【观察与思考】非洲冲突矿产供应链风险识别、防范与应对｜中国投资

原创 周章贵 中国投资参考

导读

中资企业大部分主要位于“冲突矿产”供应链的上游。当前随着国际局势的变化进一步加紧对关键产业链供应链的合规调查，应积极做好防范优化措施，避免因原材料合规问题导致无法供货的被动局面

●非洲冲突矿产及其供应链风险国际规制进程

●非洲冲突矿产供应链合规调查指涉的主要风险问题

●中资企业应对非洲冲突矿产供应链合规调查的优化措施

非洲冲突矿产及其供应链风险国际规制进程

冲突矿产是指在武装冲突和侵犯人权的情况下所开采和交易的矿物，特别是指在刚果民主共和国东部省份，由刚果政府军和其他许多武装叛乱集团所控制的矿场所开采的资源，其交易所得利益因用于支持战争而触犯国际人道主义和人权普遍规则。根据《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》《欧盟冲突矿产条例》等规制文件，冲突矿产主要是指钨矿（Tungsten）、锡矿（Tin）、钽矿（Tantalum）及金矿（Gold），英文简称3TG。

冲突矿产的供应链源头在刚果民主共和国，但其远远溢出非洲中部地区，上下游更是遍布于世界各地区。刚果民主共和国被广泛认为拥有世界上最丰富的自然资源，其未开发的原始矿物储量估计价值超过24万亿美元。其中，根据非洲安全研究所（ISS）最新报告，钶钽铁矿储量约占全球总储量的80%，作为信息通讯、5G、电子工业发展的重要原料已成为新的“黑金”。从市场需求分析，2020年全球钶钽铁矿产量约为2.3千吨，并预计在2021年至2026年期间以约6%的复合年增长率增长，在美国、欧盟、中国、日本和韩国等国家和地区等主要消费国需求旺盛。但全球新冠肺炎疫情及俄乌冲突加剧了原材料供应链受阻和价格进一步波动。迫使矿场和加工设施关闭或暂停运营，矿产资源和金属的国际运输也受到重大影响。这场危机对手工和小规模采矿工人及其社区造成的影响堪忧。有迹象表明，非洲冲突矿产关联国和跨境地区政府官员往往与叛军领导人和国际企业勾结，使非法资源交易盛行而获取战时经济共同利益。当前持续的经济下滑和社会不稳定持续削弱非洲国家司法和行政能力，非国家武装团体活跃。

2012年8月22日，美国证券交易委员会（SEC）宣布采用根据《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》第1502条制定的“冲突矿产”最终规则。该“冲突矿产规则”的目的是设法阻止使用可能为中非暴力冲突提供资助的矿产。法规要求无论是否含有冲突矿产都需要进行相关申报，制造商必须要做冲突矿场相关的“尽职调查说明”，目的就是能够不适用冲突地区矿产资源，杜绝武装势力的资金来源，从而维护相关地区人权。

2017年5月19日，欧盟在其官方公报正式发布《欧盟冲突矿产条例》，该条例由欧洲议会成员投票通过，随后由欧盟理事会正式批准，最后由欧盟理事会和欧洲议会主席进行签署。条例强制要求欧盟企业不得采购或使用来自受冲突影响或高风险地区的钨、锡、钽、金四种金属原料及其制成品。对于钨、锡、钽和金（3TG）的欧盟境内进口商、冶炼厂和精炼厂，当年进口量超过设定阈值时将实施强制性的尽职调查，保证进口矿产不是来源于不稳定和冲突地区，从而避免这些地区的冲突升级和人权侵犯。

上述两份法规直接/间接影响着当前珠宝、电子、通信、航天等多个行业，此类企业在采购元器件材料方面有义务追踪供应链的相关信息。无论是欧洲路径还是美国路径，对于涉及企业都面临根据法规要求完成冲突矿产报告模板 (CMRT)供应链调查报告，一旦违规还将涉及承担多项企业风险。我国也于2017年通过了《受冲突影响和高风险区域矿产负责任供应链的尽职调查指南》，与经合组织相关指南要求保持一致。中国五矿化工进出口商会先后发布了《中国对外矿业投资行业社会责任指引》和《中国负责任矿产供应链尽职管理指南》。

近年来，国际社会广泛寻求解决方案以打破资源开发和冲突的联系。从国际组织层面看，联合国安理会做出了包括第1952【2010】号在内的多项决议敦促各成员国进口商、加工行业和消费者开展尽职调查，经合组织发布了有关指南；从国家和地区立法层面看，出台了相关立法并推行强制性尽职调查和报告程序；从行业组织层面看，形成了负责任国际供应链倡议标准。随着国际投资风险意识的提升，冲突矿产信息逐渐从自愿披露向合规披露转变，一些标准已经被应用到管理冲突矿产的矿物价值链中。

