目。然而，截至目前（2022年3月），宿务BRT尚未完成且依然遥遥无期。从最初的策划项目时算起，过去了9年有余，宿务繁忙的街道仍然拥堵如初。该国交通部（DOTr）尚在与宿务市政部门（宿务LGU）积极协调并尝试解决各种延误项目实施和完成的问题、挑战。个中原因，可堪玩味。

图1：宿务街景——大量公用事业吉普车（简称吉普尼、PUJ）

发展挑战：宿务的交通问题

菲律宾是亚洲人口最多的国家之一。在菲律宾的两大市中心——马尼拉和宿务，有数之不尽的工作机遇，人口自然高度集中。2014年，即正式开展宿务BRT项目的那一年，宿务市人口已超250万，宿务无疑是中米沙鄢地区乃至菲律宾的金融和行政中心。世界银行强调，随着宿务市民的收入增加，市民们开始购买越来越多的私家车，结果进一步加剧交通拥堵的情况，更增加了当地的交通事故的频率、恶化了空气和噪音污染。其中，有害气体的大量排放导致气候变化，导致当地及国际的环保团体经常批评GPH的治理水平。可见，当时GPH和LGU亟需通过改善公共交通系统以解决上述交通和环境问题。

一般公交一直是宿务市市民重要的通勤选择。然而，一般公交与私家车一样，特别容易受交通拥堵影响。因此，他们通常被视为地铁和电车的“表亲戚”，但老旧的公交不单污染环境，对菲律宾马路而言更是雪上加霜的负担。[v]对2012年的宿务而言，该市并没有地铁等昂贵的交通网络，GPH考虑到建设铁路相关的基础设施必须拥有高水平的科技及为之所支付巨大的成本，故而打算优先开发性价比较高的公共交通项目，而宿务的LGU在缺乏中央政府支持的前提下，自然也没有在2012年建设地铁的动力。此外，在当时马尼拉拥有菲律宾唯一的城市轨道交通系统，而它也并没有为宿务等其他菲律宾城市提供良好的示范作用。鉴于其高昂的建设成本和技术要求，马尼拉的铁路质量较差，乘客的体验不尽人意。[vi]报道称“（地铁乘客）经常要排长队，在最繁忙的车站就更是如此...而列车经常发生故障，有时则会超出其载客量，增加乘客的不满”。与此同时，报道更称即便是在2019年，“马尼拉轻轨1号线”和“马尼拉捷运3号线”列车的运行量依然远超其限制，导致乘客排队等候的时间依旧过长，车上拥挤不堪。目前，只有运行较大列车的“马尼拉轻轨2号线”表现可算得上“尚可”。[vii]

总而言之，在不花太多税金的情况下，宿务LGU和GPH在2012年不仅要克服环境问题，还要解决交通拥堵、安全问题等隐患。因此，BRT是不二法门。经过2年的筹备时间，宿务BRT于2014年正式被批准实施。虽说高速公交需要的资金远少于地铁等项目，但该项目的投资需求依然巨大，GPH为此和世界银行、国际复兴开发银行、AFD等机构签订了优惠性质贷款合同。[viii]。

迎难而上：宿务BRT项目最初的预期收益和具体计划

在2014年，宿务的马路上至少有7款主要交通工具：公用事业吉普车（简称吉普尼、PUJ）、一般公交、小巴、出租车、出租车一般的三轮脚踏车—“trisikads”、可以承载十几个人的摩托车—“habal-habal”、以及类似于打车软件的载客汽车—V-Hire。由于这些载具都会出现在同一条马路上，也因此宿务的道路看起来非常混乱、拥挤。为了克服这一困境，GPH和其他重要利益相关者考虑建立BRT系统，他们都同意BRT将是一种高性价比的解决方案。

BRT可以改善环境污染与交通拥堵。BRT一般被定义为“是依赖专用车道等便利的设施组成的复合公交系统，能为乘客提供高质量、高性能、高效率的运输服务。而由于它可以有效利用本地的劳动力和材料快速建成，因而具有非常高的性价比”。[ix]全球都公认BRT有潜力发挥与地铁相同的运输能力。[x]而BRT之所以快，是因为它不但有标志性的车站、高速收费系统来确保其载客效率的，[xi]更重要的其BRT专用车道可确保BRT公交畅通无阻。“其他车辆按理来说不可入侵这条BRT专用车道，毕竟法律会规定只有在紧急情况下，被政府授权车辆的才有可能与BRT共用专用车道”。因此，宿务BRT有望规避因交通拥堵而造成的延误，以维持其作为公共交通在班次上、时间上的可靠性。[xii]除此之外，作为一种可持续的公共交通选择，它无疑有望为改善宿务市的环境作出巨大的贡献。报告显示，这个理论上是从2015年起兴建并在2018年竣工的宿务BRT，从2020年起每年可减少宿务市的温室气体排放共计115,000吨，到2025年每年更可减少192,000吨，效果十分显著。[xiii]

图 2a：波哥大BRT有专用车道，因此行驶速度很高

图 2b：在菲律宾随处可见的多人摩托Habal-habal，它们使宿务道路看起来很凌乱

此外，宿务BRT也有可能为当地人提供极大的“运输尊严”（dignitity of travel）。菲律宾交通专家蒙塔尔博（Montalbo）认为与“运输尊严”相关的研究非常重要。“由于目前的公共交通在宿务不能为市民提供足够的‘运输尊严’，所以许多宿务市民才会更偏向拥有并驾驶自己的汽车。[xiv]他进一步称，随着宿务市民有足够的收入去提高自己的生活质量，他们必然越来越重视“运输尊严”。又鉴于“许多市民认为拥有并驾驶自己的汽车，表示自己在宿务市具有更高的社会地位”，市民人均拥有私家车的数量自然有增无减。在这样的背景下，若GPH可以实施可靠、舒适和高效的BRT项目，理论上可以确保宿务的公共交通系统也能提供市民“（公共交通）运输尊严”，继而让他们少购买私家车，多使用BRT，以改善交通拥堵与环境污染。[xv]

菲律宾为提高宿务BRT项目的质量，不辞劳苦地借鉴了许多国家的经验。不少论文指出GPH和LGU为完善宿务的BRT系统，借鉴了世界各地许多成功的BRT案例，包括波哥大（哥伦比亚）、广州（中国）、基多（厄瓜多尔）、新德里（印度）和库里提巴（巴西）等地的BRT项目。其中，学者相信GPH特别关注波哥大案例，认为它是宿务BRT的主要参照对象。宿务师范大学的公共政策学博士塞德诺（Cedeño）就曾指出这主要是因为当时公共政策学界普遍将其描述为最成功的BRT案例。此外，库里提巴BRT也经常被LGU所提及，追根究底，该BRT被学界认为是“BRT的先驱”。由于哥伦比亚波哥大市市长佩纳洛萨曾强调：“所谓先进的城市，并不指穷人都能开私家车的城市，而是指富人都用公共交通工具的城市”， [xvi]而GPH和LGU均对此深表认同，因此在它们的许多BRT相关文件中，都有反复引用波哥大市长的话语。可见，GPH和LGU都有意通过BRT促进本地人的“运输尊严”。[xvii]

该项目也得到了许多其他国际机构的关注。在2014年9月2日，该项目获得世界银行的认可；2014年6月，菲律宾交通运输部（DOTC，后来改为DOTr）自豪地对外宣布，国家经济和发展局（NEDA）已批准为宿务BRT提供必要的资金。[xviii]时任宿务市市长迈克尔·拉玛（Michael L. Rama）随后也欣然表示宿务BRT项目作为全国首个BRT，将因其“节省出行时间、减少污染、减少交通事故”的特色而受到本地民众的欢迎……更将使宿务市成为居民、游客和商界人士生活、投资并提供更多就业机会的、充满活力的舒适家园”。市长更希望未来将要被落实的马尼拉BRT项目也能从落实宿务BRT的过程中总结更多有效的经验。[xix]

