【观察与思考】美“印太经济框架”与中国的应对｜中国投资

原创 陈积敏 中国投资参考

导读

从宏观层面来看，该框架是美国印太战略的重要组成部分，对中国主权、安全、发展等利益带来严峻挑战，其所带来的安全风险点与潜在冲突爆发点日益增多。从具体层面来看，“印太经济框架”所带来的直接挑战在于经济层面

●“印太经济框架”的提出

●“印太经济框架”的主要内容与特点

●美国主导“印太经济框架”的战略意图

●“印太经济框架”对中国的影响及应对

2022年5月23日，美国总统拜登在访问日本期间正式推出“印太经济繁荣框架”（简称“印太经济框架”，IPEF），这被视为美国印太战略的经济支柱。“印太经济框架”确定了四个主要议题领域，自诩为应对21世纪经济挑战，推动印太地区经济繁荣的高标准、前沿性经济架构。该框架的推出既是美国争取“印太”地区经济主动权的需要，又是拜登政府兑现“中产阶级外交”竞选承诺的具体实践。这一框架可能会弱化中国在本地区的经济影响力，加速在关键供应链上的“去中国化”进程。面对挑战，中国既要冷静沉着，坚定自信，又要积极行动，善于作为。

“印太经济框架”的提出

2021年10月，拜登总统在东亚峰会上首次提出“印太经济框架”议程，表示将围绕贸易便利化、产业链韧性、清洁能源、劳工标准等领域展开合作。随后，拜登政府展开了持续、密集的外交活动展开外交协调与舆论造势。11月15日至18日，美国商务部长雷蒙多（Gina Raimondo）对日本、新加坡和马来西亚进行了访问。期间，她与上述三国以及新西兰和澳大利亚的官员讨论了美国对于新经济框架的设想。11月15日—21日，美贸易谈判代表戴琪（Katherine Tai）访问了日本、韩国与印度，期间在日本、韩国均就拜登政府“印太经济框架”进行了沟通。12月13日—16日，国务卿布林肯（Antony Blinken）访问印度尼西亚与马来西亚，并在印度尼西亚大学发表题为“一个自由开放的印太”政策演讲，全面阐述美国的印太战略，其中强调了美国推进印太经济框架的政策议程。

2022年2月，拜登政府发布的《美国印太战略》报告将推进“印太经济框架”作为在未来12至24个月内开展的十项核心工作之一。该报告指出，美国将与盟友、伙伴一道，“推动构建一个‘印太经济框架’”，“旨在促进、推动高标准贸易、管理数字经济、提高供应链的弹性和安全性，促进透明、高标准基础设施投资，并建立数字连接”。3月20日，雷蒙多在与韩国贸易、工业与能源部长会晤时表达了对韩国支持“印太经济框架”的感谢，并确认这一框架将于5月23日正式由拜登总统推出。3月30日至31日，美国副国家安全事务助理辛格（Daleep Singh）访问印度，就“印太经济框架”的进展、高质量基础设施建设等问题与印方进行了磋商。5月10日、11日，雷蒙多分别与马来西亚国际贸易与工业高级部长阿里（Mohamed Azmin Ali）、越南总理范明政（Phạm Minh Chính）举行会晤，讨论有关“印太经济框架”的相关事宜。可见，在该框架正式启动之前，美国与主要的相关方均有过不同程度地的沟通与协调。5月23日，美国会同其他12个初始成员国（斐济于26日宣布加入，成为第14个初始成员国）共同宣布启动“印太经济框架”。它们的经济总量占全球经济总量的比重达40％，高于“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）的30％，从而成为全球最大贸易集团。初始成员国发布的《有关印太经济繁荣框架的声明》宣称：“我们邀请更多的拥有和我们共同的对该地区的目标、利益和雄心的印太伙伴参与进来”。这意味着“印太经济框架”有可能会进一步扩容。通过上述梳理可见，这一框架虽是美国与地区伙伴共同推进的议程，但美国显然是发起人、主导者。

“印太经济框架”的主要内容与特点

“印太经济框架” 主要包括四大支柱：一是联通经济（Connected Economy），指的是在国际贸易领域加强合作，制定国际经贸规则，包括：数字跨境流动与数字本地化标准，应对在线隐私、歧视以及对人工智能的不道德运用；寻求建立强劲的劳工和环境标准以及公司责任条款等。二是韧性经济（Resilient Economy），是指提升供应链的韧性，降低因供应链断裂而造成的物价飞涨，增加民众成本，包括：建立供应链预警机制，确保对关键原材料和加工材料、半导体、至关重要的矿物和清洁能源技术的获取，改善关键领域的可追溯性，合作推进生产的多样化布局，确保物流体系的便利性、畅通性与高效性。三是清洁经济（Clean Economy），主要是就应对气候变化而采取的行动，如在可再生能源、除碳、能效标准、遏制甲烷排放的新措施等方面加强合作；加速清洁能源技术的开发和部署；加快绿色、可持续基础设施建设，创造高薪工作机会等。四是“公平经济”（Fair Economy），主要是指为维持良好竞争环境而采取的措施，如加强税收、反洗钱、反贿赂机制建设，包括交换税务信息、根据联合国标准将贿赂定为刑事犯罪、打击腐败等，以促进公平竞争。

