顶刊编译 | 后苏联时代的俄罗斯：分权、历史上的国家能力与公共物品提供

后苏联时代的俄罗斯：

分权、历史上的国家能力与公共物品提供

摘要：

分权作为加强地方问责和促进公共服务提供的手段被广泛应用。但结果却因地方精英俘获、联合和治理能力的差异而大相径庭。本文分析了后苏联时代俄罗斯1990年代中期到2000年初83个地区的数据，发现了随着时间推移公共物品提供不平等加剧的趋势，并通过空间回归表明历史上积累的国家能力是重要的预测因素。历史上的国家能力对公共物品提供的影响与当地民族多样化程度、经济发展和公民团体无关。对鞑靼斯坦（Tatarstan）和布里亚特（Buryatia）的两个民族多样性和发展水平相似案例的研究进一步说明了，历史上积累的国家能力促进了本土精英和行政能力的发展，导致了更强的精英-公民关系和对地方官员的问责。后分权时代俄罗斯公共物品提供的差异化结果表明，在各地历史上的国家能力差异较大时，分权改革需要被审慎地考虑。当分权改革环境不利时，改革中的分权和民主建设都可能受到官僚集权的威胁。

作者简介：Roberto Stefan Foa 剑桥大学政治和国际研究系

文献来源：

Foa, Roberto Stefan. "Decentralization, historical state capacity and public goods provision in Post-Soviet Russia." World Development 152 (2022): 105807.

本文作者

导论

1980年代以来，以加强地方问责、提高地方决策透明度和促进公民参与决策为目的，许多国家都进行了民主分权改革。然而在实践中，改革的结果往往达不到专家和决策者的期望，引发了关于分权改革局限性的讨论。现有文献主要从地方民主实践的“需求侧”，即公民和社会通过选举和抗议表达需求的角度，分析民主分权改革成败的原因。但“供给侧”的因素同样重要，政府能力会影响地方公共物品的提供。这种能力的建设受制于现有的机构和资源，特别是与历史上形成的国家治理能力相关。

本研究以1990年代中期至2000年初期苏联解体后的俄罗斯联邦为例，评估了需求和供给侧在公共物品供给中的相对重要性。在这一阶段，俄罗斯财政和行政权力下放，税收和支出都经历了彻底的联邦化，导致了地区间公共服务质量和法治规范差异的急剧扩大。

为了研究“供给侧”即历史上的国家能力对公共服务提供的影响，本文测量了俄罗斯联邦早期政治实体在领土、持续时间和自治权等方面的变化。在沙俄帝国形成之前，现在的俄罗斯联邦的领土主权经历了多个政治实体。本文认为，各区域分权改革的结果差异与该区域历史上形成的制度遗产和国家能力相关。这些遗产决定了地方精英的凝聚力、与公民的关系以及如今的治理规范。

文章接下来介绍了俄罗斯联邦83个地区的数据，提出了每个地区的国家古老指数（index of state antiquity），并发现在控制变量后其与俄罗斯分权后公共物品提供的成功依然有很强的关联且十分稳健。第二部分对俄罗斯联邦的两个自治共和国——鞑靼斯坦和布里亚特——进行了比较分析。两个国家在分权后的发展轨迹差异巨大，鞑靼斯坦成功地调动地方收入并实施了全民福利和基础设施投资，而布里亚特则很快陷入了精英俘获和资源滥用的困境。最后，文章讨论了研究的结果和主要政策含义。

文献综述

早期试图解释俄罗斯联邦分权后地区表现差异的文献主要集中在地区与联邦中心的讨价还价策略上。国家历史可能会通过影响精英保留本地资源和从联邦中心获取资源的能力，从而影响地区可用于公共物品提供的财政资源。

第二类文献强调国家能力建设的规范和资源，如监管和税收遵从、公正的公共管理教育、身份认同以及官僚制度的继承等。历史上形成的国家遗产有利于当下国家能力的发展，包括提高财政合规性，坚持法治和减少腐败贿赂的倾向等。

精英网络和精英-民众关系也发挥着重要的作用。在俄罗斯联邦的背景下，在国家历史更悠久的地区，地方精英曾在苏维埃行政体系中更突出，就更有动力维持官僚结构。在诸如鞑靼斯坦和巴什科尔托斯坦这样的共和国，他们是苏联少数民族语言政策的领导者，通过这种政策少数民族成员在苏联军队、官僚机构和共产党中得到晋升。少数民族成员在共产主义时代就已经管理该地区，后来又在分权后赢得民众选举成为共和国总统。而在其他共和国，如车臣或布里亚特，这一角色落在俄罗斯人身上。因此，具有更多国内历史的地区政治精英有动力发展当地选民的经济和社会利益。最近对后殖民国家的国家能力和公共物品提供的研究也指出间接统治地区的表现高于直接统治地区，殖民前国家的形成与殖民后该地的治理结果之间存在联系。