根据原计划，宿务BRT无疑是一个复杂、大规模的项目。宿务BRT涉及宿务市走廊沿线各种高度现代化的设施，GPH和LGU必须充分考虑BRT提供的服务质量和水平、交通安全和对环境的影响等各方面的因素。宿务BRT最初的专用车道计划全长23公里，从布拉考到塔兰班，覆盖“南路地产”（SRP）。[xx]而根据NEDA的内部报告，在本BRT项目完成后，即可通过33个公交站和176辆高速公交车将这些地方连接起来。[xxi]除刚才提及的世界银行贷款（1.16亿美元）外，还有来自法国开发署的国际资金（5700万美元）与宿务BRT的清洁技术基金（2500万美元）等贷款，[xxii]该项目还将由GPH共同出资（8750万美元），资金本来非常充裕。尽管该项目由宿务市和菲律宾国家政府共同负责，但宿务市并未出资，它只负责管理该项目。[xxiii]

落实过程中的挑战

根据世界银行和日本国际协力机构（JICA）的报告，宿务BRT是高性价比的选择，但其实本质上只是逐步扩展地铁网络的“过渡计划”，并不能根治交通与环境问题。追根究底，“35万的（日）载客量只够满足宿务前3年的需求”。[xxiv]JICA方面表示，考虑到宿务的人口增长和经济发展速度一日千里，到2045年，BRT的乘客量将扩大到每天120万人次。[xxv]而为了服务120万通勤乘客，根据菲律宾陆路运输办公室的统计数据显示，届时宿务BRT每天必须有1,650辆高速公交高效行驶。[xxvi]而在那个时候，宿务大概率已转变为高度依赖地铁作为公共交通手段的城市。也因此，JICA认为BRT“只不过是一种临时的（过渡）解决方案”。[xxvii]简而言之，在JICA等组织看来，该BRT项目不过是为宿务市民提供更多便利的手段，只能促进公共交通系统一定程度的改良，也不妨将宿务BRT理解为将一般公交转化为更快、更具成本效益的空调公交的计划，尽管是治标不治本，但GPH相信本项目对宿务市而言依然大有裨益。

承上，这份有益的“临时解决方案”一直以来都面临着来自不同利益相关者的巨大压力，GPH确实因此遭遇到多方面的挑战。尽管GPH一度计划在2016年10月（比一开始定的目标稍微晚了1年）落实第一阶段的宿务BRT，但在2017年12月却被迫重新设置“死线”。而在2018年4月4日的菲律宾内阁会议上，交通部（DOTr）甚至决定叫停宿务BRT，并要求该项目的技术支持顾问（TSC）重启项目前审查相关技术设计，以尽快回应米沙鄢群岛总统助理办公室（OPAV）对该项目提出的两点顾虑，分别是：一、鉴于该项目不包括道路拓宽工程，项目会否导致原有的马路进一步被收窄（因为要腾出空间建造BRT专用车道），从而使得交通拥堵的状况反而进一步被恶化，搬石砸脚？；二、该项目没有进行有效的公众咨询，如何确定公众对该项目有什么意见？DOTr认为，在TSC能够明确回答这两个问题之前，该项目缺乏充分的合法性以及民意基础。另有DOTr官员表示，世界银行虽然愿意将贷款期限延长至2021年以后，“但该项目需要被各方重新评估，否则无法负责任地使用贷款”。此外，更有众多议员补充说明：尽管该项目没有取得重大进展，但菲律宾仍然有义务支付作为官方发展援助协议的一部分的’承诺费’””，这无疑增加了菲律宾方面的财政负担。[xxviii]在这些难题面前，GPH也只能同意将该项目推迟到2020年1月方能重启。[xxix]。

图 3：宿务 BRT 系统计划图

来源: 尾注中Cedeño (2015) (左)和Boquet (2019) (右)的论文

应对措施：政府如何试图克服这些挑战并落实宿务BRT

GPH已于2020年针对宿务BRT项目落实了多项修订、改良方案，并如期宣布将再次启动宿务BRT。参考《E.O. 相关的宿务快速公交项目138》这份政策提案的初稿，我们可以充分理解GPH在制定改良方案上曾经付出过的努力。[xxx]

首先，GPH要求技术支持顾问Ove Arup & Partners Hongkong Ltd.独立完成Cebu BRT High-Level Review审查报告。该审查报告显示落实BRT系统对宿务而言，在2020年确实优于继续依赖高污染、速度慢的PUJ作为主要交通工具的现状。所以GPH认为宿务BRT仍然是不可或缺的“过渡计划”，GPH希望通过这份报告让菲律宾公众也认识到这一事实，相关审查报告无疑为本项目提供了一定程度的合法性。

第二，GPH引入了多种交通方式“联运”的一篮子交通改革。GPH让宿务BRT项目、“天空列车（skytrain）”项目、智能交通系统、轻轨交通和“绿道项目”相互“联运”，以期解决宿务交通拥堵的问题。GPH选择不再过分依赖宿务BRT项目这一“过渡方案”，进一步明确了宿务BRT的定位。

第三，GPH强调通过巨细无遗的工程设计分析报告，例如通过在宿务市进行实地技术调查活动（例如调研当地地形、岩土的报告）等科学的方式，以证明宿务BRT是有效、可行的。相关报告上简洁的数据无疑有裨于宿务BRT项目获得更多专家的支持。

第四，GPH计划逐步为宿务BRT项目建立一个独特的权力机构，并将其命名为公共交通管理局（Public Transport Authority，简称PTA）。此后，PTA将一心一意地负责制定政策、规划战略、管理需求等，也会回应官员与公众针对BRT项目的质询。

最后，NEDA的内部报告显示，在完成宿务BRT项目后，应有33个公交站和176辆公交贯穿高速公交专用路线，并将确保宿务市的阿亚拉到塔兰班一带与宿务“南路物业”一带相连，理论上可以大幅改善道路拥堵的情况。而根据NEDA的新计划，宿务BRT将于2021年底开始局部运营，并在2023年起全面运营。[xxxi]

图 4：重启宿务BRT项目后预计完成各阶段的时间表

资料来源：内部文档，BRT-NPMO (2021)（上）和 NEDA（2020）（下）

笔者注：由于NEDA的报告和BRT-NPMO的报告都是内部文件，所以公众一般没法阅读相关资料。有见及此，笔者认为菲律宾公众较难理解和认可GPH和LGU为改善宿务BRT项目所付出的努力。在公众的视野中宿务BRT项目不断被延期，难免对此感到不满，要求GPH和LGU对此负责。

障碍：重启项目后出现的新挑战

直至今天，尽管GPH仍在努力推进宿务BRT项目，但由于该项目已实施9年以上，宿务BRT项目的价值可谓每况愈下，官方与民众也渐渐失去耐心。正如上文所述，宿务BRT本来有望成为菲律宾首个BRT，GPH和LGU在项目实施初期非常期待在建造、运营宿务BRT的过程中，为之后即将推出的马尼拉BRT项目总结出相关的经验。然而，事与愿违，宿务BRT竣工之日至今依然遥遥无期，但马尼拉方面对BRT项目的需求越来越高。于是在2016年12月，GPH终究失去耐心，宣布宿务BRT将与马尼拉的另外2个BRT项目——马尼拉的EDSA的BRT项目和马尼拉的奎松大道BRT项目一同被推广。[xxxii]此外，正如JICA所预测般，GPH也在2021年着手规划宿务的崭新地铁系统。GPH在开始推进宿务BRT项目的9年后，已然积累了足够的资金、技术去同时推进宿务的地铁项目。[xxxiii]宿务BRT的重要性，无可讳言，已大不如前。