“印太经济框架”被美国宣称为一项新型的面向21世纪的经济伙伴关系，在谈判方式、推进机制、议程设置等方面表现出鲜明特点。

首先，从谈判方式上看，“印太经济框架”具有灵活性以及弱约束性。这一框架是一个多层次、多议题的经济倡议，既可以作为一个整体加以推进，同时各议题也具有相对独立性。这增加了该框架谈判的灵活性。同时，拜登政府强调该框架主要是行政部门（美国商务部、美国贸易代表办公室）推动，尽管在推进过程中也会与国会保持密切沟通，但并非必须要经过国会批准。这意味着该框架并不具有法律意义上的强制约束性。

其次，从推进机制上来看，“印太经济框架”具有弱激励性与低操作性。美国一再声称该框架不是传统意义上的自贸协定，不涉及关税减免与市场准入等内容，而这些内容正是参与方，尤其是东盟国家最为看重的。可见，该框架未能充分考虑到本地区经济体的实然状态及其迫切诉求，而更多侧重于所谓“规则”“标准”等对地区经济发展愿景的应然性认知。在缺乏充分的激励措施，也缺乏明确路线图的情形之下，该框架的推进将缺少足够的动力，因而也缺少实际操作性。

最后，从议题设置上来说，“印太经济框架”具有一定的前沿性与系统性。它聚焦四大领域，包括数字经济、清洁能源以及政府治理等层面。数字经济是未来经济发展的主要形式，一定意义上正在重构世界经济秩序。能源是工业发展的基本要素，是发展中国家实现现代化的基础。清洁能源代表着能源革命前进的大方向，也是实现经济发展与应对气候变化这一平衡关系的关键。透明、廉洁、负责任的政府治理架构是推进地区经济高效、可持续发展的重要支撑。该框架将未来经济发展的基本形态、主要要素以及治理方式等纳入其中，显示出其前沿性与系统性特点。

“印太经济框架”是一个过程，当前仅完成了启动这个最初阶段。有分析认为，2023年11月（届时美国将主持APEC领导人会议）被视为是达成部分协定的非正式截止时间，相关方可能在贸易与供应链等问题上实现早期收获。不过，从上述特点可见，该框架的实施前景不甚乐观。尽管谈判方式的灵活性有助于谈判进程的推进，议题设置的前沿性也有助于增强其吸引力，但该框架激励性因素不足会严重限制其发展，而弱约束性特点则令其可持续性受到广泛质疑。从这个角度来说，“印太经济框架”的象征意义更加明显，而实际政策意义有待观察。

美国主导“印太经济框架”的战略意图

美国主导“印太经济框架”最核心目标就是要确定、强化、维护美国在该地区的经济主导权。同时，这也是拜登政府通过在世界上最具经济活力地区的深度参与，实现其振兴美国经济，增强美国竞争力的国内政策目标。

首先，从国际因素而言，“印太经济框架”是美国重塑地区经济领导权的必然选择。一方面，“印太经济框架”是弥补美国印太战略缺乏经济支柱的短板。无论是奥巴马政府的“亚太再平衡”战略，还是特朗普政府的“印太战略”都缺少有力的经济平台与有效的经济杠杆，从而令美国在该地区的影响力受到制约。拜登政府推出“印太经济框架”一方面在于回应各方关于美国参与地区经济议程不够有力的批评。曾任乔治·W·布什总统亚洲顾问的迈克尔·J·格林（Michael J. Green）表示，“目前亚洲对政府最大的批评是他们没有经济战略，而且他们正在把这个领域让给中国” ；另一方面也在于从长期视角来谋划与中国的战略竞争，补齐美国在本地区经济影响力相对不足的弊端。美国卡耐基国际和平研究所学者埃文·费根鲍姆（Evan A. Feigenbaum）在众议院外交委员会听证会上表示，作为亚洲安全提供者，美国受到多数域内国家的欢迎，但“美国的成功不能仅以安全提供者作为前提”。美国必须要增强在该地区的经济领导力，这意味着必须要成为“规则书写者和标准设定者”。商务部长雷蒙多便指出，“该框架将使美国能够扩大其在印太地区的经济领导地位，并与我们在该地区的盟友和伙伴合作，以确保我们的供应链安全，增加清洁能源生产，并在新兴技术的开发和监管方面进行合作。”

