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「学思平治」王帆：中国外交的战略排序与多目标决策

2022-06-06 20:50

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

王帆：中国外交的战略排序与多目标决策

学思平治

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内容提要

中国处于复兴征程之中，面临多维的战略目标，必须做出合理的战略决策。战略排序讨论的正是外交重大战略的方向性问题，外交战略排序也是在中国总体发展战略指引下的一种多目标决策。多目标决策理论要求对多维目标进行权衡排序，在重要性、紧迫性、可行性与合理性等要素之间寻求协调与综合平衡。据此，中国外交战略应在坚定维护“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的大目标前提下，注重若干战略方向：提升国际影响力，完善和变革国际秩序；提升综合国力，增强战略自主性；维护周边总体安全与发展。在决策过程中，必须坚定明确的战略方向，做好战略规划，科学精细地安排战略资源，把握战略重点和矛盾，协调和把握各战略目标之间的动态平衡。

中国处于复兴的征程之中，面临各种新型的任务和挑战。在这个过程中,如何平衡各种议题的关系，如何在总的战略目标前提下优化战略目标的排序，直接关乎如何继续推进中国特色大国外交，也决定着未来怎样更好地实施和平发展战略。党的十八大以来，中国特色大国外交突飞猛进，外交目标不断得到拓展、充实和丰富。实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴，我们既要和平发展，维护中国的主权、安全，又要引导经济全球化，推进全球治理；既要推进“一带一路”倡议落地生根，又要推动全球发展的可持续、公平与均衡。可见，中国当前面临多维的战略目标，这些目标之间可能是相互平行而不冲突的、也可能是相互竞争而必须取舍的，这就要求我们在多个战略目标之间进行合理排序，做出合理战略决策。也即在决策过程中，我们必须坚定明确的战略方向，综合平衡多个战略目标，实现合理的战略排序。

战略决策具有全局性、根本性、决定性，也是方向性的指引和纠偏。一旦战略决策转变，就会引来相关的一系列调整。比如，改革开放将工作重点从阶级斗争转向经济建设，确定了“以经济建设为中心”的新的战略方向。据此，首先就要解决与一些大国尤其是传统强国的对立关系，改善关系后方能引进资金技术。同时，要发展经济，就要对外开放，保持周边稳定，于是我国率先裁军，释放和平友好信号，将对外关系从对抗性、竞争性变为合作性、互利性。这一系列政策调整的主线都是由“以经济建设为中心”这一重要战略而决定的。经过四十余年改革开放之后，中国经济已由粗放式发展转变为创新性发展，要形成自主发展特色，保持战略自主性，也要扩大在世界上的影响。这就要求变过大的依赖性合作关系为对称性合作关系，拓展新型伙伴关系网络。对外开放格局要更加深入，更有效地扩大影响力。保障中国以及地区的和平与安全，这就需要构建新型安全观、合作观、地区观和国际秩序观。

显然，战略排序讨论的正是外交重大战略的方向性问题，其重要性是不言而喻的。正如保罗·肯尼迪所言，所谓大战略就是确定国家面临的主要威胁及其优先排序和应对方案的组合。但迄今，国内外对战略排序尚缺少系统性的学术研究。对中国特色大国外交的战略排序进行再梳理与分析就变得很有必要。为此，本文尝试引入多目标决策的分析方法，对中国特色大国外交的战略排序进行探讨并试图给出一些参考性的结论。

一、多目标决策理论与中国外交战略排序的要义

决策就是一组具有长远影响的决定，是一系列的资源分配。决策的过程就是选择最好的方案，以有限的资源来达到目标。这里有三个重点：第一，有限的资源；第二，明确目标；第三，选择方案。

多目标决策通常是在一个大目标之下的一系列子目标之间的排序。外交战略排序也是在中国总体发展战略指引下的一种多目标决策，因此适用于多目标决策分析框架。

(一)多目标决策的理论要义与分析框架

在现代决策活动中，多目标决策问题是实际所遇到的最多的决策问题。只有一个目标的决策问题被称为单目标决策问题，相应的求解方法被称为单目标决策方法。具有两个或两个以上目标的决策问题被称为多目标决策问题，相应的求解方法被称为多目标决策方法。多目标决策是指在多个目标相互矛盾、相互竞争的情况下所进行的决策。使用多目标决策方法，能适应问题的各种决策要求，扩大决策范围，有利于决策者选出最佳均衡方案。多目标决策能给出各个目标之间大量利弊得失的转换对比关系，增加决策信息，便于决策者选择。根据需要也可给出所有方案的排列顺序，还可依据决策者的偏好或价值观给出相应的方案。由于在决策时须同时考虑满足多目标的要求，而且多个目标之间往往又相互制约、相互矛盾，具有矛盾性、复杂性和不可公度性，因而多目标决策问题变得更加复杂。

各目标之间的矛盾性是指多目标决策问题的各个备选方案在各目标之间存在某种矛盾，也即如改善某个方案中某个目标值，可能会使另一个目标值变坏。例如修建水坝，选择高坝大库，可以提高发电量和防洪效益，但却同时加大土地淹没损失和移民问题。

