长三角议事厅｜疫情之后的城市社会功能建设和城市重振

从3月底到6月初上海应对奥密克戎流行所进行的疫情防控，成为上海这个现代城市发展历史上的重要事件。疫情的扩散说明，在人口高度密集、高度流动性的特大城市，对奥密克戎这样的具有高度传染性的病毒进行防控具有相当大难度。疫情防控对上海经济社会发展产生了巨大影响，也暴露出上海城市治理存在着一些需要完善的地方。在当前上海逐步复工复产和城市恢复重振的过程中，总结疫情防控对城市发展管理带来的启示，有助于上海特大城市在未来实现更好发展。

第一，在城市发展中需要进一步加强医疗和公共卫生的资源投入，增强应对公共卫生事件的韧性。虽然上海是我国医疗卫生资源最为丰富的城市，无论在总量上还是在人均水平上，都处于全国领先地位。但是，面对新冠病毒，上海的医疗卫生资源仍然存在紧缺。而医疗卫生服务能力不足，限制了上海应对疫情流行的能力。为了最大化地减少感染和疾病死亡，城市不得不采取一种非常严控的态度。

这也说明，在城市建设中需要有充分的应急能力建设方舱和传染病医院，也需要完善社区卫生中心的转诊体系，发热门诊的监控、预警和诊疗服务体系等等。这样，在面临新冠疫情等危机事件冲击时，能够使城市卫生和健康服务维持较好的状态。在疫情之后，城市正在社区和小区层面建设更加广覆盖的、常态化的核酸检测体系。我们看到在不同地点核酸检测具有不同的密度和服务能力，有的地方还需要较长时间排队才能获得核酸检测。这也说明，城市发展需要加强对公共卫生服务的投入，完善公共卫生管理体系，从而提高城市应对公共卫生流行病风险的能力。

城市的医疗卫生和健康服务是现代城市功能的重要组成部分。对于上海这样的超大城市，不仅需要考虑城市发展的经济功能，要建设金融中心、贸易中心和经济中心，还需要发展教育、卫生健康、生态环境、文化体育等综合的社会功能，而这些公共服务和社会投资，能够提高城市应对风险冲击的韧性。

第二，疫情防控表现出现代城市依托于强有力的基层社会治理。疫情使城市居民的日常生活回归到居住社区，加大了基层社会治理的压力。如果基层社会治理能力较强，居民具有更强的自我管理、自我组织和自我服务的能力，就能更好地应对所面临的困难。在一些居委会和居民社区，居民很快地自我组织起来，交流防疫信息、动员志愿者参与，通过邻里之间的守望互助，组织团菜，解决各种生活困难，组织社区防疫活动。

很多居民感慨，长期以来在邻里之间和楼组之内相互并不认识，但是经历疫情，大家加强了相互帮助、日渐熟悉。城市社会中的个人生活是相当个体化、原子化的，疫情防控的结果是带动了基层社会的发育。如果基层社会具有较强的自我组织性，具有更强的社区层面的社会资本，对于维护居民健康、提高城市生活品质有积极作用。

城市在疫情防控中也暴露出不少问题，这些问题共同指向是城市基层社会治理能力不足。例如，社区和居委会信息沟通不及时，工作简单粗暴，缺少对居民诉求的及时反馈，未能及时了解人们的生活需求，等等。如果居委会只唯上、只唯官，及在工作中任意处置，就容易变成城市行政管理的工作传声筒，偏离于其作为为居民服务的居民自治组织的本质。

在正常状态下由于有强大的市场和社会体系的支持，物资供应、看病、买药、生活服务等基本生活功能并不落在生活小区。在疫情管控时期，由于人们的生活回归到了基层邻里和生活社区，如果基层社会治理能力不足，城市社会生活和社会运行就面临困难。应对疫情中的新问题，我们发现城市基层社会治理也在发生着一些积极的变化。居委会、业委会、物业形成了多元互动的整体性，而且出现了“团长”、购物群、社区的菜鸟驿站等等城市基层社会治理的新力量。基层社会治理机制应对疫情发生调整适应，不断丰富和扩展其功能，支持了城市运行和城市居民的生活。

