寻找精细化治理的初心，推动城市治理再出发

当今人类已经进入到风险时代，世界的复杂性、不确定性和混沌性日益显现。城市是人类文明发展的结晶，既承载了人类的欲望和梦想，也见证了人类的苦难和艰难。自农业社会到工业社会再到后工业社会，经济和社会的发展推动了城市的崛起，而城市的进步也加速了经济和社会发展的步伐，创造了灿烂的文明成果。随着现代城市的规模越来越大，城市治理的范畴也越来越大，管理和服务的事项越来越多，面对的难题和挑战也越来越多。2021年，中国城市化率已经超过64%，许多发达地区的城市化率甚至已经高达90%以上。对于拥有14亿人口的中国来说，9亿多城市人的愿望和需求，从衣食住行到生老病死等，从生产生活和学习娱乐等，都是城市治理艰巨的责任，沉重的负担，更是严峻的挑战。正是在此背景下，城市精细化治理风生水起，其中既是对过去城市治理及其经验的反思和审视，也直接体现了对城市治理未来发展的要求和愿景。

城市精细化治理探索遭遇意外挑战

自改革开放以来，中国的城镇化持续推进，取得了巨大的发展成就，深刻改变了城乡社会的面貌。在从乡土中国迈向城市中国的进程中，城市治理也不断调整和变化，呈现出新的形态，也涌现出新的问题。各地城市政府相继提出了精细化治理的口号，制定和出台精细化治理的意见以及行动方案等，大力部署和落实精细化治理，优化各项工作规范及其标准，比如优化环境卫生的指标，明确办事的机制或流程，制定严格的服务规范，提高考核评估的标准，汇聚成精细化治理的潮流。特别是，伴随着信息技术的快速发展和应用，城市治理可以获取更为全面的、动态的和细粒度的信息，因而也能够更加准确地读取社会事实的状况及其细节，也能更好地设计管理和服务事项，使城市治理更加敏捷、精细和智慧。

2020年以来，“新冠”疫情及其防控措施，对社会各个方面都形成了前所未有的强大冲击。各地城市都采取了不同形式和不同强度的“抗疫”和“封控”，其中或者是简单粗暴，不讲道理，或者是用力过猛，层层加码，或者是政出多门，让人无所适从。政府管理和服务出现大量的变形或走样问题，甚至不乏许多令人大跌眼镜的操作，成为公众口诛笔伐的对象，也给社会生活带来严重的干扰和影响，制造了许多本应避免的民生难题，如居民被封控在家，吃不上饭，买不到药，看不上病等，又如人们出门在外，四处碰壁，去留两难，来回折腾等。相关事件接二连三爆出，与城市精细化治理的精神格格不入，也让精细化治理的探索深受质疑，俨然有将城市治理打回原形之势，甚至对于是否还需要继续推进精细化治理，都变成为闪烁其词的敏感问题。

遗憾的是，各地城市的精细化治理才开始上路，都还没来得及享受精细化治理的红利，就遭遇到“新冠”疫情的迎头痛击。正如近两年的抗疫工作所表明的，许多城市的管控措施不仅难以体现精细化治理的要求，反而动辄举措失当，相互抵触，前后矛盾，暴露出杂乱无章的管理底色。应当承认，人类社会已经进入风险社会，乌卡时代的标签已经漫天飞舞。世界充满了偶然性、意外性和不确定性，不管人们预先做出多少设想和预防，“黑天鹅”或“灰犀牛”也必然会不期而至。“新冠”疫情冲击下，城市治理以极端化的情境揭示出城市治理的脆弱性，应急管理预案的局限性，理性不可避免的自负性，精细化治理的难以企及性等。特别是在城市大面积封控期间，各项工作时间紧，任务重，压力大，紧张性程度高，目标和手段等都充满了挑战性和不确定性，出现纰漏和差错也就在所难免了。

找回城市精细化治理的初心和使命

相比于西方发达国家，当代中国的城市化进程仍然还在路上，城市化转型带来的阵痛还远没有结束，城市规划、管理和运行等方面也有大量的历史欠账，需要解决的问题很多。随着城市规模和能级的快速增长，必须要根据城市运行的特点和规律，聚焦城市治理的难点、堵点和痛点问题，积极推动城市治理的转型升级，寻找城市治理现代化的行动方案，实现城市的可持续和高质量发展。精细化治理是现代化发展的内在要求，是城市治理转型的系统性方案，可直接提高城市治理的专业化、标准化、精准性和人性化水平。面对城市中错综复杂的难题，不管是规划、交通或环保等大问题，还是物业矛盾或邻里纠纷等鸡毛蒜皮的问题，只有大力推行精细化治理，才能更好地摸清情况，明确权责，理顺关系，提高标准，优化细节，提升效能。

可以看到，从人口、物资到信息、财富等，城市是各种要素密集的社会空间。问题与规模从来都是成正比的，正所谓，人数越多，意欲愈肆，法网愈密，弊病愈多，城市的规模越大，社会要素越多，聚集性程度越高，相互之间的交互就越多；社会要素及其关系越是复杂，利益关系也就更加盘根错节，不仅发生矛盾冲突的概率更大，而且矛盾冲突也更加细微和微妙。这就需要发挥社会多元力量的作用，推动多元主体的协同共治，实施精密而细致的治理。精细化治理的要义绝不仅仅是指实行数量化、标准化和指标化的管理，也是要实现精明理性、精打细算和精益求精的治理。就前者的要求而言，这无疑是比较容易做到的，也正是许多城市正在努力的，但要满足后面的要求，则还需要有细致深入的谋划和落实，需要艰辛的探索。

