突发事件属地管理中的应急决策困境

2007年颁布实施的《突发事件应对法》充分借鉴和吸收了“非典”疫情防控的经验教训，改变了以往“分灾种、分部门”的应急管理原则，确立了“分级负责、属地管理”的综合应急管理体制。然而，此种“分级负责、属地管理”的应急管理体制，在面对2020年新冠肺炎疫情防控时，部分暴露出垂直管理与属地管理之间协同不畅的问题，应急管理体制的属地管理原则与决策权限资源支撑要素之间存在落差。

2021年5月13日，在中央部委层面，新成立了隶属国家卫健委的疾病预防控制局，赋予该局制订传染病防控和公共卫生监督的政策、规划指导疫情监测预警体系建设等职能。

在突发事件的应急管理中，应急管理决策如何应对非常态的突发事件，属地管理原则如何能够有效落实落地，成为突发事件应急管理中需要思考的时代命题。

本文以重大传染病事件为例，围绕影响属地管理中应急决策的关键要素，考察事件发生地政府的属地管理过程，依据突发事件应急决策涉及的治理情境、采取的流程和运用的法律规定予以分析和论证，希望能够梳理政府属地管理面临的应急决策困境，为优化中国突发事件应急管理体系提供相应的政策建议。

何为“属地管理”

中国突发事件的应对与管理，按照分级负责、属地管理为主的基本原则，要求各地方政府以属地的资源和能力应对发生于辖区内的事件，从而明确“谁主管、谁负责、谁处理”的职责分工体系。其中，属地管理作为与垂直管理相互补充的一项制度安排，目的在于明确和压实事件发生地政府的管理边界与责任。

这主要表现在：一方面，属地管理具有信息优势，能够有效整合资源，可以迅速指挥应对，有利于因地制宜、切实解决实际问题；另一方面，该原则明确了属地领导应将地理空间作为责任与追究的依据，有利于各级各地政府压实监管责任，防止出现推诿扯皮和转嫁责任等问题。以往的突发事件案例处置的经验表明，事件发生地政府的属地管理在应急管理中发挥了重要作用，成为能够有效处置应急管理事态的第一道防线。

属地管理已成为当前政府管理的重要原则，广泛用于各级政府管理主体、各类公共事务之中。但属地管理原则在政府日常管理中的应用场域和实施状况，时常突显基层管理主体的责任认定与资源支撑之间的不均衡。如在信访维稳、环境保护、安全生产等常规任务中，上级政府不断通过规范过程管理、加重垂直管理改革实现对下级政府的控制，加剧下级政府权力和责任之间的失衡，常被上级政府作为转嫁工作、甩锅推责的工具，导致属地管理原则难以发挥应有功效。与此同时，部分地方政府也会有相应的应对措施，利用自主性空间,采取向下分摊任务、吸纳社会主体共同推进、形式上完成、消极避责等手段，进一步加剧了属地管理原则在基层政府管理中的虚置。

而在政府非常态应急管理研究中，地方政府虽然可以随着突发事件的危机程度作相应调整，但属地管理原则往往更适用于固态、静态和低流动性情境，遵循该原则的应急决策就容易滞后于变幻莫测的突发事件。再加上属地政府在事件应对初期依据的法律法规并没有很强的操作性 ，仍需要更高层级政府或有关部门的介入，市县两级政府的属地管理作用难以得到充分发挥。进言之，当面对发生概率低、风险不确定性很高、灾难后果严重的新型突发事件或者巨灾风险时，事件发生地政府通常难以有效履行属地管理责任，面临属地责任与权限资源支撑不够的决策困境。

属地管理中应急决策的困境表现

重大突发事件通常发生概率极低，发展变化迅速，难以预测，且拥有巨大破坏力。地方政府需要按照属地管理原则采取应对，解决应急决策面临危机研判和应急处置两方面的难题。然而，应急决策需要及时获知有关事态发展的信息需求，也需要拥有事件应对的相应权限，匹配相应的资源，同时须兼顾多重目标，容易出现“要管没权，不管‘背锅’”的问题，表现出典型的应急决策困境状态。

危机认知的模糊性与政府响应的及时性之间难以匹配

面对风险源复杂、专业程度很高的新型突发事件，在事件发生初始，对于危机认知是相对模糊的，需要一定的程序和时间进行研判。然而，属地管理的相关规定，要求突发事件发生地的政府，必须第一时间响应，及时作出相应的决策，进行有效处置。这就导致对危机认知相对模糊性与政府响应及时性之间存在张力。

