顶刊编译 | 发展中国家的政府回应性：一个研究综述

发展中国家政府的回应性：一个研究综述

摘要：

政府何时以及如何根据公民偏好提供公共产品和服务？本文回顾了当前有关政府回应的文献，重点关注发展中国家的公共产品和服务提供。本文确定了常见的三类参与者：政治家、官僚和公民。这些文献大都考察了这些参与者之间的相互作用。选举问责制和选区服务的研究强调公民（或选民）和政治家之间的关系。对官僚激励和官僚政治监督的研究强调政治家和官僚之间的互动。最后，官僚嵌入性和公民对官僚监督的研究阐述了官僚与公民之间的互动。本文认为，考虑所有三种类型参与者之间相互作用的新文献为发展学界对低收入和中等收入国家及其他国家的回应能力和问责制的理解提供了丰富的支持。

作者简介：

Guy Grossman，美国宾夕法尼亚大学政治科学系教授

Tara Slough，美国纽约大学政治学助理教授

文献来源：

Grossman, Guy; Slough, Tara. "Government Responsiveness in Developing Countries." Annual review of political science, 2022, Vol.25 (1), p.131-153.

本文作者 Guy Grossman&Tara Slough

政府何时以及如何能提供符合公民偏好的产出？这个问题激发了许多背景下的大量文献，包括不同的制度类型、发展水平和政治体制。在这篇综述中，我们将重点放在对中低收入国家政府反应能力研究的最新进展上。虽然本文的实证重点被国家经济发展水平所限制，但本文强调的许多战略互动都与这些背景有关。

按照Manin等人（1999，p9）的说法，如果一个政府 "采取的政策是公民喜欢的信号"，我们就把它定性为反应灵敏。根据这一定义，本文研究了公民的偏好--通过民意调查或个人和/或集体行动的信号--在政策制定中得到反映的条件。本文还强调了政策执行的重要性。虽然对回应性的定义性描述侧重于政府和公民，但本文发现基于 Kosack & Fung (2014) 区分问责长路径和短路径的有影响力的框架将政府分解为两种类型的行为者是有用的：政治家和官僚。因此，本文将讨论政府响应的重点放在三类行为者上：(a) 政治家，他们制定政策和分配预算以塑造政府产出；(b) 公民，这些产出（通常是公共产品或服务）的主要接受者，他们集体选择定期举行选举的政治人物；(c) 政治家雇用和/或监督生产公共产品和服务的官僚。本文对官僚的讨论集中在负责实施——但不是制定——政策的中低层官僚。这些参与者包括服务管理者和一线服务提供者，通常被称为街头官僚（Lipsky 1980）。

本文对回应性的讨论基于政治家、官僚和公民之间的共同战略互动。除了少数例外，研究通过阐述政客与公民（选民）、政客与官僚或官僚与公民之间的二元关系来评估这些行为者的子集。因此，本文围绕这三对行为者组织了对现有文献的回顾。然而本文认为，将所有三个参与者整合到一个框架中可以帮助改进理论并协调相互矛盾的实证研究结果。本文提出了一个三人框架，该框架将使未来的研究议程富有成效，并为理论和实证发展提供充足的空间。

本文关注的是政治家和/或官僚更有可能实施与公民偏好一致的政策的过程和互动。因此，一个必要的初步问题是 "公民喜欢什么政策？" 本文描述的许多研究都假定公民优先考虑公共（或俱乐部）产品和服务，包括（除其他外）医疗保健、教育、安全、道路、水、卫生、电力和社会服务。

这些偏好在中低收入国家特别突出，至少有两个原因。首先，许多发展中国家的政党并没有在纲领上进行区分（Bleck & Van de Walle 2013）。当政治的意识形态较少时，公共产品和服务在空间和群体间的分配对公民来说可以说是更加重要。其次，当政府提供的服务受到更多限制时，如许多发展中国家的情况，公民更可能优先考虑改善基本服务的提供（如获得清洁水）。

本文假设公民更喜欢更好（或更多）的公共产品和服务。本文用非洲晴雨表、阿拉伯晴雨表、亚洲晴雨表和拉丁美洲民意项目的美洲晴雨表关于公民偏好的调查数据支持这一假设。由于公民没有什么理由希望得到更差或更少的服务，本文通过对征求公民 "最重要问题 "的调查项目的（一般）开放式回答进行分类，来关注这些偏好的显著性。图1描述了该变量在本文样本中每个国家的次国家单位（区、市等）的分布。