追根溯源，“精”是一个含义丰富的字，也是一个较为模糊的字，具有多维的指向性，可以组合形成不同的词语，大多都具有正面而积极的含义。从各地城市精细化治理的实践来看，目前职能部门主导的精细化治理，大多是从技术上理解和落实精细化治理，致力于推动管理和服务的细化、量化和指标化，使城市治理更为可见、可测量和可操作，但“精”的概念也蕴含了丰富的价值元素，具体如精心、精明、精致以及精益求精等，内涵鲜明的道德期许、人文关怀和精神追求。在这意义上，推进和落实城市精细化治理，就不能仅仅是停留在制定更加细致和具体的标准或指标上，致力于优化各项工作的量化表现，而且要求人们发挥主观能动性，精心细致去谋划，精明理性地去做事，精益求精追求更好的结果，不断地实现迭代、升级和超越。

从相对简单的传统社会进入到高度复杂的现代社会，是人类社会发展的基本轨迹。精细化治理细分多样化的社会事实，融合了专业、精心等理性和感性元素，是适应现代复杂社会的治理形态，既可以系统性地谋划城市发展的未来框架，也可以精准地解决具体而微的现实问题。尤其是，现代信息技术的广泛应用，使得城市治理能够精准地俘获和映射社会事实，锁定城市社会的个体单元及其细节，极大地提高了城市的清晰度、可见性和精准性，最终提高了精细化治理的广度和深度。就此而言，作为城市治理现代化的基本方略，精细化治理是必要的，可行的，也是有用的，是城市治理转型升级的必由之路，是推进城市治理现代化的重要抓手。否则，如果继续延续过去粗枝大叶的粗放式治理，就不仅无法从整体上驾驭城市的发展及其运行，也难以从细节上防范各种失误或差错。

推动城市精细化治理的再出发

防治“新冠”疫情过程发生的负面问题，不管是不合法或不合理的问题，还是不精确或不恰当的问题，都是与精细化治理的主张相背离的，是没有贯彻和落实精细化治理的后果，也是需要精细化治理才能解决的，比如各种底数不清的问题、层层加码的问题、形式主义的问题以及政策打架的问题，都从不同维度显示出精细化元素的缺失。所以，不能因为疫情期间的某些问题，即便这些问题包含了很多不精细的表现，就否定城市精细化管理的必要性及其现实意义。在城市治理转型升级的过程中，精细化治理是一个过程，精益求精，没有终点，也永无止境，需要继续探索。甚至，正是人们对于精细化治理的美好向往和良好期待，才使得城市治理中出现的问题看上去不合时宜，千疮百孔，惨不忍睹，也让人们对精细化治理及其效应提出质疑。

需要强调的是，精细化治理应该是精心的、精明的和细致的，也应该是自在的、从容的和适度的，适用于明确定义的应用场景，具体是资源比较充足，时间比较宽裕，任务比较明确，复杂性程度较低，然后才能做到精心管理，细致服务。而在“新冠”疫情考验的紧急情境中，决策者和执行者都面临沉重的压力，都带着忐忑和紧张工作，难以避免手忙脚乱，顾此失彼，也很容易招致不满和批评，这其中不仅理性和知识存在巨大的赤字，资源和技能也都缓不济急，因此就很难做到精细化治理。而且，“人到半山路更陡，船到中流浪更急”，随着精细化治理的提升，要啃的“骨头”越来越难，出现差错的可能性更大，发生意外的概率也更大，因为能够解决的问题已经都陆续得到了解决，能看得到的问题也基本上都给解决了，而恰恰是那些难以发现、无法解决甚至根本解决不了的问题，才是要大力打通的“最后一百米”，也是最有可能破防的穴位。就此而言，精细化治理也需要再出发，也需要转型和升级。

精细化治理具有标准化和数量化的优势，任务具体而明确，方便实施操作，易于评估检验，已经成为当前城市治理转型升级的行动方案，构成了城市高质量发展的重要内容。但反观各地城市精细化治理的行动方案，精细化治理绝不能仅仅停留在管理的范围再拓展一点点，服务的尺度再细化一点点，职能部门的职权更加清晰一点点，KPI尽可能再上扬一点点，流程消耗的时间缩减几分钟……这些当然都是精细化管理的应有之义，但这些大多都是精细化治理的外表层，更需要适应城市治理的新趋势，深入探究城市治理的内核层问题，包括如何明确阐释城市治理的价值和方向，直面城市社会中的现实问题和挑战，及时响应社会民众的意愿和诉求，系统改革城市管理相关部门的职责权限，打造精明敏捷的治理体系及其运行机制，提升城市治理的透明度、敏捷性和有效性，全方位提升城市治理的效能，更好地满足美好生活的需要。

最后，城市的规模越来越大，城市的运行越来越复杂，越来越像是巨大的“利维坦”。精细化治理也是城市治理转型升级进程中的走钢丝，需要绣花针般的精细，需要手术刀般的精确，需要从容镇定的行动。当然，这其中也包含大量微妙和复杂的抉择，还随时面临着破防的风险。精细化治理是适应大规模管理及其复杂性的治理形态，提出了更加数量化、标准化甚至是审美级的管理要求。经过“新冠”疫情的极限挑战，城市治理已经有触底之势，迫切需要再出发。精细化治理内涵丰富，具有极大的包容性和进取性，兼顾技术、价值以及审美等诉求，始终是以多样化和差异化的个体单元及其特殊性为关切，全面考虑到人的竞争性需求及其紧张性问题，因此内在地体现了人民城市的价值，能够引领城市的改革和创新，使各项工作富有理性、弹性、包容性和延展性，最终能够更好地描画城市治理的未来蓝图，更好地推进和落实城市治理现代化。

（韩志明系上海交通大学中国城市治理研究院院长助理、教授）