多目标决策存在复杂性，必须进行权衡。明智的权衡是决策过程中一项最重要也是最困难的挑战。可选方案越多，追求的目标越多，需要进行的权衡也就越多。决策之难，并不在于需要进行的权衡为数众多，而在于每一个目标都有其自己的比较基础，不仅要在苹果和橘子间进行权衡，而且要在苹果、橘子和大象间进行权衡。

由于目标之间还存在不可公度性，即各目标没有统一的度量标准或计量单位，因而难以进行简单比较。也就是说，不能用求解单目标决策问题的方案去求解多目标决策问题。单目标决策可以找到最优，而多目标决策则很难找到最优解，往往只能寻求次优解。

因此，多目标决策理论要求决策时要确定优先级、守住底线，还应考虑不确定性。首先要确定优先级，也即重点。在资源有限的情况下，可能无法把每一件事情同时同样做好。如果目标长远、多元，挑战又多，就有设定优先级的必要。要定出阶段性的重点目标，并且在各种达到目标的可选方案中也要分出轻重缓急。在确定优先级的过程中，要避免“所有事情都一样重要”,混淆“紧迫性”和“重要性”,混淆“重要性”和“影响力”,做出不明确的取舍。由于目标之间存在相互影响和矛盾之处，因而需要折衷与平衡。加权法是人们日常处理多目标优化决策问题的非劣解的主要方法之一，其基本思想是先将向量问题的各个目标函数赋予一定的权重构成一个单目标的优化问题，然后再通过改变各个目际的权重值，从而生成多目标优化问题的非劣解集。利用加权法，对各个目标优先级进行排列，有助于确定一个阶段内少数相对优先的目标。

其次是确定底线。底线是决策的第一优先级。决策者首先要守住底线，即首先分配有限资源以维护底线。底线是与目标相互辉映的，底线的作用在于防止我们自己的选择摧毁达到目标的可能性。不考虑有可能穿越底线的方案，才有可能达到目标。比如，中国的主权与核心利益就是中国外交决策的底线，如果这一底线受到侵害，所有其他目标都要让位。正如习近平主席强调，“要坚持把国家主权和安全放在第一位，贯彻总体国家安全观，周密组织边境管控和海上维权行动，坚决维护领土主权和海洋权益，筑牢边海防铜墙铁壁。”

再次，要充分考虑到不确定性。列出可能对任何一种可选方案的最终结果产生重大影响的所有不确定性因素，逐一考虑并确认它们可能的种种结果是否以及在何种程度上可能对决策产生影响。当存在许多可能的不确定性因素时，筛选少数可能影响最重大的因素。13 如此方能尽可能确保选定目标与决策意愿之间的统一。

(二)中国外交多维战略目标的选择与平衡

当前，中国外交的大目标由单纯发展经济转向经济发展与国际影响力并重的双重目标。同时，中国的复兴与人类进步的大战略目标必须由复合子目标的共同实施才能够实现。中国特色大国外交的目标正在不断转化与丰富，由追求独立性、自主性向谋求主动性转变，生存性目标与发展性目标相互影响，生存、安全与发展三大目标形成三位一体的立体架构。这样的全方位外交必然需要引入多目标决策理论。

多维的战略目标需要总体战略的方向性引导，否则决策就会陷入迷茫。在战略总目标确定之后，下一步就面临许多并进的分目标，它们往往具有平行性和同等重要性，需要战略决策者加以统筹、协调、综合、平衡，对资源做出统筹安排。盲目的多面出击会使自身丧失竞争优势，因此总目标与分目标必须保持一致性。这意味着，中国在国际舞台上需要实现的目标越来越多，但同时又要避免四面出击、平均用力。要实现资源的有效调度，有所取舍、有所选择，而不是全面的、没有节制的铺开。比如，在和平发展的总目标指引下，外交上的具体目标不断丰富增加：推动“一带一路”建设，构建人类命运共同体，拓展新型伙伴关系网络，海外利益保护，国际传播与“舆论战”,对美博弈，国际政治经济体制变革，实现祖国统一和维护领土完整，等等。在这些分目标中，何者为重，何者为先?还是应当并行并重?资金投入、战略资源如何分布?再如，面对台湾当局的“台独”走向，我们不可能排除武统选项，而武统与和平发展会有一定冲突，应当如何应对?又如，海外利益保护的需要日益增长，但中国国际军事行动的范围和程度仍然受限，能力和手段仍然不足。保护海外利益需要增加国防预算，但增加预算会引起国际社会的担心，影响国家形象。进而，如何在大国关系中实现合作与制衡的统一，更好地实现国际体系的协调与塑造?如何平衡国际体系变革与维持的关系?如何把握引领创新与完善参与国际机制的关系?所有这一切都涉及多目标决策下的战略排序问题，都需要外交战略决策者和研究者厘清和回答。