而由于宿务BRT项目严重延误，有越来越多利益相关者批评由GPH和LGU主导的宿务BRT项目在规划上可谓“一塌糊涂”。许多交通专家和PUJ司机表示，“实施宿务的BRT系统必然要对公交行业的结构进行深刻的重组”，并认定GPH和LGU在推进宿务的BRT系统前，难免要将数十家当地公司合并为少数几家具有提供优质服务能力的大型运营商，还需要组成能妥善维护BRT设施的强大队伍”。与此同时，该BRT项目又必须满足改善公共交通系统（如提高公共交通的频率、安全、准时）和改善环境（如减少温室气体排放、仿照波哥大BRT那般通过减少公交待机时间并制定最合理的路线以使用更少的燃料等）这两大目标，而这本来就足够困难。[xxxiv]有见及此，这些交通专家与PUJ司机认为，GPH没有“为此提供详尽的计划或提前进行科学的预测”，进而质疑“GPH没有付出足够的努力去推动公众咨询工作，也没有与PUJ公司等深受本BRT项目影响的利益相关者进行充分、妥当的讨论”。事实上，早在2012年GPH发布宿务BRT的初步计划之际，就已经有很多PUJ相关的企业、司机和乘客表达了对PUJ在菲律宾的前景、命运的关注。[xxxv]而在本文提及的NEDA与BRT-NPMO的两份内部报告中，也只字未提上述复杂的企业重组工作。无怪乎菲律宾公众普遍认为长达9年的延迟已反映GPH也许没有充分考虑到宿务BRT项目的长远影响。利益相关者也就发现自己很难信赖中央政府和地方政府部门能恰当地分配资源、工作任务和明确各方的责任。[xxxvi]

许多法律工作者也对宿务BRT缓慢的进度感到不满，并指责GPH“腐败、低效”。菲律宾的法律工作者抱怨“GPH官员们（永远都有无数）理由和借口，特别是在未能推进咨询服务和土建工程工作方面，基于新冠疫情（的负面影响），DOTr很可能会提出一大堆（项目延期的）理由。但根据新修订后的时间表，宿务BRT（无论如何）都应该在今年第一季度竣工，（也就是）在疫情爆发之前早已应该被启动、运行”，他们显然认为GPH早就应该完成BRT项目。[xxxvii]

除此之外，菲律宾总统也曾公开表示对宿务BRT的现状感到非常不满。菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特（Rodrigo Duterte）在2020年1月19日访问宿务并参加仙奴诺节相关的庆祝活动期间就曾提到：宿务BRT系统至今依然难以落实的原因主要是“宿务市的道路已无法再扩建”。此外，他还进一步表示“宿务BRT项目一直停留在缓慢的官僚主义道路上”，并敦促项目组尽快建立一个强大的部门，“由它一心一意地推动宿务BRT项目向前发展”。[xxxviii]2021年的BRT-NPMO报告中提到的公共交通管理局，无疑就是杜特尔特总统口中的“专门部门”，理论上能加快宿务BRT项目的进程。[xxxix]

另有公众、议员和环保组织担心这条“对外不那么透明”的最新BRT路线在将来也会继续“朝令夕改”。他们指出随意“缩短宿务BRT路线、引入混合交通（笔者注：指部分路段将不另设高速公交专用道的设计）可能存在重大隐患”。事实上，最终的BRT路线的总长度对公众而言至今仍是扑朔迷离的。[xl]本地的新闻报道反映“菲律宾公众只知道在GPH于2019年8月27日发表演讲和公告后BRT路线似乎被延长至39.88公里”，而由于BRT路线的总长度经常被官方更改，他们非常担心GPH可能会在将来再次调整并缩短路线，导致宿务BRT的效率、效果均被降低。宿务副市长迈克尔·拉玛（Michael Rama）就曾公开批判将“布拉拉考-曼巴林路线”改为混合交通的调整，称“宿务BRT在这种情况下也可能会深受交通堵塞的问题所影响，速度将因此大幅下降”。宿务议员内斯特·阿奇否（Nestor Archival）还表示他只对“宿务BRT是否能很好地覆盖布拉考，又是否会为宿务南部的通勤者服务”感兴趣，因为这关乎他的选民的利益。[xli]笔者作为非菲律宾政府成员，自然无法阅读太多内部的档案，但不难合理推测，在菲律宾政府官员都未能搞清楚BRT最终路线的大前提下，一般市民就更不可能清楚宿务BRT的各项细节。也因此，宿务BRT计划的不透明性必然会引起各方的担忧。再者，BRT路线上的变更有可能会破坏宿务的环境。一直在修改的路线在2019年就曾引起重大争议，当时一些宿务本地媒体发现若要落实更改后的BRT路线，就必须移除2,000多棵树，因此当时就有许多环保组织敦促GPH重新设计BRT路线。[xlii]笔者注意到，GPH频频修改BRT路线是为了满足不同利益相关方的需求。又鉴于不同的民选政府代表不同选民的利益，因此路线难免不断变更，突出了西式民主、选票政治的弊端。交通委员会主席、宿务市议员詹姆·斯昆科（James Cuenco）对外的解释也曾表达过选票拖延了BRT项目进度的观点。[xliii]

参照世界银行2021年12月公开最新报告，世界银行已将宿务BRT项目的整体实施进度评级从“中等满意”下调至“中等不满意”。[xliv]相关迹象足以证明，至少有一个BRT项目的重要援助方开始对项目失去信心、耐心，本项目若继续拖延，将有可能面临资金方面的压力。

综合上面提及的多项理由，宿务BRT项目尽管是GPH早在2012年就开始筹备筹备的“过渡性项目”。但截至2022年初都尚未竣工。经过多次调整，宿务BRT预计在2022年上旬全面运营，2023年开始全面运营，但按照目前的进度，恐怕还需要更多的时间，要继续拖延。从筹备阶段算起，本项目已经开展了超过9年，接近10年。对菲律宾公众而言，宿务BRT项目宛如一场梦，这场梦随着不断延迟的消息及其对外的不透明性，已然变成了一场让公众感到不可思议的噩梦，大多数利益相关者也早已宣泄了他们对此感到失望的沉重心情，各利益相关方依然在相互怪责，宿务的市民们在此时此刻根本不能确定自身的利益是否可在宿务BRT建成后受GPH保护。也因此，即使是在现阶段，笔者依然难以感受到公众对本项目的支持与期待。

利益相关方争议：GPH到底有没有重视前期咨询工作和宿务道路特色

本宿务BRT案例中存在两个重大的争议：其一，GPH有没有重视咨询工作；其二，GPH又有没有提前注意到道路宽度对项目的影响。

宿务师范大学的公共政策学博士塞德诺（Cedeño）在他的论文中指出：首先，GPH没有给予协商过程足够的重视，以至于在宿务BRT项目正式启动之前，重要利益相关者（如PUJ相关的利益集团）们的声音未能有效地传达给GPH。第二，宿务的道路未被LGU及时扩大，而道路要足够宽敞才能为宿务BRT专用车道提供充分的空间”。在这位学者看来，由于项目组甚少关注到道路宽度与宿务BRT项目之间的关系，GPH到最后才发现宿务的道路难以被扩展，杜特尔特总统等人才意识到道路过窄会影响到宿务BRT项目的执行。[xlv]但另一方面，笔者通过采访负责项目前期工作的部分DOTr官员则认为DOTr当初有充分考虑所有利益相关者的需求和宿务街道特征。因此，往届DOTr官员的观点与塞德诺等学者的观点有明显冲突。

