印尼智库报告建议地区大国应积极介入以解决缅甸危机

【编者按】近日印尼智库战略与国际研究中心（CSIS）发布了一份报告，旨在为解决缅甸危机提出新的方法，具有一定的启示意义。报告反思了当前主要地区大国（中国、日本、韩国、印度等）对处理缅甸危机未发挥建设性作用的原因，呼吁他们积极介入以解决缅甸危机，并指出了解决问题的途径。报告认为在正常情况下，东盟应发挥主导作用，协调其他国家共同解决危机，即采用“东盟+”的模式，彰显东盟在地区事务里的中心地位。但如果东盟继续分裂，各地区大国则应主动推进危机解决进程，让东盟跟随其后，即采用“+东盟”的模式。现将报告的主要内容编译如下。

尽管中国、日本、印度、韩国等主要地区大国对缅甸都具有不同程度的影响力，但目前这些国家面对处理缅甸危机的难题，仍扮演着袖手旁观的角色。虽然有一些国家对缅甸军方重返政坛进行了强烈谴责、甚至对其进行了制裁，但没有任何一方对于改变缅甸危机的现状显得有足够自信。这些地区大国似乎对东盟给予了过多的尊重，试图让东盟作为缓和缅甸局势的主角，但东盟并无能力在落实该组织与缅甸军方达成的“五点共识”[1]上取得突破。

一、地区大国未对解决缅甸危机提出具体建议

尽管维持缅甸局势稳定、促进其国内的直接政治对话对地区大国有重要意义，但此次危机的溢出效应和影响似乎不足以让各大国主动发挥作用，积极介入危机并缓和缅甸局势。

中国在缅甸有着巨大的地缘政治和经济利益。中国在缅甸有大量投资项目及潜在的能源获取空间，缅甸还是中国通往东南亚和印度洋的大门，具有极高的战略意义。促使当前缅甸处于敌对状态的各方势力达成政治妥协，对中国而言是非常有利的。然而，中国似乎并无想法或精力利用自己的影响力推动缅甸各方达成妥协。

韩国对缅甸问题释放了强有力的外交信号，包括对军政府进行制裁，中断对缅甸的发展援助、敏感贸易和军事装备供应。尽管这些措施受到韩国国内民众的欢迎，但韩国政府仍认为这一问题具有战略复杂性，对其应持谨慎态度，并倾向于通过联合国大会、人权理事会、东盟等多边途径来解决问题。

日本与缅甸有着特殊的密切联系，但在缅甸政局突变后也没有表达明确的立场，并采取了犹豫暧昧的外交举措。例如，缅甸危机发生之初，日本以抵制军事镇压为由解雇了缅甸驻日本大使馆的2名外交官，但之后又接受了5名缅甸外交官。日本与缅甸军方的关系是其外交立场犹疑暧昧的主要原因。

印度处在缅甸危机的前线，其北部边境最可能受到此次事件的影响。然而，由于缅甸军方关于恢复国家民主的声明未得到进一步行动的支持，印度似乎在抱持观望态度，希望缅甸能逐渐实现民主，向稳定的政治体制转型。

同时，一些“心理障碍”可能会阻碍地区大国对缅甸危机采取积极行动。（1）缅甸的未来发展不在地区大国愿意干预的问题范围之内。（2）地区大国将外交的重心放在了维护地区局势的“稳定”上。由于这些国家的首要外交任务是维持地区局势的稳定，而不是改善缅甸民众的处境，如果采取了可能会改变缅甸内部政治合法性和权力平衡的积极行动，便会被视为冒险或担心代价过高。特别是当大国倾向于支持缅甸的某一个政党的时候，有较大政治风险。如果另一个政党在未来的大选中获胜，那么这个大国就会失去缅甸政府的支持及合作。（3）地区大国高度尊重东盟的努力，但是它们除了口头上表示支持外，不愿意做更多其他的事情。部分原因可能是它们希望避免破坏东盟自身的努力，以及寻求与所有东南亚国家保持良好的关系。

主要大国在缅甸危机中的立场

以下一些情况的发生，也许能够促使这些地区大国介入缅甸危机的解决。（1）缅甸局势进一步恶化，使地区大国的经济和安全利益直接受到严重威胁。（2）缅甸成为大国竞争的舞台，吸引多个国家在缅甸扩大自己的影响力。（3）东盟在解决缅甸危机上成功取得进展。东盟的缅甸问题特使成功地使多重政治力量得以进入，并能够对缅甸大规模运送人道主义援助。在这种情况下，大国也会纷纷表示支持并积极跟进。

从目前情况看，大国需要立即积极介入并推动解决缅甸危机，主要有以下原因。

第一，危机长期得不到解决将使地区大国在缅甸的利益受到威胁。中国、日本、印度、韩国的利益都与缅甸的未来发展利害攸关。事实证明这场危机使大国在缅公民的生命和财产安全面临严重威胁。最为关键的是，缅甸的近邻——中国和印度——将会受到恐怖主义势力的袭击，如2021年11月中旬，印度至少有5名士兵和2名公民在一次袭击中死亡；警方怀疑该行动是由叛乱组织“人民解放军”发起的，该组织目前在缅甸避难，并得到了缅甸军方的支持。

