长三角议事厅｜大城市紧凑化发展可以缓解交通拥堵

7月12日，国家发展改革委网站发布了《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《实施方案》），提出到2025年，“中国‘两横三纵’城镇化战略格局全面形成，城市群承载人口和经济的能力明显增强，重点都市圈建设取得明显进展。” 《实施方案》也继续强调“深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。”

同时，2021年以来，发改委先后批复了南京、福州、成都、长株潭、西安五个都市圈的发展规划，各地也在积极规划都市圈发展。由于中国的城市与国际上的城市（city）在定义上有所差异。中国地级市的中心城区、副中心、新城、外围区县的城区，在国际上都是独立的城市（city）概念。因此，中国的大城市如果连片发展，那么实际上已经形成了国际上的“都市圈”。2020年第七次全国人口普查的数据显示，中国有46个城市市辖区的人口超过500万，有19个城市全市的人口大于1000万，如果连片发展，中国未来有望形成众多规模较大的都市圈。

大城市和都市圈发展的过程中，交通拥堵、长距离通勤、污染、高房价等“城市病”是备受关注的问题，《实施方案》也强调要“积极破解‘大城市病’”。而大城市或者都市圈在空间布局上采取什么样的发展方式，是紧凑化发展，还是平铺式发展，亦或往外疏散人口，对交通拥堵和城市的可持续发展有重要的影响。在实践中，传统的思想仍然认为，拥堵是由人口向中心城区集中导致的，并认为从中心城区向外疏散人口有利于缓解拥堵。真是如此吗？

城市空间结构的类型

我们先来看看全球城市的城市空间结构和拥堵状况。我们通过查阅全球数百个城市的航拍照片、鸟瞰图和人口空间分布图，总结出城市空间结构几种粗略的类型，这几种类型的拥堵水平往往也有明显的特征：第一类城市的形态像山峰一样，中间高高地凸起，越往外围越低，有明显的梯队结构，上海、纽约、多伦多和东京等城市都是这种类型，这类城市因为相对紧凑，拥堵反而不是很严重。第二类城市的城市空间结构刚好相反，类似于一个盆地，天际线中间低外围相对较高，典型的城市如北京、巴黎和孟买。这类城市出于保护历史建筑、保护环境等原因往往对中心城区的建筑高度施加严格的限制，但是拥堵却往往比较严重。第三类城市的空间结构都比较平坦，但是分为两种，第一种因为边界的限制，城市建筑整体较高，城市紧凑，如香港、温哥华等；第二种城市蔓延比较严重，如武汉、里约热内卢、伊斯坦布尔、墨西哥城，洛杉矶等。前者往往并不拥堵，后者拥堵相对严重。

为了进一步分析城市紧凑化发展与交通拥堵之间的关系，我们搜集了全球400多个城市的拥堵指数、人口规模、摩天大楼等数据，由于摩天大楼普遍建于城市的中心区域，所以通过摩天大楼数据构建的指数，可以代表城市中心的建筑高度和城市紧凑化发展的程度。通过数据分析发现，随着人口规模增加，拥堵也随之增加，但是对于大城市而言，城市中心建筑高度越高，拥堵反而更轻。

图1 城市中心建筑高度越高，“人口-拥堵”的关系反而有所缓解

为什么紧凑型城市能缓解拥堵？

人们通常认为市中心居住太多人，会给市中心的交通增加太多压力，进而造成交通拥堵。在给出具体的分析之前，不妨先问一个通俗的问题。上海市中心的静安区人口密度很高，如果交通在静安出现拥堵，那么，主要是住在静安的人们导致的，还是住在静安之外，来静安工作和消费的人导致的呢？如果是后者，那么，疏散住在静安的人口，而他们仍在中心城区工作和消费，拥堵是加剧，还是缓解？

我们来看一个大城市的实例。印度的孟买曾经为了改善市中心的环境和交通拥堵，给市中心施加了严格的容积率限制，希望由此减少市中心人口。最终，更多的人住到郊区，天际线由中心往外围逐渐升高。但是人们依然要去市中心工作、购物、娱乐、就医，居住地点远离市中心反而增加了交通的距离，造成了更加严重的交通拥堵。根据Brukerner等人的估计，班加罗尔如果放松容积率限制，实现紧凑发展，市中心的半径可以由12公里缩减为8公里，大幅减少交通成本，平均而言每个家庭大约节省4%的家庭收入。

在以服务业为主的大城市，由于服务业需要更频繁的供求见面，因此，市中心的区位条件对于就业和消费都更便利。当人口向城市核心区集中时，高楼大厦式的建筑实质上使得人们可以用更加快速的以电梯为代表的垂直通勤取代一部分以汽车为代表的水平通勤。这既增加了通勤速度，又减少了对交通基础设施的压力。当城市更加紧凑时，人们上班通勤和日常出行的距离更近，多样化的通勤方式，如步行、自行车等，也会更多地被使用，这使得城市道路资源可以被更加充分地利用；同时，因为城市更加紧凑，更多样、更密集的公共交通网络在经济上也变得可行，这给交通基础设施的改善提供了可能性，可以增加城市交通的承载力与效率，并减少私人交通的使用，缓解交通拥堵。