中国外交要为“两个一百年”目标和中华民族复兴伟业服务，要营造良好的外部环境。而面对转型过渡期与百年变局相互交织、美西方制裁打压进一步加剧的局面，又要求我们增强解决难点、热点问题的能力。中国更大范围、更宽领域、更高层次的开放，将使中国外交面临的干扰变量更多、发展阻力更大，我们必须从系统论出发、梳理优化分目标之间的关系，加强全局观念，在多重分目标中寻求动态平衡。

二、中国外交战略排序的若干关系和原则

每个大国在每个阶段都面临诸多选择，也面临一系列选择难题。为了抵御风险，大国需要多元化战略，为了避免四面出击，大国又需要突出优势战略。发展需要稳定与安全，要稳中求强、稳中求快。要居安思危，同时又要居安思进。如上所述，当前中国总的战略目标是中华民族伟大复兴。因此，在内部需要增强国家综合能力，提升国家治理水平，在国际上要强化国际影响力，形成全面、可持续、综合的国际治理能力。当前的任务突出全方位，更具综合性。除了维护经济安全，还需要兼顾同等重要的政治安全、发展安全。

当前的国际环境更具复杂性，面临的挑战也更具多样性。在国家间关系中，我们应当发展大国关系还是稳定大国关系?是通过稳定大国关系而发展大国关系，还是有选择地发展大国关系?周边、欧洲、非洲、拉美哪一个地区是重点?“一带一路”倡议与伙伴关系网络是否同等重要?下面择其要者，结合学界的一些代表性观点和看法做些梳理探讨。

(一)中美关系与周边关系何者重要

长期以来，学界一直纠结如何协调“中美关系是重中之重”与“周边是首要”的关系问题。处理好与美国的关系，被认为是为中国经济发展创造良好外部环境最关键的要素。但中国也是大国，中国外交面向全球而不仅仅针对美国，因此中国外交的总体布局原则被总结为：大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台。在外交实践当中，中国常常面临大国关系和周边关系怎样处理，也就是如何平衡“关键”与“首要”的问题。其核心问题在于如何平衡中美关系与中邻关系(中国与邻国的关系)。

对此，袁鹏认为，虽然中美关系仍然是中国外交的重中之重，但重要性已经有所下降。他表示，今后在中国外交的总体布局上，应由强调中美关系是“重中之重”一定程度上转向强调“全方位外交”和“均衡外交”。其原因在于，美国的重要性较之冷战刚结束时已有所下降，而中国以及新兴国家的实力正在上升。阎学通近年来一直呼吁中国外交摒弃“中美关系重中之重”论，转而突出周边外交的重要性，即“首要”高于“关键”。当两者发生矛盾时，“关键”服从于“首要”,中美关系服从于中邻关系。金灿荣则提出，中国应该首先关注具备世界影响力的大国与具备强大地区影响力的中等强国，其中把与美、俄、欧、日、印等五大国的关系作为左右世界格局的战略重点，并高度重视与越南、印尼、伊朗和土耳其四个中等强国的关系。学者们对这一关系的看法莫衷一是，也说明新时期这一问题面临新情况、新变化，亟需进一步探讨分析。

(二)外交为经济建设服务还是为综合目标服务

1978年十一届三中全会之后，党的工作重心由阶级斗争转变为经济建设。外交工作的主要任务转变为配合国家的经济建设，并为此创造一个和平的国际环境，这就是“外交为经济建设服务”论的由来。

一些学者认为经济建设是中国外交的核心任务。叶自成表示，中国最高的国家利益可以概括为中国的发展或中国的现代化。这个中心任务让中国发展起来、富强起来、发达起来，这就是邓小平指出的中国最大的国家利益。这是中国在一个很长时期内必须始终放在第一位的中心任务，其他的一切都要服务于它。刘建飞指出，中国大战略的核心目标是国家现代化，中国外交的任务就是为实现这些大战略目标营造良好的外部环境，其中的核心任务是为现代化建设和改革开放营造和平稳定的国际环境。现在还不到中国外交应该改变战略方向的时候。既然大战略目标未变，那么中国外交的核心任务也就不应当改变。杨洁勉认为中国的外交战略定位是：中国是个发展中大国和社会主义大国，中国外交的主要任务是为国家现代化建设创造良好的内外环境，在维护国家利益的同时，争取使国际体系和秩序朝着更加公正合理的方向发展。牛新春则指出，中国的主权、政治制度因外部威胁而受损的可能性小，因经济衰退引发政治、社会动荡的可能性更大、更紧迫。因此，在中国的核心利益排序中，就紧迫性和需求而言，经济发展应当超越主权、政治制度而跃居首位。