非洲冲突矿产供应链合规调查指涉的主要风险问题

当前，冲突矿产国际监管涉及我国在国际重大事务中的国家形象和话语权问题，随着西方国家近年以人权名义多次对我相关高新技术产业的制裁和打压，涉及冲突矿产的产业链供应链安全与优化问题迫在眉睫，应引起相关政府部门及中资企业的充分重视。根据《经合组织受冲突影响地区和高风险地区矿物负责任的供应链尽职调查指南》，冲突矿产供应链风险划分为两类。一类风险是指与从受冲突影响及高风险地区采掘、交易、加工及出口资源相关的助长冲突和严重侵犯人权的风险；二类风险是指与环境、社会及道德问题上的严重过失相关的风险。但一类与二类风险并不表明优先关系，企业应根据风险的严重性及其对受影响利益相关方的潜在生计的影响，而不是依据风险类别来鉴定风险及其优先度。

一类风险可再细化为四项，聚焦对于人的基本权利的严重侵犯行为，具体如下。（1）助长、获利于、协助、便利、采购或接触任何助长、获利于、协助或便利下列严重侵犯行为的实体的风险。包括任何形式的酷刑、残暴、不人道或有辱人格的待遇；任何形式的“强迫或强制劳动”，即以惩罚相威胁，在他人非自愿的情况下迫使其从事一切劳动或服务；最恶劣形式的童工；其他严重侵犯和践踏人权的行为，包括但不限于普遍的性暴力行为，纵容他人侵犯人权；战争罪、反人类罪、种族灭绝罪或其他严重违反国际人道法的行为。（2）来自于向非政府武装组织提供直接或间接支持或进行采购的风险，或来自于与任何向非政府武装组织提供直接或间接支持或进行采购方接触的风险。包括通过矿产资源的开采、运输、贸易、加工或出口的方式为非政府武装团体、公共或私人安全武装提供“直接或间接支持”，包括向以下行为的关联方购买矿产资源、支付费用，或以其他方式为其提供后勤援助或设备。（3）与公共或私营安全武装有关的风险。包括来自于向存在下列中行为的公共或私人安全武装提供直接或间接支持或进行采购的风险，或来自于与任何向存在下列中行为的公共或私人安全武装提供直接或间接支持或进行采购方接触的风险。如非法控制矿区、运输路线和/或供应链上游行为主体；在矿区入口、通往矿区的沿线或矿产资源交易地非法征税、勒索钱财或自然资源；非法勒索中间商、出口公司或者不尊重法治和人权的国际贸易商，或者因忽视矿工利益、设备设施、矿址或运输路线安全导致合法的开采和贸易遭受干扰；未能确保安全武装团体的活动遵循国际认可的标准，尤其是应遵守《蒙特勒文件——武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例》、《私营安保服务供应商国际行为准则(ICoC)》、《ISO18788：私营安保运营管理制度》等国际普遍规制。（4）助长严重过失的风险，包括企业或其任何商业关系直接或间接参与的下列行为。包括直接或间接提供、给予、承诺或索要贿赂或其他不正当利益，为了掩盖或伪造矿产资源原产地，虚报开采、贸易、处理、运输、出口等活动应向政府缴纳的税收、费用和特许开采费而行贿，或未遵守相关反腐败国际标准与公约；以及未依照国际认可的相关透明倡议中规定的各项原则对此类支付进行披露。

二类风险主要是与环境、社会及道德问题上的严重过失相关的风险。对于中资企业而言，主要包括违反中国和东道国的法律法规或行业最低标准；雇佣低于东道国法律法规规定的最低工作年龄的儿童；如果东道国没有关于最低工作年龄的相关法律法规，雇佣低于16岁的儿童；不尊重年轻雇工的权益（指任何达到法律限定最低工龄但未达到18岁的工人）；在未获得当地人和土著人自由、事先和知情同意的土地上开采资源，包括未获得土地持有法定所有权、租赁权、特许权或许可证的开采商的同意；从不尊重、不保护当地人和土著人文化和遗产，或损害当地人传统文化的采矿作业中开采或采购资源；开采者对于其开采资源的土地并不具有合法所有权、租赁权、特许权或许可证；或该土地属于非法获得或违反国内法律；或当地人对于土地拥有先已存在的合法权利，包括那些在习惯、传统或集体土地所有权下的权利；或开采区的居民非自愿移民；给周围土壤、空气和水的状况造成不利影响，严重违反国际和国内相关法律法规，包括未能向利益相关方全面阐述其对道德、环境与社会事务政策、风险和结果方面的看法，未能积极征求、尊重和回应利益相关方反馈和期待，包括来自非政府组织（NGO）和当地社区的反馈和期待。

中资企业应对非洲冲突矿产供应链合规调查的优化措施

中资企业大部分主要位于“冲突矿产”供应链的上游。当前随着国际局势的变化进一步加紧对关键产业链供应链的合规调查，应积极做好防范优化措施，避免因原材料合规问题导致无法供货的被动局面。总体上，中资企业应对标《来自冲突及高风险地区矿产的负责任供应链尽职调查指南》中所提出的五步法框架，以此为基础结合企业在供应链的上下游位置和自身特点，形成本企业的合规性内控机制。