实证方法与结果

最近研究表明历史上的国家遗产可以持续影响当代的治理结果，如通过继承官僚规范和国家基础设施，形成对地方需求更敏感的地方精英，以及这些精英参与与联邦中心讨价还价的能力等。从1994年俄罗斯正式成为联邦，到2004年普京以总统直接任命取代州长选举，俄罗斯的情况为实证检验这些论点提供了理想的背景。

俄罗斯联邦自1994年以来为83个地区发布了年度报告。这些官方统计数据包括俄罗斯各地区公共物品提供的情况，包括贫民窟住宅和破败住房比例、公共巴士的供应、铺设道路的比例、每名医生所负责的居民人数、公民进入公共博物馆的机会、每100个教育场所的儿童人数，以及警察服务效率和有组织犯罪的普遍性等。虽然报告的统计数据的范围随着时间的推移而扩大，但最初的数据集中包括公共物品的各种测量，能够控制相对于基线公共服务提供的跨期内生性。

因此，本文使用公共物品提供的指标作为因变量，并控制俄罗斯政治分权开始时地区的基线公共物品提供情况进行回归。这些模型是通过一系列的空间回归来估计的，其形式为：

其中Ynrt代表r地t年的公共物品提供的n个指标之一，��是截距项，Y∑nrt-1代表的是1994年至1995年该地区的公共物品提供情况，Sr代表的是地方在改革前积累的历史，X’rt代表的是一系列经济社会的控制变量。

作为我们感兴趣的自变量，本节按照Bockstette, Chanda, and Putterman所述的方法对俄罗斯联邦83个地区的国家历史进行衡量。该指数的构建方法是：从公元1000年到1950年的每一个50年期间，如果有i）一个高于部落水平的政府；ii）如果该政府是基于本土的而不是外国帝国的；以及iii）该地区在早期政府控制下的现代领土范围的大小。数据是由俄罗斯研究助理使用俄语历史资料并按照编码标准编制的。为了得出每个地区的指数得分，我们将50个时期的数据合并起来。为了表示较近的国家形成的遗产可能比相对较远的遗产有更大的影响，在汇总分数时给较近的国家历史赋予了相对较大的权重。具有较长的政府历史的地区得到了更高的分数，如果这个政府是本土的，并且管理了当代该地区的大部分领土，则分数更高。图1显示了俄罗斯所有地区的国家古老指数随时间的发展。

表1展示了基本分析结果，由于俄罗斯各地区在历史上的国家形成模式和公共物品结果方面的地理集群，空间回归模型用地理距离矩阵来估计，以调整滞后自相关，从而减轻了向上偏离的估计。在考虑了空间滞后效应后，估计的系数表明国家历史独立地影响城市基础设施的质量和法治：国家历史越长，分权改革后地区的谋杀率明显较低，改善的地面道路比例较高，贫民窟住房比例较低。它还与博物馆参观次数有着明显和稳健的联系，这种联系的强度可以被认为是对国家古老指数的有效性检查，因为国家历史最有形的遗产是一个地区的历史纪念碑和文物储备。国家历史与福利供应，如医疗和公共交通服务的关联性较弱，但与公共教育资源的配置相关性较高。这与国家历史可能作为人力资本的深层决定因素的论点是一致的，但更普遍地可以被认为是与福利提供取决于社会偏好的论点相一致。这种论点得到了部分支持，即民族分化与更多的贫民窟住房和更少的学校场所有微弱的关联，也与更少的公共汽车服务和可用的医生有关联（不显著），但估计的影响比国家古老指数的关联要小。这些差异在实践中意味着什么？国家历史指数的平均分数为0.76，标准差为0.19，这意味着国家历史指数每增加一个标准差，谋杀率就会减少2.39/10万。同时，国家历史的一个标准差的增加也与贫民窟住房比例减少1.1%和铺装道路比例增加6%有关。国家古老指数排名前1/4的所有省份都有<10%的贫民窟住房，超过一半的道路有高质量的路面，谋杀率低于每10万人15起。相比之下，在许多国家历史较短的地区—包括一些由于资源租金而现在相对富裕的地区—犯罪率、城市基础设施的缺失和棚户区的存在都很明显。

案例对比分析

本文继续对俄罗斯的两个地区—鞑靼斯坦和布里亚特—进行 "配对比较"。这两个地区自20世纪90年代以来在公共行政方面的表现截然不同，在历史上形成的国家遗产也大不相同。虽然鞑靼斯坦和布里亚特都是富裕的、资源丰富的地区，都由一个名义上的少数民族与大量的俄罗斯族人分享其领土，但鞑靼斯坦有悠久的独立国家历史，而布里亚特则没有这种遗产。因此，它构成了一个 "最相似案例"的设计。