不过，“外交为经济建设服务”的观点近年来也引发了一些新的思考。一些学者主张，中国外交的目标更加多元，要服务于国家的综合利益。王逸舟认为，现在中国外交工作的宗旨更加多元，形成对单一经济中心目标的不同掣肘。今后中国外交需要继续为创造有利于发展和改革的外部环境而努力，同时适量、适时、适度地增加国际贡献度，建立“发展”、“主权”和“责任”三大需求之间新的动态平衡。阎学通多年来一直对“外交为经济建设服务”论持不同看法。他在2004年即指出，外交要服务于国家的综合性利益，而不能仅仅服务于经济利益，片面强调哪一方面都不利于维护整体国家利益。显然，他认为主权、发展、安全是平行的多目标，也是相互促进的。徐进、杜哲元预计，中国面临的安全威胁和政治威胁会越来越大，这将迫使中国的外交原则从经济导向转为政治导向。史文和特利斯在合著《解释中国大战略：过去、现在和未来》中提出，随着中国实力增长，2020—2025年以后，中国将逐渐放弃“深思熟虑战略”并恢复中国古代的战略目标，对内维持国内秩序，推动发展和现代化进程，对外将国防现代化作为主要战略目标，其中主要包括增强军队实力、对周边的影响力、收复领土等。杜如松将改革开放以来的中国外交战略分为三个阶段，第一阶段是20世纪80年代末至2008年的“韬光养晦”阶段，第二个阶段是2009年至2016年的“积极有所作为”阶段，第三个阶段是2017年至今的“百年未有之大变局”阶段，从一个阶段到另一个阶段的转变是由影响中国大战略的最重要变量——对美国力量和威胁的看法——的剧变引发的。休·怀特认为，中国虽然暂时无法独立领导亚洲，但随着经济实力的不断增长，中国将致力于提高自身在亚洲的政治影响力，中国的经济增长正在转化为日益增长的战略和政治力量。此外，学者们还讨论了陆权与海权何者为先的问题，后来发展为“海陆和合，两者并举”的思路，体现在“一带一路”倡议之中。

这些不同思路和观点表明，总目标与战略排序密切相关。总目标的界定出现变化，战略排序则会随之改变。比如，中国外交的大目标由单纯为经济服务转向为政治安全和经济等综合目标服务，那么“中美关系的重中之重”就可能让位于人类命运共同体之下的“周边首要”或“一带一路”为先的战略排序。

(三)多目标决策理论指导下中国外交战略排序的原则

那么，根据多目标决策理论，怎样才能够把握好多个目标之间的平衡?突出重点?抓住主要矛盾?当排序难以进行，也就是子目标之间难分仲伯，必须对多目标进行权衡，对权重进行赋值，在重要性、紧迫性、可行性与合理性这四大因素的加权中进行协调梳理，同时兼具对底线和不确定性因素的考量。

第一是重要性。此即决策目标与国家重大或核心利益的密切程度，也是其重要与否的关键：目标本身是否涉及国家核心或重大利益关切，是否涉及国家主权、安全和发展的核心议题，是否关乎发展战略全局、牵一发而动全身，诸如此类都是涉及重要性的考量。正如习近平强调：“面对复杂形势、复杂矛盾、繁重任务，没有主次，不加区别，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的。”

第二是紧迫性。虽然决策目标与国家利益高度相关，但其是否有时效的要求?必须马上解决还是可以从长计议?徐进认为，以往的战略研究更多把“时间”作为一个背景性因素，而非战略的内在变量，导致战略学在时间与战略运行的关系上研究不足。他提出了一个“时间与战略目标耦合”的分析框架，并用案例分析了扭曲时间维度对战略目标成败的影响。不难察觉，战略目标排序除了要重视“时间”这一内在变量，还要关注决策者的时间视野问题。大卫·埃德尔斯坦探讨了时间因素如何影响政治领导人的决策，并研究了外交互动双方的比较时间视野。遗憾的是，两位学者对时间与战略目标的研究更多聚焦在单一目标的时间设定以及两个目标完成时间长短的比较上，尚未深入论述多个目标如何排序的问题。

第三是可行性。也即完成目标是否具有实力优势，能否占据主动，在实践操作层面得以实施。目标虽有重大性和迫切性，但在实践层面难以推动，或简单推动只能带来不良后果乃至两败俱伤，则推进目标仍不可行。比如，两个大国因某个重大问题引发危机，导致擦枪走火或误判带来难以挽回的后果。换句话说，即便问题具有重大性和迫切性，仍需选择能够规避风险的解决方式。所以，可行性还包括灵活运用策略的问题。习近平指出：“正确的战略需要正确的策略来落实。策略是在战略指导下为战略服务的。战略和策略是辩证统一的关系，要把战略的坚定性和策略的灵活性结合起来。”

第四是合理性。目标是否具有国际道义?能否形成有利的信誉?能否增加本国的无形资产?是否与和平发展的总目标保持一致?过时的易于引发极端后果的军事选项、霸权式的殖民掠夺选项显然不在中国外交的选择方案之中。合理性还意味着对于目标先后顺序的安排是否恰当。有些迫切的事情并不就是最为重大的事情。迫切的事情需要及时处理，但不能影响干扰重大的战略选项。要审时度势，顺势而为。实力始终是有限和相对的，必须对实力进行合理搭配、统筹协调，确保目标的实现不超出自身实力的范畴。

战略排序涉及目标之间的权重，要考虑决策涉及的各个因素，以及它们之间如何进行平衡和协调。首先必须以对于总目标的权重来区分。如果重要性显著，就需要考虑迫切性。在重要性和迫切性叠加的情况下，则需要考虑可行性，即是否具备实力、国际影响如何。目标的选择排序还必须考虑合理性问题，即是否客观理性。决定战略排序，重要性、迫切性、可行性与合理性四者缺一不可。