从国内因素来看，美国希望利用这一议程来促进美国自身经济的发展，增强其经济实力。印太地区是最具经济活力与潜力的地区。该地区人口占世界人口的一半以上，经济总量占全球比重达60%，在过去5年内贡献了全球2/3的经济增长率，在全球最大15个经济体中占据7席，预计在未来的30年将是全球增长贡献最大的地区。美国在印太地区有着强大的经济存在。2020年美国对该地区的直接投资总额达9690亿美元，在过去10年中增长了近一倍。美国是该地区服务贸易的主要出口国，是东盟成员国最大的投资伙伴，投资总额超过了东南亚地区其他三个投资伙伴投资额之和。2020年美国与该地区的双边贸易额达到1.75万亿美元。与该地区的贸易对于增加美国就业与贸易投资也具有重要意义，如为美国创造了超过300万的工作岗位，提供了近9000亿美元的外国直接投资。显然，从美国政治、经济层面来讲，任何一届美国政府都不能忽视在这一地区的关注与战略投入。拜登政府在其发布的“印太经济框架”简报中便指出：“美国是印太地区的经济大国，扩大美国在该地区的经济领导地位有利于美国工人与商业，也有利于该地区人民”，“IPEF将增强美国在这一定义未来几十年技术创新与全球经济关键区域的联系。”

“印太经济框架”对中国的影响及应对

“印太经济框架”具有未明示但显然存在的排华性。关于该框架与中国的关系，拜登政府闪烁其词，时而表示该框架不会包括中国，如美国国务院负责亚太事务的助理国务卿康达（Daniel Kritenbrink）明确表示“印太经济框架”将排除中国；时而又称它是包容的，如商务部长雷蒙多2021年11月访问亚洲时表示，美国提出的新经济框架将是灵活、包容的；时而又强调该框架是有门槛设置的，并不是所有有意参与的行为体都能够参加，如沙利文表示该框架虽然是开放的，但有相应的标准，且需要各成员方沟通协商后才可以考虑是否接受新成员，“不是你举手就可以自动加入的那种情形” 。美国总统拜登5月23日在记者会上宣称：“这个框架将向未来希望加入的其他国家敞开，如果他们签署和符合目标并为实现那些目标而努力。”这反映出美国在运作该框架中所面临的现实困境：一方面希望建立起一个排华的经济集团，以配合美国在地缘政治、尖端科技、关键产业链等领域的对华封锁政策；另一方面又不得不顾虑到本区域国家的现实考量，即它们不愿加入到一个显著排华的经济集团之中，也不愿意在中美间选边。新加坡总理李显龙指出，该框架应该允许其成员继续同其他伙伴合作，形成相互重叠的合作圈子。不过，该框架的发起人与主导者是美国，故其意愿会占据主要位置，尽管在形式上可能会显得较为中立，这决定了“印太经济框架”隐性但确实的排华性色彩。

显然，该框架将成为美国对抗中国的新工具，对中国在本地区的战略利益及其影响力造成一定挑战。从宏观层面来看，该框架是美国印太战略的重要组成部分，而印太战略是美国应对中国这个“主要战略竞争对手”的综合性地缘战略，对中国主权、安全、发展等利益带来严峻挑战，特别是美国从地缘上不断对中国抵近施压，其所带来的安全风险点与潜在冲突爆发点日益增多。从具体层面来看，“印太经济框架”所带来的直接挑战在于经济层面，主要体现在两个层面。

一是弱化中国经济的地区影响力。一方面，美国“印太经济框架”为域内国家提供了更多的选择，增加了中国在本地区经济存在的竞争性。雷蒙多表示，这个框架是美国“在关键议题上为本地区国家提供中国路径的替代方案的一个重要转折点” 。另一方面，该框架将经贸规则与标准的制定等作为重点议题，一定程度上对中国形成了规则竞争压力。拜登表示，21世纪经济的未来主要在印太地区缔造，通过这一框架，“我们正在为21世纪经济书写新的规则……”。《纽约时报》的一篇文章认为：“该联盟将使美国与日本、韩国和印度等地区强国走到一起，在世界增长最快的地区建立新的商业规则，并提供一个替代北京领导地位的选择。”另外，该框架成员与“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）的成员基本重合，可能会一定程度上削弱、迟缓RCEP的推进议程，这也将会对中国促进地区经济一体化进程造成影响。