GPH必须小心应对的主要挑战是“如何确切地向菲律宾公众证明在落实完宿务BRT项目后，公众不会像2014年那般饱受交通拥堵的问题折磨，在公共交通上严重依赖PUJ的服务”。若不能改善公众的体验，则公众没有支持BRT的理由。而由于宿务道路上有PUJ等各色各样的其他公共交通工具及不太能被扩建等特点，能否在宿务市有效开拓BRT专用车道必然是讨论的焦点，宿务BRT的具体效果一直存疑。举例来说，由于有一批文件显示GPH“主要从最古老和最优秀”的BRT案例中吸取BRT的经验与教训，未有考虑到将相关经验本地化的可行性。学者也就质疑GPH花了过多的精力去研究库里提巴BRT和波哥大BRT项目等未必适合与宿务市对照的项目，而未有重点关注那些跟宿务市非常接近、颇为成功的BRT案例。在这基础上，有学者坚持“道路越宽越容易落实BRT计划，因为BRT需要一条公交专用车道，而GPH没有清楚地认识到宿务市缺乏宽敞道路的现状”，于是指责GPH忽视了“从N. Bacalso大道到奥斯梅纳大道的横截面约为24米，共有6条车道，中央人行道为2×6米，所以宿务道路难以被扩建的现况”。[xlvi]这些学者臆测，GPH的工作人员当初在研究其他BRT案例（例如库里提巴BRT系统）时忽略了上述特色，“而实际上宿务与巴西的库里提巴完全不同。在库里提巴到处都有60到80米宽的道路，但宿务的道路大多是狭窄的，不能相提并论”。所以学界的结论普遍是“宿务BRT若被投入使用，不单不会改善交通状况，反而会由于城市的狭窄通道进一步引起交通拥堵”。事实上，这正是DOTr一度叫停项目的原因，因此不得不承认学界的质疑合情合理。

而由于GPH所借鉴的BRT案例中的城市在道路公共交通方式多样性方面也与宿务市大相径庭，有公共政策学者还进一步指出由于宿务交通工具的种类过多，又都在同一条路上运行，所以宿务BRT项目才一波三折。学者们指出“宿务的凌乱道路与波哥大和库里提巴的完全不同，不可强行借鉴”。他们进一步阐述库里提巴BRT案例之所以成功，是因为库里提巴当时的马路上“只有BRT公交和出租车，而这两种公共交通工具可在马路上和平共处”。相比之下，宿务至少有7种交通方式，即上文提及的PUJ、一般公交、小巴和出租车、“trisikads”、“habal-habal”和V-Hire。[xlvii]而波哥大在落实其BRT项目前，“当地政府早已提前更换了数百辆运行了10年以上的公交”。相比之下，GPH在2012年公开其宿务BRT项目构想时，菲律宾仍有许多老化的PUJ，在今天我们依然能看到它们的身影。

总而言之，尽管在2012年时许多公共政策学者和各国政府官员都对库里提巴BRT和波哥大BRT项目赞不绝口，认真向这些项目“取经”，但由于宿务、库里提巴和波哥大市之间存在太多差异，学者回顾宿务BRT项目时，会指出这些“优秀案例”可能并无法为宿务BRT提供太多经验教训。

与此同时，学界也有很多针对GPH和LGU未能与宿务BRT项目中不同利益相关者进行有效沟通的批评。宿务师范大学公共政策学博士塞德诺（Cedeño）判断PUJ相关的利益集团在宿务市的影响力非常大，以至于GPH在推进宿务BRT项目之前必先与他们达成共识，否则不免面临巨大阻力。塞德诺在自己的论文中指出，2005年全宿务市共有8,300辆PUJ、5,800辆出租车和950辆公交和小巴。因此，PUJ企业作为公共交通市场的“老霸主”，拥有非常强大的话语权。事实上，宿务的很多乘客确实是PUJ的忠实用户，他们的需求不能轻易被替代。因此，学者们很难想象GPH可在短时间内用BRT完全取代PUJ。追根究底，对PUJ的稳定需求是基于其作为“公共汽车和出租车混合体”这一特质的。“PUJ在宿务可以在几乎任何一个角落驾驶和接载乘客”，是允许多名乘客同时搭乘的“大型出租车”，收费也低。因其特色，尽管宿务一直都有不同类型的公共交通，但8300辆PUJ长期都在有效运行、在自由市场中占有一席之地，GPH不可能轻易取代或废弃PUJ。塞德诺在他的论文中为宿务市草根阶层发声：“（宿务市的）老人、低收入人士，都觉得PUJ不可替代”，这些乘客希望少花钱、少走路、尽量在靠近家的前提下享受公共交通工具。因此，政府若要摈弃PUJ这种对草根阶层来说非常理想的交通工具，自然要给他们提交解决方案，否则民怨必然沸腾。也因此，即便PUJ一直在污染空气并加剧交通拥堵，但依然存在。[xlviii]与此同时，许多忠实的PUJ乘客会反驳外界质疑PUJ是宿务市交通拥堵的元凶的观点，他们指“PUJ其实仅占宿务主要车流量不到25%，因此真正的问题是私家车，而不是PUJ”。可见，在不限制私家车数量的情况下，PUJ乘客们判断单靠宿务BRT不能解决堵车的问题是极其合理的推论。[xlix]菲律宾的学者们普遍相信，由于公共（和私人）咨询工作可有效帮助GPH了解多个利益相关者之间的利益冲突及其基本立场，如果协商得当，GPH可有效预测宿务BRT项目在未来可能会引起的潜在冲突。通过加深对冲突的理解，GPH可在宿务BRT计划部分或全部实施前，就提前通过主动协商的方式来预防潜在的冲突。[l]菲律宾地理与交通专家、勃艮第大学教授伊夫·博凯（Yves Boquet）声称如果GPH和LGU及时与那些必然会被宿务BRT项目影响的利益集团沟通，宿务BRT项目的进程无疑会更顺畅。博凯教授更进一步补充道：“在宿务，公共交通工具的司机们不可避免地通过违反交通规则（加快行驶的速度、接载更多的乘客），以便赚取更多的收入并在激烈的竞争中生存。而如今宿务BRT仍然严重依赖PUJ等支线（所以GPH并不可能废弃PUJ）…许多利益相关者认为，GPH没有主动与PUJ利益相关者沟通”。JICA的可行性研究也有评论道：“（BRT计划中，）宿务BRT（本来就）可能无法为所有（宿务）乘客提供服务”，报告更指出宿务BRT项目忽略了N. Bacalso Avenue乘客的需求。[li]在该报告中，JICA注意到“在N. Bacalso Ave，每分钟就有超过6辆PUJ在运载乘客。在2013年，这些PUJ每小时能为超过5,400名乘客提供服务…（GPH）最终还是要依赖PUJ作为BRT的支线”。塞德诺在阅读相关报告后，也质疑宿务BRT“可能无法为所有从N. Bacalso Avenue 上的公共事业车辆转移的乘客提供服务”。综上，这些学者认为GPH必须与PUJ集团达成共识才能顺利推进宿务BRT，但由于LGU和GPH未有付出足够的努力，让他们处于非常被动的位置上，最终不可避免地按照JICA的预测行事，GPH必须在确保PUJ将作为BRT的“支线”的情况下，让PUJ继续在宿务未来的公共交通网络中发挥重要作用。[lii]

承上，学者指出PUJ作为BRT的支线同样会带来很多弊病。塞德诺判断“即使PUJ可以充当BRT的支线，也依然要面临来自乘客的大量投诉”，这是因为“利用PUJ意味着GPH必须在BRT车站附近也划分出PUJ专用的停车区域，而这将不可避免地加剧某些地区交通拥堵的情况，毕竟分配给公共汽车和PUJ的车站必须被一分为二，而空间本来就十分有限”。更糟糕的是，由于并非所有乘客都可以通过其他公共交通转乘BRT公交，而在该计划下BRT又必须依靠PUJ作为其“支线”，同时居住在BRT线路以外地区的乘客必须花更多费用才能乘坐BRT，无怪乎塞德诺等学者认定：“（由于路线外的乘客）必须通过换乘的方式才能用BRT，（对他们来说）很麻烦、很昂贵，（比较贫穷的乘客）肯定不会选择宿务BRT”，这些学者推测宿务BRT的载客量会因此受限。