由于中国外交已进入全方位、立体化、网络化的阶段，在战略排序和决策的过程中，特别需要注意以下几点：首先，决策要避免求全。决策时谋求两全其美，甚至是十全十美，往往难以奏效。因为决策往往面临两难或三难选择，只能够三选一或二选一而不可兼得，必然需要取舍和协调。战略排序意味着战略聚焦与分散化、广泛化之间的平衡。合理的战略排序应充分意识到彼此的关系和互动影响，基于全局性的考量、区域性的安排，以及重点与次重点的兼顾与呼应。对于重点的选择就是战略性的选择。习近平指出，“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望。” 所有子目标的排序与选择都围绕维护主权、安全、发展这三位一体的大战略目标展开。其次，划分阶段、循序渐进。阶段性是确定和解决好战略排序的关键所在。下一个最为重要的阶段性目标是什么?优先就意味着取舍。不能偏离核心目标，也不能因阶段性目标影响长远目标。要解决好阶段性目标与长远目标的关系。只有确定每一个阶段的目标任务，才能够合理界定战略排序。阶段性调整和变化不能偏移总目标，背离总目标的实现。习近平指出：“把握好全局和局部关系，增强一盘棋意识，在重大问题上以全局利益为重。要把握好当前和长远的关系，放眼长远认真研究，克服急功近利、急于求成的思想。”

中国正处于对自身国家利益进行重新界定和评估的过程之中，随着开放合作进一步深入，海外利益也在不断扩大。在这个时候，需要格外理性和谨慎。对于哪些利益是核心利益，哪些是重大利益，我们必须做到心中有数。而如何维护和捍卫这些利益，哪些手段适合于哪些利益，则更要仔细权衡和考量，以免目标过大或力所不逮。“要抓主要矛盾、抓矛盾的主要方面，坚持有理有利有节，合理选择斗争方式、把握斗争火候，在原则问题上寸步不让，在策略问题上灵活机动。要根据形势需要，把握时、度、效，及时调整斗争策略。”

三、未来中国外交战略排序的重点

中国这样的新兴发展中大国需要解决的问题很多，但却难以在短时期内解决，因此始终面临战略排序的难题。困扰决策者的往往是众多选项而不是目标本身。显然，诸多平行目标成为战略排序的难点。必须以辩证视角进行综合平衡，既要看到事物发展的两面性，又要突出重点，把握好矛盾的主要方面。抓主要矛盾就是谋势之举。

多目标决策理论的基本流程如下：了解决策所需要达到的真正目标；发现有创造性的可选方案；合理权衡多个互相冲突的目标；明智地处理不确定性；考虑自己的风险承受能力。36 基于重要性、迫切性、可行性与合理性这四项基本要素加以综合判断，我们可以比较直观清晰地呈现中国外交战略排序流程(图-1)。

首先，中国外交的战略排序需要明确战略总目标，并使分目标服务于总目标而不是偏离总目标。“中国外交政策的宗旨就是维护世界和平、促进共同发展，为国内深化改革、实现‘两个一百年’奋斗目标营造良好外部环境。” “要高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，统筹国内国际两个大局，统筹发展安全两件大事，牢牢把握坚持和平发展、促进民族复兴这条主线，维护国家主权、安全、发展利益，为和平发展营造更加有利的国际环境，维护和延长我国发展的重要战略机遇期，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保障。” 可见，主线是和平发展，而维护主权、安全、发展利益，营造有利国际环境，延长发展战略机遇期，可以说是平行目标。主权、安全、发展利益与国际环境和战略机遇期存在正相关，有利的国际环境和战略机遇期可以促进主权、安全、发展，但主权、安全、发展又是底线，其他目标都必须服务于主权安全发展利益。正如习近平强调：“要坚持把国家主权和安全放在第一位，贯彻总体国家安全观，周密组织边境管控和海上维权行动，坚决维护领土主权和海洋权益，筑牢边海防铜墙铁壁。”由此，“在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，中国的最大利益在于确保迈向强国的进程不被中断，实现‘两个一百年’奋斗目标不被阻挠。大的选择已经做出，一系列次级选择和操作均需与之匹配和协调，其它所有利益和目标均应服从和服务于大的目标和方向。”

其次，要分清轻重缓急，处理好重要性与迫切性的关系问题。突出重点、兼顾平衡、以点带面。国家利益虽然具有一定的动态性，但在新时期，中国的核心利益仍然是国内稳定与安全，营造与经济相关联的各种周边关系和国际合作局面，保护中国的海外利益。我们需要统筹协调国内国际两个大局，在国内产业结构调整、双循环与国际贸易、海上运输线安全与国际影响力等要素之间形成有利的动态平衡，在变革国际组织、稳定国际格局、完善国际秩序、丰富全球治理、加强国际舆论引导和海外利益保护等方面强化协调。“一带一路”倡议是阶段性重点，“‘一带一路’建设是扩大开放的重大战略举措和经济外交的顶层设计，要找准突破口，以点带面、串点成线，步步为营、久久为功。” “发展是解决一切问题的总钥匙。推进‘一带一路’建设，要聚焦发展这个根本性问题，释放各国发展潜力，实现经济大融合、发展大联动、成果大共享。”