如何实现紧凑化发展？城市更新是途径之一

我们最近的一篇论文，从理论上分析了人们选择在哪里居住的决策，它是考虑通勤、居住等成本收益之后的结果，而城市的空间结构则是所有人进行居住、工作、消费、交通等互动之后的均衡状态。如果城市的更新成本降低，建筑高度管制不那么严格，政府和企业有更强的动力采用各种技术和制度建造更高的楼层，使更多的人居住在市中心，从而使城市变得更加紧凑。同时也要看到，紧凑型发展在提高城市的人口承载力并降低居民居住与通勤成本的同时，如果交通基础设施没有得到相应改进的话，可能会在短期内加剧核心城区的拥堵，但是由于交通基础设施和居民通勤方式的结构性改变，所以从长期来看拥堵增加并不多，而由于人口规模越大，越有条件改善基础设施，规模较大的城市甚至可以出现拥堵减少。

同时，城市的居住与通勤成本降低，会使更多的人往城市迁移。如果没有城市更新，随着城市的蔓延，拥堵会增加；但是如果城市持续更新，城市可以变得更加紧凑，从而起到缓解拥堵的作用。最终兼顾城市的增长和拥堵的改善。

另一个问题是，我们在理论上得到的推论可以得到经验支持吗？实证上，由于城市空间结构变化缓慢，不容易在短期内看到，所以我们选取了一个历史上发生的自然实验进行观察。前人的研究和我们的研究均发现，人类在二战的浩劫之后，经历过轰炸的城市，由于历史建筑等受到破坏较大，新建的建筑往往更高。在相同人口规模之下，遭受过轰炸的城市相比于未轰炸的城市，有更多的摩天大楼。这也意味着遭受轰炸的城市在重建时，空间结构更加紧凑。

图2  城市更新对城市空间结构的影响：基于二战轰炸与未轰炸城市的对比

进一步分析后，我们发现，对于小城市而言，这些轰炸过的城市，更加拥堵；但是对于大城市而言，拥堵却显著地更低。因为更高的建筑和更加紧凑的发展模式，对于大城市而言更加需要，对大城市拥堵的改善也更加显著；对小城市而言，人口密度增加和城市蔓延带来的拥堵效应超过了缓解拥堵的效应。

图3 城市更新对“人口-拥堵”关系的影响：基于二战轰炸与未轰炸城市的对比

这些结果并不意味着我们需要通过推倒历史建筑等大拆大建的方式来进行城市更新，只是我们通过历史上的一个冲击及后续的演化发现，对于大城市而言，通过城市更新，可以让城市变得更加紧凑，从而减少拥堵程度和通勤的时间，即使城市人口增加，拥堵增加的速度可以更慢，甚至减少拥堵。

结语

但是，当前对于城市的紧凑化发展，仍然有一些误解，并且存在许多对于城市紧凑化发展的限制措施，比如对市中心建筑不合理的容积率管制。尽管出于市中心历史建筑的保护、生态的维护等原因，对建筑的高度需要有一定的限制，但是仍然有大量的措施可以用来增加居住的空间，比如根据市场需求适当放松不合时宜的容积率管制、增加地下空间的利用、将闲置的工业或商服用地转住宅、提高住宅用地的利用效率等等。

从纽约、东京、香港等城市的实践也可以看到，建筑高度和人口密度的增加，并不会对拥堵造成多么严重的影响。相反，它们因为合理的规划和紧凑的发展，使得交通网络更加发达，出行更加便捷，最终的结果反而是减少拥堵和通勤。

近期的一些研究发现，随着金融、信息、贸易等生产性服务业的发展，以及消费中心城市的崛起，市中心会变得更加重要，城市将更加向心。如果将中心城区的人口往外疏散，由于工作、消费、教育、医疗等往往集中在市中心，人们的通勤被拉长，反而增加了交通拥堵；而如果将经济和消费等一同往外迁移，则可能损失经济上的规模经济优势。但是如果我们在城市更新和城市成长的过程中，能够实施紧凑化发展，则可以同时兼顾城市的增长和交通拥堵的改善，实现高质量发展。如果在实践中坚持疏散中心城区人口的人口，这种观点很有可能需要跟城市一起被更新，否则可能错失后工业化城市“向心”发展的时机。

[作者李杰伟系上海海事大学经济管理学院副教授，陆铭系上海交通大学安泰经济与管理学院教授，卢天一系浙江大学经济学院博士生。本文的原文题为“Constructing Compact Cities: How Urban Regeneration Can Enhance Growth and Relieve Congestion”，即将发表在《Economic Modelling》第113卷（2022年8月刊发），由作者进行大量简化和改写，具体技术细节请参考原文：https://doi.org/10.1016/j.econmod.2022.105828。本文也是上海市哲学社会科学规划一般项目（2018BJB008）和国家自然科学基金项目(72073094；71834005) 的阶段性成果。]

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