然而笔者所采访的前交通部职员却向笔者展示了争议背后的另一面，在这些专家看来，GPH并没有单方面强行地从各种案例中总结经验、囫囵吞枣，GPH有很好地考虑到宿务道路的宽度及其对BRT项目的实际影响，认为BRT路线中狭窄的专用道反而可以阻止私家车占用BRT路线，对宿务BRT而言未必有害。[liii]

在DOTr负责宿务BRT项目前期工作的两位官员判断宿务市狭窄的道路不会成为BRT的障碍，他们更声称GPH在衡量宿务BRT该如何适应宿务市道路这一问题上费了不少心思。自2018年11月起停止参与宿务BRT项目的DOTr前官员君·贵亚（Jun Guia）指出“宿务BRT的路线都曾经过深入的‘可行性研究’，（DOTr）有充分考虑到宿务所有街道的特征。（而）这些街道的特征，自然也在BRT项目的设计中也得到充分考量。当然，我们也计划进行一些拓宽街道的工作”。他还特意提醒笔者“请（您）注意，狭窄的街道不是BRT的障碍。相反，它可以有效防止私家车滥用BRT专用车道”（笔者注：指私家车不能轻易进出很窄的BRT专用车道）。[liv]曾在DOTr负责宿务BRT项目但在2017年退出项目组的弗兰切斯卡·贝尔特兰（Francheska Beltran）女士进一步补充道：“拓展道路的工作是比较缓慢，但（随着DOTr的努力）道路宽度是可以慢慢被扩建的，宿务也有快速公交的主干线和其他起辅助作用的支线，因此是可行的”。她也曾表示，“宿务BRT项目有测量和分析道路宽度的项目（专业名词是Right of Way，简称ROW）”，而且“（我们当时）还有（执行）一个路线重组（又称路线合理安排，英文名为Route Rationalization）项目”。可见，DOTr确实有注意到宿务道路的特色。

图 5：库里提巴BRT因当地道路宽阔，可规划BRT专用车道，确保BRT运行畅通

图 6：菲律宾的行人和司机不太遵守交通规则

除了上述的论争外，世界银行在2014年发表的报告则偏向认为“宿务车道拥堵的主要原因其实是因为司机缺乏纪律而不是PUJ等交通工具所致”。[lv]该报告指出：交通标志（又称道路标志）经常被PUJ（司机）刻意忽略。他们为了尽快接送乘客不顾一切，即使在禁止停车的地方也是如此，（这些违规行为）严重影响宿务的交通。上文也曾指出，PUJ的司机违规“通常是因为他们要与其他司机争夺更多的乘客”所致。在违规情况严峻的情况下，可以合理推测BRT项目并不能全面改善交通拥堵的情况。所以在理论上，GPH应在推行BRT的同时积极地考虑一些针对PUJ司机的财政补贴或加强交通规则的执行力度。总的来说，由于群众对PUJ的支持以及其难以被替代的需求，且司机的违规问题持续恶化宿务交通状况，GPH和LGU很难推动PUJ制度方面的改革。

图 7：PUJ利益相关者举起“对淘汰PUJ说不”的海报

笔者已确认有不少菲律宾本地的学者臆测，GPH和LGU花了不少时间才意识到将PUJ与宿务BRT匹配、融合是一个更明智的决定，随后亡羊补牢。又鉴于世界银行等组织早就指出：所有大型BRT系统通常都需要大量的前期准备和规划，并考虑所有相关问题，包括公交专用道的设计、运营和服务规划、停靠点和路口的设计；票务系统、票价水平和结构的设计；公共汽车的监管和所有权等。因此学者们批评GPH和LGU本来可在准备工作上“下更多的功夫”。[lvi]在他们看来，2012年GPH的准备工作是“半生不熟的（half-baked）”。从这个项目多次延误的事实来看，学界相信GPH和LGU在执行初期过于乐观，最后却不得不接受无法顺利按时实施宿务BRT计划的事实。于是，GPH只能被动地延长项目时间，以争取为咨询公司争取时间以收集足够的数据，向公众证明宿务BRT项目对宿务而言利多于弊。确实，因为上述原因，宿务政府直到2018年底和2019年初才能完成上述的一系列咨询工作目标并重启宿务BRT项目。

但DOTr的前官员认为学界的观点有偏见，他们指GPH在与包括PUJ在内的各个相关利益集团的谈判方面付出了很多努力。例如DOTr前官员君·贵亚（Jun Guia）认为，宿务BRT已成功识别利益相关者，并有充分考虑如何去重新安置他们。尽管公众对咨询过程感到不满，君·贵亚坚持“自BRT项目启动以来，所有利益相关者和受影响的家庭都已充分被识别、考虑，DOTr特意聘请了一名管理顾问，也有在重新安置的过程中积极寻求宿务市的协助。我们（DOTr）在运营BRT时，确实有考虑各方受到的影响”。同为前DOTr官员的弗兰切斯卡·贝尔特兰（Francheska Beltran）也提及：“当时，我们有积极推动公用事业车辆（PUV）的现代化计划”。笔者在调查的过程中该现代化计划于2017年方开始一步步被DOTr落实，而非BRT项目的初始阶段（2012年）。笔者因此判断，尽管GPH有积极在公共咨询工作方面补苴罅漏，但也不能责怪公众认为这些努力不够及时。综上，客观事实充分证明在GPH是否在公共或私人咨询方面花费了足够的精力这一议题上，官方与学界确切存在严重分歧，为人民服务的GPH和LGU有必要重新审视这些信息、认知上的不对称。

笔者在研究过程中也未有发现GPH和LGU在塑造乘客“运输尊严”方面曾执行任何明确的政策。正如上文提及那般，在大多数情况下，现代化公共交通必须为乘客带来优秀的安全性和便捷性，同时定价也不能过高，否则对大部分乘客来说都不会是特别有吸引力的选择。在公共交通工具的性价比不足时，民众终究会因此更渴望拥有自己的私家车，交通与环保问题也就无法通过BRT项目得到改善。[lvii]笔者认为，宿务BRT确实有速度、费用、便捷程度方面的优势，但除费用外，其他方面肯定还不能媲美私家车。换言之，GPH根本不能指望乘客会非常积极地选乘BRT公交，尤其是在拥有自己的汽车依然是菲律宾社会评价个人社会地位的重要标准的大前提下。此外，由于拥有自己的私家车意味着无需再轮候公共交通工具，而BRT公交终究会有误点、班次不够频密的情况，因而公共交通工具还是有很明显的劣势。有见及此，如何塑造BRT的形象、如何突出BRT的“运输尊严”其实是GPH的必答题，而GPH和LGU却交了一张“白卷”，从未针对公众宣传、教育，未能突出宿务BRT是既先进、又酷炫的新型公共交通工具。

最后，笔者注意到分菲律宾学界在2019年发表的研究结果充分显示，GPH和LGU未能有效帮助公共交通相关的企业配备实时地图、公交调度算法等科技。[lviii]尽管GPH已测试了多种科技，并且已经证明它们确实具有改善交通效率的潜力。例如GPH就测试过许多用于观察乘客与公交调度算法的智能手机应用程序，而且这些创新的解决方案早已反复被证明在许多其他国家内行之有效。然而，菲律宾的公交运营商不怎么愿意将这些技术引进它们的日常服务中。研究报告的作者指出在交通相关运营商间竞争日炽的背景下，他们不可避免地要以微薄的利润去经营自己的公司，根本没有足够的资金去引入这些在“利公却（在短期内）不利私”的技术。在这个时候GPH也并没有推出相应的鼓励政策，于是菲律宾的交通企业缺乏采用相关科技的动力。