第二，当地局势可能会继续恶化，并造成更大的人道主义危机。缅甸军政府已经被证明无法有效地为国内需要帮助的人提供基本生活用品和医疗资源。居住在内陆地区的少数民族平民受到的打击最大，他们难以像生活在边境的民众那样获得外部的人道主义援助。因此，如果不迅速对缅甸的政治危机进行干预，推动相关各方达成政治妥协，当地局势可能会继续恶化，继而造成边境地区的难民潮和社会混乱。

第三，使东盟的凝聚力和影响力下降，影响东盟的地区中心地位。因为缅甸是东盟成员国，东盟在处理缅甸危机问题上可能拥有最大的合法性。但事实上，由于东盟的立场基于协商共识，缅甸问题已经成为东盟的最棘手问题。缅甸军政府歪曲其于2021年4月与东盟达成的“五点共识”，并把它们说成与军队走向民主的路径一致，继而保持军方自己的节奏，不理会东盟的要求。此外，东盟其余9个成员国也未达成共识，这是因为其中一些国家仍在很大程度上将这场危机看作是缅甸的内政，而“不干涉内政”原则应当受到尊重。这最终阻碍了东盟在解决缅甸问题方面取得可能的进展。

因此，对于那些希望缅甸局势和平稳定、避免发生内战的人来说，让东盟独自处于外交前线不会有任何成效。灾难就在眼前，而东盟的影响力、行动力都有限，所以那些有能力接触缅甸的国家（包括中国、日本、印度、韩国），都应该在灾难到来之前做出自己的努力。

三、 地区大国对于缅甸危机应该采取的具体措施

目前有两种解决缅甸危机的途径。第一种是“东盟+”模式。当前解决缅甸问题的主要绊脚石是其国内的政治僵局和失败的区域外交行动，这使得缅甸问题无法通过谈判取得突破性进展。在理想的状态下，东盟应当带头协调各国应对缅甸危机的外交行动，显示东盟在地区事务里的中心地位。在这种情况下，东盟将提出一个明确的路线图，详细阐述如何敦促缅甸国内停止暴力、向缅甸输送人道主义援助以及促进其国内各方开展政治对话。如果东盟缅甸问题特使的职权范围被精心确定，且特使本身是一个有能力高效完成任务的人才，那么上述图景是可以做到的。在这种情况下，各地区大国应当全力支持东盟，帮助东盟完成其制定的计划。

第二种是“+东盟”模式。当东盟内部仍然处于分裂状态、缅甸局势仍受到军政府的影响时，地区大国应当协同国际组织（如联合国），担负起解决缅甸危机的领导作用，而让东盟处于从属地位，形成“+东盟”模式。与缅甸国内各政治力量有沟通渠道和影响力的地区大国应当共同努力，说服威权人士；或通过向他们施压，使其了解国际社会对缅甸局势的诉求和东盟希望达的目标。这些大国应当成为与缅甸各方进行外交互动的特殊渠道，防止缅甸国内形势陷入僵局。

对大国来说，最低的目标应当是帮助创造有利解决缅甸问题的环境，以确保东盟与缅甸达成的“五点共识”得到有效落实。例如，地区大国应当向缅甸军政府施压，促使其停止对抗议者的暴力行动、允许人道主义机构的运作以及协助东盟的缅甸问题特使完成工作。地区大国也应该与缅甸的其他政治力量进行对话，促进少数民族地方武装与政府之间的和平进程。

更重要的是，地区大国在协调缅甸危机的过程中应发挥建设性作用。可以理解，各国介入缅甸问题都是为了自身的利益，但这不应该以造成更大的混乱为代价。要使大国在解决缅甸问题中的这种建设性作用成为可能，需要注意以下几点。

（1）将缅甸人民的利益放在首要地位，并注意与各方开展合作，以达成共识。解决缅甸危机的最终目标，应是推动以人为中心的和平进程。地区大国、东盟和其他有关各方应该共同努力实现这一共同目标，帮助缅甸当地人民实现自己的愿望。

（2）要特别注意避免采取可能刺激当前缅甸局势升级的做法。这包括向缅甸国内政党输送武器等。

（3）持续表达对缅甸当前局势的关切，如发布官方声明等。

（4）建立一个解决缅甸问题的区域合作机制，在各相关方之间进行“分工”，共同解决缅甸危机。

结论

虽然地区大国都希望缅甸国内各政治力量之间能够通过对话达成妥协，实现缅甸局势的稳定和平，但只有希望是不够的。促进缅甸危机的政治解决需要有适当的战略和行动，利用好所有的手段和工具。随着缅甸继续沦为一个“失败国家”，时间成为至关重要的因素。我们都相信，公开的冲突不符合我们的利益，现在是我们说服相关各方相信这一点的时候了。

（整理者：尹楷珺，北京大学外国语学院本科生）

注释：

[1] “五点共识”包括开始对话、结束暴力、允许对缅甸的人道主义援助、释放政治犯和任命一位应对缅甸危机的东盟特使。