重大传染性疾病通常具有传播速度快、感染范围广、防控难度大的特征，极大威胁人民生命安全和扰乱社会秩序。疫情防控特性要求事件发生地的地方政府，必须及时做出响应。从源头入手，抓小抓早，才能有效控制疫情的蔓延外溢。然而，面对一种全新的、未知的传染性疾病，地方政府对危机的认知是相对模糊的，在严重缺乏相关事件的基本信息与专业认知的情况下，对传染病事件的防控行为，需要借助于外部力量辅助决策，很大程度上取决于相关专家的专业判断，基于公共卫生部门对事件性质和危险程度的科学认知；与之相对应，遇到新型疾病类型，专家能够获知的信息也相对较少，同样需要经过科学的研究论证过程，对疫情多停留在初步认知和可能性的判断，较难提供充足的科学证据以及对疫情防控的有效指引。因此，地方政府对传染病认知过程是渐进性的、模糊性的，认知程度也存在初期的不充分性。

与之相对应，地方政府的危机研判过程较为复杂，需要遵循相应的规范及程序。根据《突发公共卫生事件应急条例》第二十九条的规定，只有省级以上人民政府卫生行政部门或者其他有关部门指定的突发事件应急处理专业技术机构，才有权负责对突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。据此，对于新型传染性疾病的风险评估，主要应由省级以上人民政府卫生行政部门指定的专业技术机构来实施，县级或者地市级人民政府无权委托专业技术机构来实施。因此，属地政府对突发事件的应对通报，通常会滞后于专业人员的研判。地方政府对突发事件的定性及严重程度的判定，多是依据相关专家或机构认定判断的转述，难以直接有效地指导当地政府决策。可见，地方政府面对重大突发事件，难以快速、准确对突发事件的风险类型和危险程度做出研判，影响了政府及时施策，很难满足应急决策及时性的要求。

应对结果的不确定性与资源投入的高要求之间难以匹配

重大突发事件中，以具有人传人特性的传染病事件的处置最为典型。重大传染病通常具有传染性、潜伏性、致病性、变异性等风险特性，造成损害的可能性很高，但是事件严重程度及发展趋势很难事先确定，这就导致地方政府只能是不计成本地进行防控。而地方政府属地管理的辖区多具有人口多、流量大、功能多等特性，属地管理的复杂性与系统性不言而喻。

梳理以往重大突发公共卫生事件的应急处置，我们发现：在二十世纪以前，地方政府的应对难点受限于医疗资源和诊疗技术，是医疗技术的难题居多；而当前地方政府的应对难点，不仅受限于对新型传染病的科学认知与治疗手段，而且还受制于人类活动的频率及范围。

在政府应对方面，如在新冠肺炎疫情应对初期，中国同时采取找出传染源、切断传染路径和救治易感人群三种防控方式，需要投入大量资源用于监测预警、物资储备、物流保障和医疗救治等，其中包括对超千万人口的特大城市进行“封城”，政府免费对感染者进行救治，在全国范围内进行社区封控措施等，投入了巨大的显性成本和隐形成本，遏制了疫情的扩散，实现了疫情的有效控制。同时，还需要确保疫情防控的基础上，非常迅速地推进了复工复产，实现疫情防控与正常生产生活之间的平衡。这些均需要实现整体层面的国家动员，投入巨量的社会资源给予保障。换言之，地方政府为了满足应对重大灾难现实，不得不投入很高的防灾减灾成本，面对不确定性的危机结果，均需要以国家强有力的应对能力，投入充分的资源进行保障，两者之间的平衡，一定程度上也造成了地方政府属地管理的决策困境。

应对策略的针对性与决策权限的有限性之间难以匹配

在突发事件应对中，地方政府的实施策略，需要切实针对现实难点，有效地解决棘手问题。应对措施是否有效，取决于是否具备相应解决问题的能力，这很大程度上取决于地方政府的决策权限，以及在此基础上能够调配和使用的各类资源。地方政府对突发问题的管理权限，来自于上级政府的委托授权或是按照相关规定的法定授权。由于地方政府行政行为的复杂特性，导致法律很难实现每个具体行政行为的确定性规定，因此，相应的法律依据和条件多是针对普遍行政处置状态的一般性行为。面对突发事件，地方政府需要处置的是各种行政活动的例外状态，通常需要额外的资源支持和权限保障。然而，相关法律依据也多是面对一般性行政行为的规定，赋予地方政府的权限和条件相对模糊，导致事件发生地政府通常缺乏足够的权限，无法调配更多的资源给予保障。

按照属地管理的原则，地方政府需要及时发布监测预警信息，在很多突发事件中，地方政府常常被质疑存在信息滞后或是预警失灵问题，其中很大程度上是现行的法律规定，并未赋予地方政府相应的属地管理权限，或是不同的法律存在着不同的规定，使得其无法针对具体情形进行有效预警。

如在重大传染病防控中，《突发事件应对法》第四十三条明确“突发事件发布预警的主体是县级以上地方各级人民政府，有权发布相应级别的警告，宣布进入预警期”。但根据《传染病防治法》第十九条第二款的规定，有传染病预警信息发布权限的主体，属于国务院卫生行政部门和省级人民政府，如果县级和地市级人民政府没有获得授权，就无法在本行政区域之内发布警报和宣布进入预警期。相应地，如果国务院卫生行政部门或者省级人民政府没有公开发出预警，没有向县市级政府和疾病预防控制机构发出预警，那么县市级政府就无权依据传染病预防、控制预案，采取诸如停产、停业、封锁等针对性的预警措施。据此，两部法律在预警权限的行使上模糊不清。