读到这里，相信大家都能隐约地意识到本项目的重大问题：因为本项目时间跨度过大、政府成员与项目成员已经历多次轮替、10年期间不同届的GPH有不同的意见，加之各个利益相关方又有不同的诉求，因而使得项目进度极其缓慢，以至于宿务市民至今仍然未能享受到BRT带来的好处。同时，笔者需要指出在调研的过程中，或许是因为本项目已严重延误，现在负责运营该项目的项目组成员拒绝接受笔者的采访，因此本文中只有前项目组成员的采访记录。

项目近况

宿务BRT项目至今尚未竣工。DOTr声称宿务BRT正处于“部分建设”阶段，但事实却并非如此。

2020年3月，宿务市推出了一项名为CiBus的临时公交服务，目的在于模拟宿务BRT公交系统，为项目提供参考数据。[lix]

2021年2月，“宿务BRT阶段1”[lx]应已结束其公示和招标阶段，原定计划是在2021年12月前竣工。[lxi]而在2021年，世界银行和AFD还是愿意为本项目额外提供1.98亿美元的资金，计划用于2021年至2023期间的BRT建设事业，利好该项目。[lxii]此外，为了加快宿务BRT的建设，交通部长亚瑟·图加德（Arthur Tugade）曾下令要“全天候”施工。[lxiii]图加德部长希望宿务BRT的进度和计划分阶段完成的日程“将与明年（2022年）的选举保持一致，采购、准备材料过程应保持迅速”，以避免政府换届对项目带来负面影响。[lxiv]此外，米沙鄢群岛总统助理办公室（OPAV）还宣布，宿务BRT将于今年（2021年）年底部分投入运营，并将于2023年初全面投入运营。[lxv]宿务BRT项目在2021年初看似势不可挡。

但菲律宾国民很快就意识到该BRT项目依然遥遥无期。尽管有许多积极、主动的利好消息与官方公告，但交通委员会主席、宿务市议员詹姆·斯昆科（James Cuenco）表示有关宿务BRT项目的许多信息至今仍不透明，并且指责“DOTr未能按照他们的时间表行事”。DOTr的目标原是在2021年5月内完成一系列重要的任务，以便在6月前启动“阶段1”。其中，最重要的一项任务是要获得NEDA对重启项目的成本和建筑范围相关的批准。[lxvi]《宿务每日新闻（网）》（Cebu Daily News）指出不同机构之间的目标依然存在明显的分歧，因而还在相互怪责，例如“前宿务市长托马斯·奥斯梅尼亚（Tomas Osmeña）和OPAV总统助手迈克尔·迪诺（Michael Dino）在2021年就尚未实现的宿务BRT项目发生争执。奥斯梅尼亚声称迪诺“‘偷了’这个BRT项目，并导致其一再延迟”，而迪诺则声称奥斯梅尼亚的计划“永远不可行，最终只会引发灾难”，并且声称“项目资源早已到位，我们不能再不断改变项目的细节，我们所需要做的，只是将项目的不同部分组合的行政机构”。[lxvii]显然，由于官方内讧不断，致使项目举步维艰。

直到现在，DOTr还没有通知宿务市议会是否已成功获得NEDA对项目的建筑范围和成本的批准与签名。“没有（NEDA）签名（项目）就不可能获批预算，不能授予投标人正规的项目合同，即使世界银行和AFD愿意提供贷款，也于事无补，（项目组以及承包商）依旧不能开工”。宿务市议员詹姆·斯昆科表示他非常担心随着菲律宾总统大选日益接近，暂停公共政策项目的“选举禁令”将被颁布，这将使得该项目的进程会再次受阻，并推迟到下一届政府负责继续进行。斯昆科议员感慨“每次有新的政府班子，（宿务BRT的）路线都会（为讨好自己的选民和支持者）而改变，（我）希望它不再改变了”，[lxviii]他祈求“不要（继续）就宿务BRT项目争论不休，我们要一心一意地推进现有的方案。原来的（项目）时间表已经（屡次）改变。而如今，项目显然还没有正式开展。我们对接下来的走向也并不明确，（我只知道）它在选举后才会再次被重启，毕竟我们有选举禁令。”[lxix]

步入2022年1月，宿务市议员詹姆·斯昆科表示他仍在等待交通部（DOTr）的最新消息，相关负责人以疫情与台风为理由继续推迟项目的竣工日期。斯昆科议员被告知由于超强台风奥黛特带来的灾害，项目被迫进一步延误。他个人对此表示遗憾：“（尽管宿务）对交通的需求很大，受疫情和台风打击，无法高效施工，宿务的交通情况依然恶劣”。[lxx]宿务市议会本应起草有关宿务BRT项目的条例，但鉴于该项目尚未取得任何实际进展，詹姆·斯昆科也未能得悉条例的具体内容。然而据他所知，“有关方面至少尚在推进与测量和分析道路宽度的项目（ROW）相关的谈判”。他希望项目能尽快取得重大进展，“例如NEDA能批准预算，让项目承包商有条件去落实本项目”。[lxxi]

不幸的是，在2022年2月17日，詹姆·斯昆科议员最终证实“尽管GPH承诺要于2022年6月正式实施宿务BRT项目，但这个目标根本不能被实现”，而GPH在当下还没有放弃本项目。LGU与DOTr和NEDA表明会继续努力处理有关BRT的工作，包括拟签署在“南部地产”（SRP）建设码头的新契约等。DOTr的代表和宿务BRT项目负责官员、菲律宾知名工程师诺文·因邦（Norvin Imbong）以及NEDA-7的区域主任埃弗伦·卡伦（Efren Carreon）也在近期为加速BRT项目进程，一同出席了相关的工作会议。斯昆科议员补充道：“现在，宿务BRT项目组严正要求LGU授予他们25年间免费使用SRP的1.6公顷土地，以建设BRT的公交站”。鉴于本项目仍然处于困境，本来显得颇为焦急的詹姆·斯昆科也无奈地表示：“我们需暂停项目，好重新进行评估”。[lxxii]2022年3月24日BusinessWorld Online的新闻显示，宿务BRT项目已重新向各个承包商招标，原定截止招标的日期是2022年3月28日，但目前又已延至4月21日。本次的招标合同明确要求承包商要在招标后的365天内负责完成BRT的一切建设，包括干线、人行道、车站等。有见及此，预计的最新竣工日期应为2023年4月21日前。[lxxiii]

宿务BRT项目的10年如一场美梦，那是一场改善城市环境、缓解道路拥堵、提高乘客尊严美梦。尽管有许多人为之奋斗，尽管该项目看起来对政府和人民都是一件美事，奈何各利益相关者乃自各利益集团的内部依然有重大矛盾。如今，本项目已成为了菲律宾官方与民间遥遥无期的噩梦，与之相关的沉没成本不计其数。有见及此，直到今天，对于是否要取消或修改该项目以更好地回应各种利益相关者的需求，仍然是GPH不得不解决的棘手难题。如果GPH最终坚持不取消该项目，就必须继续考虑推动项目发展的方法。各位读者朋友，不知道你们对此又有什么建议或看法？

（作者：李冠儒，北京大学国际关系学院-东京大学公共政策大学院双硕士项目研究生。电邮：licharleskwunyucjsc@pku.edu.cn。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

APA尾注

[i] Morexette, Marie B. Erram. (2020, January). DOT: Cebu was 2nd top foreign tourists destination in 2019. Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/283695/dot-cebu-was-2nd-top-foreign-tourists-destination-in-2019.

[ii] Morexette, Marie B. Erram. (2020, January). DOT: Cebu was 2nd top foreign tourists destination in 2019. Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/283695/dot-cebu-was-2nd-top-foreign-tourists-destination-in-2019.

[iii] World Bank. (2015). Cebu Bus Rapid Transit Project – Overview. Retrieved from https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/project-detail/P119343.

[iv] World Bank. (2015). Cebu Bus Rapid Transit Project – Overview. Retrieved from https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/project-detail/P119343.