概言之，中国外交战略需要努力维护与实现以下目标：(1)维护国家稳定，防范内外部因素破坏；(2)捍卫主权稳定与领土完整；(3)维护和拓展能源经济生命线，开拓能源多样化来源；(4)维护地区稳定；(5)维护一个公平公正的世界秩序。这五大目标又可归纳为四个方面：一是国家主权与国家稳定，二是周边安全与发展利益，三是国际地位，四是国际影响力。可以看出，新时代的战略目标不仅局限于主权与领土维护等问题，而且要适时合理地向扩大国际影响力转变。43 也就是说，在维护主权安全这一核心底线利益之外，还应特别注重以下战略目标的排序和相互衔接。

(一)提升国际影响力，完善和变革国际秩序

要着力提升国际影响力，重视多边外交与全球治理具有深远的重大意义。中国与外部世界互动的加强，也要求中国避免单纯从意识形态和地缘政治的角度衡量国内外战略环境、制定外交政策，而应通过进一步深度融入国际社会，依靠现有国际多边机制来实现中国的国家利益和人类共同利益。推进中国特色大国外交，中国将继续采取不结盟、不搞势力范围、反对殖民掠夺的方式发展和壮大自身，推动人类共同繁荣与进步。通过提升在国际组织(如联合国、国际货币基金组织)中的地位，强化议题设计能力和话语权，传承与发展中国家的历史关系，以及努力拓展和世界各地区的战略伙伴关系等方式，合理、建设性地承担中国责任、发挥中国影响，多边平台和国际机制的重要性因而得以凸现。

国际影响力并非战略目标中的原发性议题，而是诸多子目标递进而来的高阶目标。从中国发展的大目标即和平发展的国际环境以及一系列相关子目标来看，国际影响力这一综合性、联系性和贯通性的目标可以起到提纲契领、纲举目张的作用。换言之，国际影响力的提升可以起到统筹协调诸多战略性目标的作用，成为战略议题排序中的重中之重。国际影响力也是中国外交由顺势到谋势和塑势转变的关键一招。无论是经济全球化、全球治理、国际体制改革，还是气候变化、网络安全、科技合作、极地开发等次级目标，都可以通过国际地位和国际影响力的提升而得以解决。

按照西奥迪尼的说法，影响力的发挥取决于互惠、权威、言行一致、社会认同、多数人的喜好、稀缺性等。相对而言，实力增长与国际影响力成正比，但如何更好地发挥国际影响力却因国而异。中国作为具有全球性影响的大国，更要在国际影响力方面发挥特殊作用，具体包括利用已有平台推进现有制度变革与完善，搭建新平台，提升话语权、规则制定权，加强国际人才培养等。近些年，中国通过先进理念和独特方式，带动发展中国家群体发展，在金砖国家、G20等多边机制中的创新和示范作用越来越大。然而，在更多的国际组织、多边合作平台中间，中国的推动和引领作用仍然十分有限。按照布热津斯基的说法，“全球性强国意味着真正在全球军事能力方面占有绝对优势、重大的国际金融和经济影响力、明显的技术领先地位和有吸引力的社会生活方式——所有这些必须结合在一起，才有可能形成世界范围的政治影响力。”中国的互利共赢理念、公平正义的价值追求、信守承诺、国际认同度和独特性等基本契合影响力的标准，但影响力的发挥还取决于制度层面的地位和作用。中国在一些国际组织中具有强大影响力，比如联合国安理会、金砖机制、上合组织、亚投行等，但在世贸组织、亚开行、联合国专门机构中仍然缺乏有效影响力。中国在绿色经济、数字经济、基础设施建设、气候变化、反恐、大规模杀伤性武器扩散、国际贩毒、全球减贫问题、流行疾病等领域的作用不断增大，而在区域一体化、跨区域合作、人口问题与难民问题等领域所发挥的作用仍有不足。

影响力的发挥有两个要点。其一是促进大国协调机制。尤其是多边国际机制中的大国协调仍是关键所在。中国需要在多边协调机制中发挥更大作用，惟其如此，中国的国际影响力才有更为有效的立足点。当然，影响大国而不是对抗大国。创造性的思路则是由如何与其他大国竞争影响力，转为如何形成更有引领性和优势的影响力。其二是拓展国际平台。利用已有平台，搭建新的平台。提升影响力要有带动作用，因而问题又转换为如何更好地发挥引领组织作用的问题。显然，制度性影响力的提升又成为关键。为此，需要在理念、议题、人才、心态等方面进行充分而扎实的准备。

中国发挥国际影响力将更多立足于自身形象和能力的改善，而不是削弱他国的影响力。中国的发展不是通吃或独占，而是共赢，不是战胜他国，而是战胜自己、超越自己。中国的影响力必须是正面的、和平的、合作共赢的，推动国际社会发展更加均衡、公正与合理。中国复兴在国际上就是公平发展的体现，大批发展中国家共同推动国际秩序向着更加合理均衡的方向发展。而作为世界上最大的发展中大国，中国有责任带动发展中国家共同发展。