此外，《突发公共卫生事件应急条例》第三十九条第一款规定，县级以上各级人民政府在应急预案启动前，应当根据突发事件的实际情况，采取必要的应急措施。但“应急预案启动之前的必要措施”的表述较为模糊，并没有明确地方政府可以采用何种措施。而地方政府的决策权限更多来源于上级的授权，如国家卫建委发布公告称已经国务院批准同意，将新型冠状病毒传染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。此时，各省级政府才得到授权进行属地管理，可以发出传染病预警和公布疫情情况，启动突发公共卫生事件应急响应，成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部，采取限制人员流动等有力措施。可见，事件发生地政府的属地管理缺乏相应的决策权限，导致所采取的措施一定程度上难以满足应急决策的针对性需求。

危机决策的主动性与事故问责的严厉性之间难以匹配

突发事件的属地管理要求非常明确，对事件处置的每个环节必须完成的事项，以及需要达成的目标均做出了具体规定。属地管理原则同样明确了事发所在地政府的责任边界，硬性规定地方政府必须主动作为，积极采取各种措施，有效处置突发事件。与此同时，政府应对突发事件同样有着严格缜密的决策要求，事件发生地政府责任重大，有很大的决策压力，具有典型的低容错性。然而，受制于突发事件应对过程的复杂性、变动性、未知性等特性，地方政府往往会基于保守的考量，最大限度规避责任的理性立场，倾向于遵循周全的程序，按照规范处置突发事务。这种避责导向的决策逻辑，多是囿于突发事件危机程度难以认定、应对结果充满不确定性、地方政府缺乏制定针对性应对策略，以及地方政府存在决策权限不足等客观情况。

随着监督制度的逐步完善，问责力度也在不断强化。一旦发生突发事件，造成或是可能造成不利结果及不良影响，地方政府及其领导人面临着较高概率的问责结果。在部分突发事件的处置过程中，地方政府参与事件处置的积极性和主动性受到影响。面对风险决策，更多是基于避责的视角，采取谨慎稳妥的原则推进危机处置过程。与此同时，上级政府对突发事件进行追责的标准和依据相对模糊，可能出现过度关注地方政府应对不力的事实结果，而忽视事件处理的客观难度，这导致问责关注的是应对结果而非应对过程，考量的并非是官员的治理行为而是岗位职责，于是“仓促问责、广泛追责”。

如《突发事件应对法》赋予各级政府在应对重大突发公共卫生事件中可以采取必要措施的权力，但多数地方政府在做出决策时，仍然迟疑犹豫，这其中既有责任担当的问题，也有法律规定模糊的问题，但如若地方政府的应对结果未达预期，就很可能受到处罚。可见，问责力度过大和追责泛化加剧了属地责任承担者的回避心理甚至隐瞒推诿行为，地方政府的应急决策会处于两难境地。

结论与建议

突发事件属地管理中的应急决策，通常面临着突发事件不明确时无依据，危机程度过高时无权限，危机决策紧急无资源支撑，但是追究相应责任时，却是更多归为属地责任的尴尬处境，具体表现为危机认知的模糊性与政府响应的及时性之间难以匹配、应对结果的不确定性与资源投入的高要求之间难以匹配、应对策略的针对性与决策权限的有限性之间难以匹配、危机决策的主动性与事故问责的严厉性之间难以匹配的障碍。

通过对重大传染病事件的分析，化解地方政府属地管理中的应急决策困境，需要从完善法律、健全应急管理机制等举措，优化重大突发事件的应急决策体系。一方面，进一步完善《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律法规，赋予地方政府启动突发事件应急响应“阀门”的权限，可由各级医院上报，规定时间内信息必须直达，保证信息不阻滞,并将突发事件的预警信息发布权授予更为适宜的地方政府，提升地方政府属地管理的防控能力和决策灵活性。另一方面，构建问责与激励相平衡的应急管理机制，细化岗位职责和精准过程管控，明确灾难问责的标准和依据，综合考量官员履职的具体行为而非针对岗位进行问责，避免单方面强调属地责任，从而保障地方政府真实、及时、全面、准确、有效地做出切实应对策略的积极性与主动性。

地方政府属地管理中的应急决策是一个复杂的系统工程，具有特定的治理情境，本文侧重于对属地管理困境中关键要素和具体表现的描述与分析，期待未来可以结合具体突发事件防控的全过程，参与特定案例的决策观察，进一步的“深描”，明晰地方政府属地管理决策困境的因果机制。

[作者文宏系华南理工大学教授，林彬系华南理工大学博士研究生。文章2022年1月30日首发于《广西师范大学学报（哲学社会版）》网络版，原题为：突发事件属地管理中的应急决策困境——基于重大传染病事件的考察。经授权转载，刊发时有删节。]