[v] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[vi] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[vii] Gom-os, M. (2021, October 29). Pacquiao to put up subway system in Cebu if elected president. Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/408645/pacquiao-plans-to-put-up-subway-system-in-cebu-if-elected-president.

[viii] World Bank. (2015). Cebu Bus Rapid Transit Project – Overview. Retrieved from https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/project-detail/P119343.

[ix]  World Bank (2014, October 10). Philippines: World Bank Approves Financing for Safe, Reliable and Affordable Transport in Metro Cebu. Retrieved from https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2014/09/26/philippines-world-bank-approves-financing-for-safe-reliable-and-affordable-transport-in-metro-cebu.

[x] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[xi] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[xii] Boquet, Y. (2019). BRT in the Philippines: A Solution to Manila and Cebu Traffic Problems?. In IOP Conference Series: Earth and Environmental Science (Vol. 338, No. 1, p. 012005). IOP Publishing.

[xiii] World Bank (2014, October 10). Philippines: World Bank Approves Financing for Safe, Reliable and Affordable Transport in Metro Cebu. Retrieved from https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2014/09/26/philippines-world-bank-approves-financing-for-safe-reliable-and-affordable-transport-in-metro-cebu.

[xiv] Montalbo Jr, C., & Brader, C. (2015). Dignity of Travel: BRT Development in the Philippines. In Proceedings of the Eastern Asia Society for Transportation Studies (Vol. 10).

[xv] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[xvi] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[xvii] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[xviii] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[xix] World Bank (2014, October 10). Philippines: World Bank Approves Financing for Safe, Reliable and Affordable Transport in Metro Cebu. Retrieved from https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2014/09/26/philippines-world-bank-approves-financing-for-safe-reliable-and-affordable-transport-in-metro-cebu.

[xx] Montalbo Jr, C., & Brader, C. (2015). Dignity of Travel: BRT Development in the Philippines. In Proceedings of the Eastern Asia Society for Transportation Studies (Vol. 10).

[xxi] 内部文档。NEDA. (2020). Cebu Bus Rapid Transit (CBRT) Project.

[xxii] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[xxiii] World Bank. (2015). Cebu Bus Rapid Transit Project – Overview. Retrieved from https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/project-detail/P119343.

[xxiv] World Bank (2014, October 10). Philippines: World Bank Approves Financing for Safe, Reliable and Affordable Transport in Metro Cebu. Retrieved from https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2014/09/26/philippines-world-bank-approves-financing-for-safe-reliable-and-affordable-transport-in-metro-cebu.

[xxv] Japan International Cooperation Agency. (2013). Data Collection Survey on Urban Sustainable Environmental Development Strategy in Metro Cebu Final Report. Retrieved from http://open_jicareport.jica.go.jp/pdf/12110862.pdf.

[xxvi] Land Transportation Office. (2011). Consolidated Statement of Sub-Allotments, Obligations and Balances. Retrieved from http://www.lto.gov.ph/index.php?option=com_jdownloads&task=download.send&id=133&catid=4&m=0.

[xxvii] Japan International Cooperation Agency. (2013). Data Collection Survey on Urban Sustainable Environmental Development Strategy in Metro Cebu Final Report. Retrieved from http://open_jicareport.jica.go.jp/pdf/12110862.pdf.

[xxviii] Dona, M. (2020, October 02). ‘WALANG NI ISANG HUKAY’: DOTr quizzed over shelved Cebu bus rapid transit project. Retrieved from https://www.gmanetwork.com/news/money/companies/758253/dotr-quizzed-over-shelved-cebu-bus-rapid-transit-project/story/.

[xxix] Mayol, A. V. (2020, September 10). Cebu City lawmaker urges gov't: 'Rescue' stalled bus rapid transit. Retrieved from https://newsinfo.inquirer.net/1333765/cebu-city-lawmaker-urges-govt-rescue-stalled-bus-rapid-transit.

[xxx] 内部文档。BRT-NPMO. (2021). Policy Proposal: The Cebu Bus Rapid Transit Project in Relation to E.O. 138.

[xxxi] 内部文档。NEDA. (2020). Cebu Bus Rapid Transit (CBRT) Project.

[xxxii] Boquet, Y. (2019). BRT in the Philippines: A Solution to Manila and Cebu Traffic Problems?. In IOP Conference Series: Earth and Environmental Science (Vol. 338, No. 1, p. 012005). IOP Publishing.

[xxxiii] Gom-os, M. (2021, October 29). Pacquiao to put up subway system in Cebu if elected president. Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/408645/pacquiao-plans-to-put-up-subway-system-in-cebu-if-elected-president.

[xxxiv] Boquet, Y. (2019). BRT in the Philippines: A Solution to Manila and Cebu Traffic Problems?. In IOP Conference Series: Earth and Environmental Science (Vol. 338, No. 1, p. 012005). IOP Publishing.

[xxxv] Boquet, Y. (2019). BRT in the Philippines: A Solution to Manila and Cebu Traffic Problems?. In IOP Conference Series: Earth and Environmental Science (Vol. 338, No. 1, p. 012005). IOP Publishing.

[xxxvi] Boquet, Y. (2019). BRT in the Philippines: A Solution to Manila and Cebu Traffic Problems?. In IOP Conference Series: Earth and Environmental Science (Vol. 338, No. 1, p. 012005). IOP Publishing.

[xxxvii] Mayol, A. V. (2020, September 10). Cebu City lawmaker urges gov't: 'Rescue' stalled bus rapid transit. Retrieved from https://newsinfo.inquirer.net/1333765/cebu-city-lawmaker-urges-govt-rescue-stalled-bus-rapid-transit.

[xxxviii] Mayol, A. V. (2020, September 10). Cebu City lawmaker urges gov't: 'Rescue' stalled bus rapid transit. Retrieved from https://newsinfo.inquirer.net/1333765/cebu-city-lawmaker-urges-govt-rescue-stalled-bus-rapid-transit.

[xxxix] 内部文档。BRT-NPMO. (2021). Policy Proposal: The Cebu Bus Rapid Transit Project in Relation to E.O. 138.

[xl] Seares, P. A. (2021, May 13). EXPLAINER: What can delay package #1 of P17-B BRT project, set for December 2021. Final route disclosed. VM Rama fumes over change to mixed traffic on Bulacao-to-Mambaling stretch. Retrieved from https://www.sunstar.com.ph/article/1894556/Cebu/Local-News/EXPLAINER-What-can-delay-package-1-of-P17-B-BRT-project-set-for-December-2021-Final-route-disclosed-VM-Rama-fumes-over-change-to-mixed-traffic-on-Bulacao-to-Mambaling-stretch.

[xli] Seares, P. A. (2021, May 13). EXPLAINER: What can delay package #1 of P17-B BRT project, set for December 2021. Final route disclosed. VM Rama fumes over change to mixed traffic on Bulacao-to-Mambaling stretch. Retrieved from https://www.sunstar.com.ph/article/1894556/Cebu/Local-News/EXPLAINER-What-can-delay-package-1-of-P17-B-BRT-project-set-for-December-2021-Final-route-disclosed-VM-Rama-fumes-over-change-to-mixed-traffic-on-Bulacao-to-Mambaling-stretch.

[xlii] Seares, P. A. (2021, May 13). EXPLAINER: What can delay package #1 of P17-B BRT project, set for December 2021. Final route disclosed. VM Rama fumes over change to mixed traffic on Bulacao-to-Mambaling stretch. Retrieved from https://www.sunstar.com.ph/article/1894556/Cebu/Local-News/EXPLAINER-What-can-delay-package-1-of-P17-B-BRT-project-set-for-December-2021-Final-route-disclosed-VM-Rama-fumes-over-change-to-mixed-traffic-on-Bulacao-to-Mambaling-stretch.