疫情之后的城市生活如果要实现更好发展，就需要通过加强基层社会治理体系增强城市的社会资本。城市发展要重视基层社区居民的生活需求，发展社区商业网络和地方商街，发展以社区为基础的15分钟生活服务圈，打造更加紧密团结的基层社会共同体。只有夯实城市的基层社会，才能够强化城市治理现代化的基层基础。

疫情防控中的问题还表现在城市基层社会治理人力资源数量缺乏和能力不足。城市基层社会治理需要一支庞大的社会工作队伍。目前城市基层社会治理主要依靠居委会，其中也出现了两个极端。一个是居委会干部往往是缺乏行政经验的“社区大妈”，她们可能具有热情，对家长里短能及时了解、沟通调解，但是对现代技术掌握不足，公共管理能力缺乏，有的居委会干部甚至还不太使用智能手机。这种情况下，当他们遇到类似疫情管理这样的复杂事件，就手忙脚乱、不知所措。另一个极端，是一些基层社会工作人员实际是政府行政事务的助手，他们具有较高的执行效率，但是往往在行政机器中简单进行上传下达、东传西达的信息传递，和基层社区的生活共同体连接不足。有的居委会干部甚至不居住在小区或者不愿意加入小区的微信群，其工作方式也比较简单，忽视了社会治理的复杂性，缺乏社区工作的柔性和弹性。

因此，疫情暴露出超大城市基层社会治理的能力建设有待提升。超大城市的良好运行基于生活社区，城市的基层社会治理往往依靠网格化。在这种物理的网格中进行环境管理、治安管理，包括疫情管控都有优势。然而更重要的是，需要在网格中增强人和人的紧密联系和互动关系，在网格中培育和鼓励人们的社会参与、强化对公共生活的支持。城市基层的管理网格如果缺乏这些社会机制，就难以充分保障民众的生活。城市基层社会治理构成现代城市基础性的支撑力量，需要形成紧密团结、邻里互助和功能完善的基层社区，城市运行才能丰富和有序。这也说明，城市治理现代化并不是在冷冰冰技术网络下的现代化，而需要建成强有力的基层社区自治体系，需要基层社会和政府部门的有效协作。

第三，疫情防控进一步强调，我们要更加重视对弱势群体的关爱和帮助。疫情中的弱势群体首先是老年群体，老年人口新冠病毒的重症率和病死率本来就更高，而且城市中老年群体疫苗接种的情况相对更低，在日益老龄化城市中的老年群体保护是疫情防控的重点。在疫情防控中，老年群体的生活和健康更易受影响，如不少老年人由于缺乏信息化能力，不会抢菜和团菜，其生活也更容易陷入困顿。特别是一些空巢老人和高龄的孤老，他们在疫情中的生活尤其脆弱。我们看到很多邻里之间对老年人口提供生活照护和真诚关怀，提供药物和食品帮助等生动故事，这映证出“远亲不如近邻”的社区性，也映射出老年人口在数字鸿沟上的弱势性和经济能力上的弱势性。

疫情对弱势群体的影响更大，弱势群体在疫情中受到的损害更加明显。教育程度更高的白领人口、体制内就业人口在疫情中受到的影响较小，在线工作模式使他们能够维持稳定的工作和生活。但是对于小微企业、餐饮服务业等工作群体，灵活就业和非正规就业人口，他们受到疫情防控的影响较大。这些弱势群体中有相当一部分是外来人口，由于就业不稳定，他们更容易失去生活来源，在城市防疫和社会保障基本公共服务中遭遇差别对待，使他们面临较显著的困难。

因此，城市疫情防控告诉我们的另一点启示是，现代城市需要更加关注弱势群体的生活，通过加强社会安全网对所有的弱势群体提供保护。我们不仅要构造经济繁荣的城市，同时需要建设公平正义的城市，更加重视对弱势群体的保护。

丘吉尔说过，“永远不要浪费一场好危机”。危机之所以会是“好”的，是在于其给人们提供经验教训和启示，并且提供新的发展机遇。现代化的超大城市应该具有更加完整的城市功能。上海不仅要成为经济中心城市，也应该更加关注公共卫生、教育、保障，加强社会功能，重视城市公共服务的发展，重视城市的公平和正义、包容和普惠，重视城市基层社会的自治和团结，这样的城市才是人民城市，是以人为本的城市。而在这样的思想理念下完善城市治理，才有利于上海超大城市实现更好发展。

（作者任远系复旦大学社会发展与公共政策学院教授）

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