第一，相关中资企业应建立完善的风险管理体系。

包括制定并落实关于来自受冲突影响和高风险区域的矿产资源供应链的政策，并向供应商及公众进行清晰传达。设立合适的内部管理架构，支持供应链尽责管理政策。建立矿产资源供应链控制措施和透明度体系。上游企业应就矿产的生产与贸易建立监管链或追溯体系，并将尽责管理信息传递给下游企业。上游企业被鼓励与下游企业互动，并要求下游企业开展自身的尽责管理。上游企业也应鼓励下游企业从已经开展尽责管理的企业进行采购，或者与其供应商一起开展尽责管理。下游企业应建立供应链的透明度体系，以便收集上游关键参与方的信息，如已识别的关键环节以及其来源国家或地区的信息。加强企业与供应商的合作，在可能的情况下，应尽量协助供应商进行能力建设，提升其尽责管理的绩效。建立企业或行业层面的申诉机制，作为风险预警体系的一部分。

第二，相关中资企业应加强供应链风险的识别与评估。

上游企业应当收集、研究和确认监管链或追溯信息，与供应商一同识别风险、确认原料的基本采购信息以及供应链中任何潜在的警示信号。下游企业应当识别含有相关原料的产品，尽最大努力来识别供应链中的上游关键参与者或其他关键环节。对有潜在风险或警示信号的供应商、来源或情况，采取尽责管理措施，以识别供应链风险。上游企业应进行现场风险评估，可采取单独或合作的方式收集能判断生产、管理和交易性质的信息。对回收的资源进行基于风险的评估，以确定原材料是否通过回收方式掩盖了来源地。下游企业应分析供应链中上游关键参与者及其他已识别的关键环节是否开展了尽责管理，以此来评估风险。对于特别复杂的加工产品，一旦下游企业发现难以从直接供货商那里识别上游参与者，则可考虑与上游关键参与者在个别或行业层面进行接触，鼓励它们开展尽职管理并参与审核，并根据供应链政策标准评估不利影响的风险。

第三， 相关中资企业应针对已经识别的风险实施应对策略。

企业应向指定的高级管理层报告供应链风险评估的结果。设计并实施风险管理计划，要考虑到终止交易关系将带给采矿社区的潜在社会、经济影响，例如矿址中或周围的居民或将加剧或持续失去生计的风险，或对当地社区赖以为生的经济活动造成的破坏。为了制定正确的策略，企业应根据自身影响力，在合适的情况下采取措施来对能够有效预防和减轻认定风险的供应商施加影响。如果在降低风险的过程中继续交易或暂时中止交易，应在恰当的情况下与供应商和受影响的利益相关方（包括中央政府、地方政府、国际或民间组织及受影响的第三方）进行磋商，就风险管理计划中降低重大风险的策略达成一致。应实施风险管理计划，监测和追踪降低风险措施的绩效， 向指定的高级管理层汇报。对需要降低的风险进行补充评估，补充评估也可在现实情况发生变化后进行。

第四， 对供应链中已识别的关键环节开展独立第三方评估与审核。

供应链中已被识别为关键环节的企业，其尽责管理实践应接受独立第三方审核。当企业期望通过对其供应链进行完整和清晰的风险评估而认定关键环节时，应当考虑行业中及特定资源的关键环节。包括供应链中物质形态转化的关键环节；供应链中由相对较少个体（企业）处理绝大多数商品的环节；供应链中矿产资源的生产和贸易中可见、可控的环节；最容易对矿产资源生产和贸易产生制约的关键环节。尽管在特定的矿产资源供应链中应该避免重复审核，但在一定情况下有必要对多个关键环节进行第三方审核。上游和下游企业应探索公平及可操作的方案，来共同承担审核的成本和效益。这些方案包括，在可能的情况下，为企业提供能帮助它们达到预期要求的能力建设，以及承诺进行恰当的购买，如保证以公平的价格支付。审核须通过独立的具有完善机制的机构来完成。特定矿产资源的关键环节及其相关审核要求将在审核体系中进一步详细说明。

第五，对供应链风险管理过程和结果进行持续性报告。

企业应公开报告供应链尽责管理的政策与实践，包括已识别的风险和针对降低风险已采取的措施。将供应链尽责管理的信息纳入其可持续性报告、企业社会责任报告或年度报告。

总结

当前，国际冲突矿产合规体系不断完善，要求利益相关方在其采购的所有方面遵守道德规范和国际标准，冲突矿产供应链信息透明度和监管机制进一步提升，所涉企业冲突矿产信息的完整性、可靠性将成为下一阶段的挑战重点。相关中资企业需要具有超越财务、物流甚至声誉方面的考虑，着眼于自身行为和供应商行为更广泛的影响。中资高新技术企业在对外经贸合作和境外投资经营中需要充分遵守冲突矿物合规要求，提高供应链操作透明度，以最大程度地降低人权和环境侵害的风险。进一步加强企业矿产供应链管理，实现供应链资源整合，识别和评估矿产供应链风险，建立、完善矿产供应链管理体系，加强供应链优化能力建设，打造风险管理、内部控制、责任采购、责任矿产供应链管理、冲突矿产合规信息披露等方面的专业技能和供应链安全解决方案。

编辑 | 李雅温

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2022年6月号

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原标题：《【观察与思考】非洲冲突矿产供应链风险识别、防范与应对｜中国投资》

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