二是会进一步推动关键供应链产业链的“去中国化”进程。美国在确保如半导体等关键材料供应链安全方面动作频频，如利用双边与多边机制来保障供应链安全，减少关键产业的供应链对中国等高度依赖。拜登在访问韩国三星电子半导体工厂时表示，新冠疫情暴露了供应链的脆弱性，而俄乌冲突则凸显了确保供应链不依存于和我们没有共同价值观国家的必要性。他在“印太经济框架” 启动活动上的讲话中进一步强调，“让我们作出首创性的供应链承诺，以便消除关键供应链中的瓶颈，并且建立预警系统，使我们能够防患于未然。”美国参议院财政委员会主席罗恩·怀登（Ron Wyden）也认为，该框架“改善了与亚洲志同道合国家的供应链路线”。另外，美国不断渲染在关键产业链供应链高度依赖中国的风险，一定程度上也会对其他国家的政策带来影响，有可能强化“去中国化”进程与规模的扩大化。

面对挑战，中国既要冷静沉着，坚定自信，又要积极作为，善于作为。一方面，中国要坚持不懈地做好自己的事情，始终将中国与世界紧紧黏合在一起。中国在本地区的地缘优势是显著的，中国与本地区的经贸联系是紧密且互利的，中国巨大的市场前景是任何一个国家都不能忽视、旁观的。2022年1月，日本外交部委托调研公司易普索（Ipsos）通过线上和对谈方式对2700名年龄介于18岁至59岁的东盟国家（缅甸除外）受访者展开最重要的经济伙伴国调查，结果显示，48%的受访者认为，在二十国集团（G20）中，中国是未来重要的伙伴国或机构，位居第一。2月16日，新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院东盟研究中心发布的《东南亚态势：2022》报告指出，在经济、政治和战略影响力方面，东南亚国家普遍认为中国在本区域更具影响力。这意味着中国必须要坚持“发展是执政兴国的第一要务”“发展是解决一切问题的总钥匙”的理念，紧紧扭住经济建设这个中心，以只争朝夕的奋斗精神与自我革命的勇气魄力不断深化体制机制改革，强化高质量可持续发展动力，扩大与提升对外开放的规模与水平，有效增强科技自主能力与公共产品供给能力，把中国发展利益与地区和世界发展利益紧密结合起来，进一步巩固“中国不能倒”“中国去不了”的世界经贸大格局。另一方面，中国要进一步加强塑造周边战略环境的资源投入与政策能力。周边是中国的安身立命之所，发展繁荣之基，也是中国推进落实各项主张、倡议、理念的起步区。中国要高举构建周边命运共同体的鲜明旗帜，继续践行好“亲诚惠容”的周边外交理念，积极推进全球发展倡议与全球安全倡议在周边率先落地落实。中国的经济实力及其影响力是塑造周边环境的最重要、最有力资源。中国要善于利用经济资源优势以及周边国家对这一优势的认同，充分发挥双边与多边自贸协定（如RCEP）的“交互”“融合”功能，更广泛更深入地让周边国家分享中国经济发展的红利。在安全问题上，中国与周边国家存在着复杂关系。无论是周边大国，还是中小国家，均不同程度上对中国发展所可能造成的安全挑战存有忧虑。同时也要看到，中国与周边国家在应对这一挑战时也积累了丰富经验，如强化经济联系，弱化政治与安全因素；建立对话机制，保持克制态度，有效管控危机；努力从制度层面构建长效的地区安全框架，如“南海行为准则”的积极进展。这些举措有效保障了本地区的和平稳定，进一步证明了中国已成为该地区安全的主要维护者、贡献者。

面向未来，中国宜继续在安全层面与周边国家加强战略沟通，推进安全对话与合作，保持正面互动，不断增信释疑。特别是在域外势力加紧介入本地区事务背景下，中国尤需更加积极主动。此外，中国也需提升对外传播的能力与效力，讲好中国民族性、现代性、共通性的故事，塑造一个可信、可爱、可亲、可敬的中国形象；同时保持并加强与周边国家的社会人文交流，夯实中国与周边国家关系的民意基础。人与人之间的沟通交往是最直接的传播路径与塑造认知的最有效方式。3月17日至26日，马来西亚默迪卡民调中心与马来西亚大学中国研究所合作调查了该国民众对中国的好感度。调查发现，七成到过中国的受访者表示他们对中国的看法改善了，只有6%受访者对中国的看法更负面。正所谓“真金不怕火炼”，真金也需要火炼。一个自信、文明且勃然发展的中国，必将在克服各种风险挑战中迎来它的伟大复兴。

编辑 | 肖静秋

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文将刊于《中国投资》2022年7月号

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原标题：《【观察与思考】美“印太经济框架”与中国的应对｜中国投资》

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