中国发挥国际影响力，需要不断克服来自国际社会的各种阻力。中国扩大影响力处于关键转型期。“北京正在引发美国以及美国许多盟友的共同抵制。从战略角度来看，在可预见的未来，中国把力量投射与全球范围内的政治和经济影响力结合起来的能力将受到限制。中国还要依赖世界其他国家养活其人民并推动其经济发展，这就制造了潜在的弱点。” “就国际特征而言，中国作为崛起的大国处于劣势地位。它在多边场所的领导作用较弱，在全球话语中的影响力不如现在的强国美国。中国军队缺乏力量投射能力，限制了其提供公共安全产品的能力，正是这些帮助美国取得了全球领导地位。这些弱点表明了美国的优势，但同时也凸显出了中国可能在未来几年应对的领域，如果中国希望提高自己竞争地位的话。”未来，“争夺市场、技术和资源的全球性斗争与争夺影响力和国际领导地位的日益激烈的政治斗争重叠在一起。”随着实力进一步壮大，中国尤其需要处理好与传统大国的关系。

中国发挥国际影响力，要统合涉及的相关领域和因素。国际影响力的议题涉及面十分庞大，既有经济的，也有政治的，更有安全、科技的，还有地缘因素，甚至是这些因素的综合作用问题。必须强化总体设计，横向打通。避免各自为政，相互制约。从国际影响力角度来看，人心向背最为关键。国际道义的因素不可或缺，既要有物质层面和技术层面的积极参与，也要有符合时代发展趋势的理念设计。把中国建设成一个强国，这个强国应该是经济、政治和军事、文化上的综合强国，重获大国地位的关键是国家的充分现代化。建立基于互信的全方位合作关系，努力营造良好的国际环境和周边环境。

(二)提升综合国力，增强战略自主性

通过自身实力的跃升，确保中国的发展具有充分的自主选择性是未来战略谋划的当务之急。只有不断增强中国的综合实力，才能够强化中国的国际地位。

当前，中国与外部世界关系已发生深刻变化。20世纪90年代初，中国经济占世界经济1.59%,如今已占到17.38%。中国对世界经济的贡献率超过30%,对世界影响很大，相互之间也有很强的依赖。中国与外部世界的互动成为不可忽略的因素。自由贸易使贸易全球化、生产全球化前所未有，全球贸易的80%由全球价值链贡献。企业间、国家间的紧密联系和彼此依赖达到唇亡齿寒的程度。中国与世界的相互依赖在带来互惠互利的同时也呈现出脆弱性，“经济全球化是一把双刃剑，既为全球发展提供强劲动能，也带来一些新情况新挑战，需要认真面对。新一轮科技和产业革命正孕育兴起，国际分工体系加速演变，全球价值链深度重塑，这些都给经济全球化赋予新的内涵。”在疫情考验面前，中国抗风险促经济的能力得到国际社会高度认可，有助于中国国际地位的提升。中国在全球产业链和供应链中不可替代的作用得到进一步确认，也为中国的发展提供了更多更大的自主选择。

未来仍有大量工作要做。疫情是对所有国家的大考。新形势下的经济发展面临诸多不确定性。要切实强化战略性资源韧性，防范金融风险，促进高科技价值链升级，积蓄新的增长动能。科技创新与超越是中国国家实力和国际地位提升的关键步骤，也是中国战略自主性的根本保障。习近平强调：“我们正面临增长动能的深刻转变。当前，改革创新成为各国化解挑战、谋求发展的方向。结构性改革的正面效应和潜能持续释放，对各国经济增长的促进作用进一步显现。新一轮科技和产业革命形成势头，数字经济、共享经济加速发展，新产业、新模式、新业态层出不穷，新的增长动能不断积聚。” “未来10年，将是世界经济新旧动能转换的关键10年。人工智能、大数据、量子信息、生物技术等新一轮科技革命和产业变革正在积聚力量，催生大量新产业、新业态、新模式，给全球发展和人类生产生活带来翻天覆地的变化。我们要抓住这个重大机遇，推动新兴市场国家和发展中国家实现跨越式发展。”

战略主动性的寻求是一个重大紧迫且需要长期坚持的任务。只有狠抓前沿，推进具有颠覆性作用的科技变革，才能够确保中国发展的主动性和自主性，继续把握稍纵即逝的战略机遇期，避免在大国竞争中落伍掉队。

(三)维护周边总体安全与发展

新时期国际形势更加错综复杂，国际环境的不稳定、不确定因素显著增多，世界大变局不会一蹴而就。在周边外交方面，尤其要注意平衡好大国关系与周边关系，维护周边总体安全局面，同时加强应急突发事件处理能力。