鞑靼斯坦共和国是俄罗斯联邦的组成国之一，位于欧洲大陆的东部边缘，通常被认为是俄罗斯自治地区中的一个相对 "成功的故事"。在作者与该地区的政策制定者和公民社会活动家的访谈中，公共物品的高质量提供被经常引用为解释该地区政治稳定的因素之一。与其他地区不同的是，鞑靼斯坦在1990年代很少出现工资或养老金支付延迟的情况，当局积极干预以防止食品价格飙升，并广泛提供社会住房。

然而，除了相对较高的人均收入，鞑靼斯坦并不具备通常与强大和成功的政治机构相关的社会条件。鞑靼斯坦民族高度分化，宗教信仰不统一，并表现出低水平的公民参与。因此在民族结构和社会资本以外，鞑靼斯坦的国家历史遗产对理解其政治稳定和高效率有重要的意义。15世纪中叶的喀山汗国形成了鞑靼斯坦本地的政治精英，当时的军队和官僚机构创造了定居的城市资产阶级。在俄罗斯帝国占据该地后，鞑靼贵族被同化到俄罗斯的行政和商业贸易中，仍然保持了鞑靼斯坦本地强大、受过教育和可以动员的地方精英遗产。在苏联时期，鞑靼斯坦的本地精英进入了苏联高层，致力于提高非俄罗斯民族在苏联的地位。在苏联解体后。鞑靼斯坦的本地精英蒂默-沙伊米耶夫当选总统，他对本地资源和收入的控制保证了福利和公共基础设施投资的资金。对当地基础设施的投资也成为他在当地民族主义者和商业利益集团中巩固支持基础的核心手段，也是政治精英和政治合法性的来源。

而布里亚特则呈现出另外一种场景。布里亚特有着丰富的自然财富和较高的人均收入，但该共和国在衡量国家治理能力的许多指标上，包括犯罪率、贫民窟比例和公共汽车拥有量等，有着糟糕的记录。布里亚特的腐败、贪污和官僚主义作风的报道也大量存在，在20世纪90年代工资和社会保障支付延迟期间，布里亚特被列为政府支付延迟最严重的地区之一。为何布里亚特的发展轨迹与鞑靼斯坦如此不同？总的来说，在苏维埃统治崩溃后，布里亚特对承担行政责任的准备不足，该国没有本土成熟的官僚机构，国家认同感薄弱，民众对地区精英的掠夺行为没有制止措施。鞑靼人的国家历史可以追溯到喀山汗国，而布里亚特人在历史上是游牧民族，直到苏维埃时代才发展出本土的城市精英或知识阶层。

鞑靼斯坦是苏联内部自治运动的领导者，而布里亚特则是斯大林民族政策的一个副产品。布里亚特-蒙古自治区（BMAR）于1921年成立，但当地没有一个明确的可识别的民族群体。在苏维埃时代，布里亚特由俄罗斯族人管理，因此布里亚特从未出现过有效的政治动员来捍卫布里亚特人的权利。苏联解体后，也是俄罗斯人列昂尼德-波塔波夫当选第一届总统。布里亚特缺乏能够促进其主权利益的国内精英，因此，公共服务的提供不足、工资支付以及公共账户能力的缺失，仍是当代该地区的特征。

结论与讨论

本文以苏联解体后的分权改革为例，探讨了需求侧和供应侧因素对解释公共物品提供变化中的相对重要性。本研究认为供给侧因素，即地方精英在政权更迭中的连续性以及公共机构维持合法性的需求，有助于解释历史上的国家形成与民主分权后的地方公共物品供给的相关性。本文通过83个地区的数据和鞑靼斯坦与布里亚特的案例比较，追踪说明了国家历史遗产如何影响了一定时期的政治行动者的行为。

本研究对研究民主分权的学者有三方面重要意义。第一，本研究表明在解释分权改革成败时，供应侧可能至少与需求侧因素同样重要。除了民族多样性、社会资本或不同的经济禀赋的影响外，历史上形成的国家能力对解释苏联解体后的公共物品提供有较强的解释力。

第二，研究结果对理解民主分权改革适应的背景有重要意义。俄罗斯的例子表明，相对于中央政府而言，没有强大的国家能力遗产的地区，不太可能在短期内从分权改革中获益。这也有助于解释历史上在更集中或更联邦的治理安排中的选择。

最后，尽管学者经常将分权改革视为外生的选择，但俄罗斯的经验强调了其对成败的依赖。在普京担任总统期间，财政和行政权力回到了中央层面，因为俄罗斯联邦的许多地区未能从民主分权中获益，这对恢复中央集权的合法性至关重要。这也表明，民主分权不是简单的 "一蹴而就 "的改革。如果地方民主进程要蓬勃发展和生存，那么它们就必须与先前存在的身份和能力相一致。否则，正如俄罗斯的例子所示，一旦国家政治家有能力和权力重新巩固权力，其"分权"和"民主"的特点都有可能被逆转。

编译 | 霰雪

原标题：《顶刊编译 | 后苏联时代的俄罗斯：分权、历史上的国家能力与公共物品提供》

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