[xliii] Letigio, Dyrecka. (2021, October). Cuenco: Urgency, not change of plans needed for BRT. Cebudailynews. Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/405069/cuenco-urgency-not-change-of-plans-needed-for-brt#ixzz7IIojOXPr.

[xliv] World Bank. (2021). Disclosable Version of the ISR - Cebu Bus Rapid Transit (BRT) Project - P119343 - Sequence No: 15 (English)– Overview. Retrieved from https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/099235012222135752/disclosable0ve0343000sequence0no015.

[xlv] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[xlvi] Department of Transportation and Communications. (2013). Environmental Impact Assessment of Cebu Bus Rapid Transit Project FINAL REPORT. Retrieved from http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2013/04/03/000356161_20130403124132/Rendered/PDF/E41780v20EA0P10C0disclosed030280130.pdf.

[xlvii] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[xlviii] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[xlix] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[l] Boquet, Y. (2019). BRT in the Philippines: A Solution to Manila and Cebu Traffic Problems?. In IOP Conference Series: Earth and Environmental Science (Vol. 338, No. 1, p. 012005). IOP Publishing.

[li] Japan International Cooperation Agency. (2013). Data Collection Survey on Urban Sustainable Environmental Development Strategy in Metro Cebu Final Report. Retrieved from http://open_jicareport.jica.go.jp/pdf/12110862.pdf.

[lii] Cedeño, J. M. (2015). Cebu Bus Rapid Transit: Implications to Cebu City's Public Urban Transport System. Cebu Normal University. Retrieved from https://www.academia.edu/18833986/Cebu_Bus_Rapid_Transit_Implications_to_Cebu_Citys_Public_Urban_Transport_Sytem.

[liii] 笔者自行采访。

[liv] 笔者自行采访。

[lv] World Bank (2014, October 10). Philippines: World Bank Approves Financing for Safe, Reliable and Affordable Transport in Metro Cebu. Retrieved from https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2014/09/26/philippines-world-bank-approves-financing-for-safe-reliable-and-affordable-transport-in-metro-cebu.

[lvi] World Bank (2014, October 10). Philippines: World Bank Approves Financing for Safe, Reliable and Affordable Transport in Metro Cebu. Retrieved from https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2014/09/26/philippines-world-bank-approves-financing-for-safe-reliable-and-affordable-transport-in-metro-cebu.

[lvii] Montalbo Jr, C., & Brader, C. (2015). Dignity of Travel: BRT Development in the Philippines. In Proceedings of the Eastern Asia Society for Transportation Studies (Vol. 10).

[lviii] Boquet, Y. (2019). BRT in the Philippines: A Solution to Manila and Cebu Traffic Problems?. In IOP Conference Series: Earth and Environmental Science (Vol. 338, No. 1, p. 012005). IOP Publishing.

[lix] Lorenciana, Carlo. (2021, February). Cebu BRT to become ‘fully operational’ by 2023. Philippine News Agencies. Retrieved from https://www.pna.gov.ph/articles/1131588.

[lx] 阶段1是指一条13.2 公里的快速公交专用道。它将穿过“南路地产 (SRP)，经曼巴林，能直达 IT公园。共设有17个车站、2个终点站和1个车厂。除了 BRT，还将有一个20.2公里的公交支线系统，将以“混合交通”的方式运行（非BRT专用车道）。阶段1将沿以下路线辅以人行道公交车站/候车亭：(i)宿务 IT 公园-塔兰班，(ii)曼巴林-布拉拉考 和 (iii) 塔丽赛-“南部地产”。有兴趣可参考 DOTr 的介绍：https://dotr.gov.ph/55-dotrnews/2927-dotr-eyes-partial-operability-of-cebu-brt-package-1-within-the-year-secretary-tugade-pushes-for-round-the-clock-construction-work.html.

[lxi] 阶段1是指一条13.2 公里的快速公交专用道。它将穿过“南路地产 (SRP)，经曼巴林，能直达 IT公园。共设有17个车站、2个终点站和1个车厂。除了 BRT，还将有一个20.2公里的公交支线系统，将以“混合交通”的方式运行（非BRT专用车道）。阶段1将沿以下路线辅以人行道公交车站/候车亭：(i)宿务 IT 公园-塔兰班，(ii)曼巴林-布拉拉考 和 (iii) 塔丽赛-“南部地产”。有兴趣可参考 DOTr 的介绍：https://dotr.gov.ph/55-dotrnews/2927-dotr-eyes-partial-operability-of-cebu-brt-package-1-within-the-year-secretary-tugade-pushes-for-round-the-clock-construction-work.html.

[lxii] Morexette, Marie B. Erram. (2020, January). "DOT: Cebu was 2nd top foreign tourists destination in 2019". Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/283695/dot-cebu-was-2nd-top-foreign-tourists-destination-in-2019.

[lxiii] Morexette, Marie B. Erram. (2020, January). "DOT: Cebu was 2nd top foreign tourists destination in 2019". Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/283695/dot-cebu-was-2nd-top-foreign-tourists-destination-in-2019.

[lxiv] Morexette, Marie B. Erram. (2020, January). "DOT: Cebu was 2nd top foreign tourists destination in 2019". Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/283695/dot-cebu-was-2nd-top-foreign-tourists-destination-in-2019.

[lxv] 阶段1是指一条13.2 公里的快速公交专用道。它将穿过“南路地产 (SRP)，经曼巴林，能直达 IT公园。共设有17个车站、2个终点站和1个车厂。除了 BRT，还将有一个20.2公里的公交支线系统，将以“混合交通”的方式运行（非BRT专用车道）。阶段1将沿以下路线辅以人行道公交车站/候车亭：(i)宿务 IT 公园-塔兰班，(ii)曼巴林-布拉拉考 和 (iii) 塔丽赛-“南部地产”。有兴趣可参考 DOTr 的介绍：https://dotr.gov.ph/55-dotrnews/2927-dotr-eyes-partial-operability-of-cebu-brt-package-1-within-the-year-secretary-tugade-pushes-for-round-the-clock-construction-work.html.

[lxvi] Sunstar. (2021, May). DOTr fails to accomplish targets to start 1st phase of BRT project. Retrieved from https://www.sunstar.com.ph/ampArticle/1896197.

[lxvii] Letigio, Dyrecka. (2021, October). Cuenco: Urgency, not change of plans needed for BRT. Cebudailynews. Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/405069/cuenco-urgency-not-change-of-plans-needed-for-brt#ixzz7IIojOXPr.

[lxviii] Sunstar. (2021, May). DOTr fails to accomplish targets to start 1st phase of BRT project. Retrieved from https://www.sunstar.com.ph/ampArticle/1896197.

[lxix] Letigio, Dyrecka. (2021, October). Cuenco: Urgency, not change of plans needed for BRT. Cebudailynews. Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/405069/cuenco-urgency-not-change-of-plans-needed-for-brt#ixzz7IIojOXPr.

[lxx] Letigio, Dyrecka. (2022, January). Councilor Cuenco laments slow progress of Cebu City BRT project. Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/422042/councilor-cuenco-laments-slow-progress-of-cebu-city-brt-project#ixzz7LQ3Gmmjy

[lxxi] Letigio, Dyrecka. (2022, January). Councilor Cuenco laments slow progress of Cebu City BRT project. Retrieved from https://cebudailynews.inquirer.net/422042/councilor-cuenco-laments-slow-progress-of-cebu-city-brt-project#ixzz7LQ3Gmmjy

[lxxii] Sunstar. (2022, February). Still no BRT, as Neda seeks free use of prime Cebu land. Retrieved from https://www.sunstar.com.ph/article/1921414/cebu/local-news/still-no-brt-as-neda-seeks-free-use-of-prime-cebu-land.

[lxxiii] BusinessWorld Online. (2022, March). Gov’t extends bid deadline for World Bankfunded Cebu BRT project. Retrieved from https://www.bworldonline.com/govt-extends-bid-deadline-for-world-bank-funded-cebu-brt-project/.