第一，处理好在大国博弈背景下的周边问题。过去中国外交多用平行法，随事而定：大国是关键，周边是首要，发展中国家是重点。后来“周边是首要”置于排序前列，但这三者的关系如何处理则因事而异。比如朝核问题，对于大国关系而言，如果稳定大国关系优先，则朝核问题就要以维护中美合作为重。如果以地区稳定为要，则中朝关系和合作更具迫切性。如果以重要性、相关性、可行性及合理性这四大要素衡量，则半岛稳定应成为更重大的目标。在发展中国家关系与大国关系发生冲突时，如何取舍选择则更为艰难，需要全盘考量。习近平强调：“中国始终将周边置于外交全局的首要位置，视促进周边和平、稳定、发展为己任。”“对外工作要以运筹大国关系和经略塑造周边为重点，展现新气象，实现新作为，奋力开创新时代中国特色大国外交新局面。”显然，强调运筹大国关系和经略周边都是重点，表明它们是可以相互兼顾和促进的。中国与周边的合作可以推进区域一体化进程，为经济全球化注入更强劲的动力，发挥示范效应。在周边外交与大国关系中间，重点是扶弱合强，发挥一个发展中大国的引导带动组织作用。

维系中美关系仍然重要，但是稳定中美关系必须有多边和全球视野和布局，以全方位外交的方式来处理。一段时间内，中美关系堪称重中之重，是因为经济发展的主要目标赋予中美关系更大权重，而现在中美关系稳定对于和平发展仍至关重要。然而，稳定中美关系也需要通过与其他国家发展关系来推动。比如，通过与俄罗斯发展关系，也在一定程度上可以稳定大国关系和中美关系。以多边外交的积极作为来推进中美关系，就需要在国际机制中发挥更大作用。当前俄乌危机加剧，对于统筹和发展大国关系和周边关系带来新的挑战，更需善加应对。

第二，维护周边安全，尤其要防范突发事件可能对和平发展的战略机遇期造成冲击。习近平强调，“无论从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对我国都具有极为重要的战略意义。思考周边问题、开展周边外交要有立体、多元、跨越时空的视角。” 随着大国竞争与冲突加剧，冲突方式也会变得多样化。大国冲突会在第三方尤其是敏感热点区域以小国“代理人”或区域之争呈现出来。比如，中东地区的战争从来不乏大国博弈的身影，东亚地区的岛屿争端也难以完全规避某些国家争夺区域主导权的战略考量。大国竞争激化也有可能通过一些新形式而得以体现。比如，无形战场的冲突会成为大国冲突的主要形式，贸易战、网络战、金融战造成的伤害有可能高于传统战争。

在周边安全问题上，中美是否会发生军事冲突至关重要。目前，中美之间重大军事冲突的风险并未完全消除。一般而言，美国基本不会为中国的周边国家与中国的冲突而战，但很有可能策动和间接支持中国的周边国家与中国进行所谓局部热战。同样，近年来台海问题也使得中美之间的军事冲突风险显著上升。2018年以来，美国对台政策出现新趋向，如通过《美国台湾旅游法》、派美国海军陆战队保护美国“在台协会”、舰母编队穿越台湾海峡等挑衅性行为，对中美关系稳定发展构成严重挑战和负面影响。当前，中美经济实力差距不断缩小，两国国际秩序之争时有显现，尽管两国都无意诉诸直接军事冲突，但仍需时刻警惕突发事件与国际危机带来的影响。中国尽可能以合理可行的方式处理涉及中国核心利益的一切问题，尽力避免突发危机事态出现，但同时也要做好一切最坏打算和战略预案。追求最高战略目标、防范最坏危机后果是战略排序的基本要求。

归纳起来，中国要实现和平发展，就必须营造更有利的国际环境，要引领经济全球化和全球治理，就必须拥有更有利的国际地位和战略自主能力。要实现资源向解决问题的能力转化，就必须提升国际议题设计和执行能力。

形势越复杂，越要谋长远，越要抓大放小。鉴于形势变化的不确定性和可能性，中国必须要有多手准备、多种应对预案，也要有替代战略。简言之，中国复兴是国家总目标，命运共同体是外交目标。长远目标是确定的，中短期目标需要不断调整。正如习近平指出：“中国外交政策的宗旨是维护世界和平、促进共同发展。中国始终是世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，愿扩大同各国的利益交汇点，推动构建以合作共赢为核心的新型国际关系，推动形成人类命运共同体和利益共同体。”

结语

随着中国大国外交不断推进，中国的宏观目标更加明确。在总目标确定的情况下，中国外交应更好地为“双循环”和新一轮对外开放战略服务，为有利于中国的和平安全环境服务。因此，中国外交要有与之相配套的更加全面的战略构想。

与此同时，随阶段性而调整的战略排序和多目标决策将成为中国外交决策所面临的重要议题。我们理应高度重视在多维目标中进行战略排序的问题。国际形势愈发复杂，一些国家对中国的遏制打压力度越大，我们所面临的干扰变量也将不断增加。因此，必须做好战略规划，科学精细地安排战略资源，把握战略重点和矛盾，协调和把握战略目标之间的动态平衡。保持战略定力，从长计议，努力避免过犹不及和战略透支，为实现总目标而作出正确研判和抉择。

【王帆：长安街读书会成员、外交学院副院长】

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