图1 偏好分布图

选举问责制

政治家何时以符合其选民利益的方式推行政策或分配资源？公民如何通过与政治家的互动来弥补国家服务提供方面的差距？本文回顾了民主国家和（如适用）专制国家最近关于选举问责制和选区服务的工作。

在发展中国家，削减公共产品供应与政客腐败或渎职之间的联系激发了许多关于选举问责制的研究。虽然对公民偏好的政策响应在分析上与公民是否可以选择或制裁政治家的问题不同（Ashworth 2012），但问责压力被认为会促进更具响应性的政策制定（Ofosu 2019）。对选举问责制的关注提出了一个重要问题：假设选举相对自由和公平，选民在什么情况下可以利用定期选举来诱导政治家推进他们（选民）的利益？根据开创性的问责模式，选举让选民有机会选择更好的政客或制裁政客的渎职行为（Fearon 1999）。文献普遍假设，对于（积极的）政治家的选择或制裁，必须满足三个条件：（a）选民必须观察到政治家表现的一些可信信号；（b）基于以下因素理性地更新他们的信念（遵循贝叶斯规则）这一信息，(c) 必须存在可行的挑战者，使选民能够可信地威胁要撤回对表现不佳的现任者的支持。

鉴于对现任者和选民行为的明确理论预测，使用委托代理框架，最近关于选举问责制的大部分文献都集中在不完美（或不对称）信息的问题上。当选民缺乏关于政治家素质（即他们的能力或努力）的信息，并且候选人无法可信地承诺提高公民福利时，选民可以合理地依赖启发法，例如候选人的种族标记，来告知他们的选择 (Posner 2005 ）。虽然公民对他们所获得的公共服务的水平和质量有一个普遍的认识，但他们要利用这些知识来推断其现任者的质量远非简单，原因有两个。首先，鉴于他们对世界状况的不确定性，公民可能很难区分政治家的行动和结果。其次，公民通常需要基准信息——即他们所在地区与同等地区相比的表现如何——来评估他们获得的公共服务是否足够（Keefer & Khemani 2005）。

因此，研究信息-问责关系的一个关键目标是测试公民是否使用新获得的现任绩效信息来告知他们的投票选择。由于选民被告知的程度可能是影响政客行为的因素的函数，因此越来越多的工作集中在识别信息环境中的外生变化（Larreguy et al. 2020），以及如何在选举前将政治表现（即腐败、投入、逃学或政策结果）外在地告知选民会影响他们的投票选择（Dunning et al. 2019）。

综上所述，越来越多的证据表明，选民能够并确实理性地利用政治表现信息来作出投票决定，但只有在某些条件下才会这样做。当信息可靠、及时、突出，且传播方式允许选民协调时，他们更有可能这样做。因此，需要进行更多的研究，以了解为什么候选人、政党、公民社会或媒体在对他们有利的情况下不向选民提供信息，以及这些行为者如何放大或反击信息。与此相关的是，需要进行更多的研究，以更好地了解现任者的反应--例如，增加买票或付出更多的努力，以提高其业绩的透明度。此外，区分选民对政治家素质的信念和他们的投票选择，可能有助于调和关于信息和问责制的混合结论

选区服务

越来越多的文献认为，公民试图利用与政治家更多的日常互动来提高政府的反应能力。虽然选民服务在美国背景下被长期研究（Fenno 1978），但政治家和公民之间的这种互动在服务较少或官僚机构专业化程度较低的低能力国家可能特别重要。

最近的工作使用了民族志（Paller 2019）和影子研究设计（Bussell 2020）来证明选民服务构成了政治家实际工作的很大一部分，并阐明了公民的要求。对专制国家政府回应性的研究进一步表明，当政治家的决策作用受到限制，或者当薄弱（或不存在）的选举机构限制了选举问责制时，选区服务尤其有价值（Distelhorst & Hou 2017, York 2020）。

尽管政治家重视选区服务，但这些服务的两个关键特征限制了他们向民众提供公共产品的能力。首先，仅仅依靠公民个人与政治家（和政党经纪人）之间的联系来扩大服务提供规模通常是不可行的。在大多数情况下，每个政治家都有许多选民。其次，来自多个案例的证据表明，并非所有公民都同样可能要求-或接受-选区服务。即使这种服务有更大的伸缩性，这种形式的选择也可能产生不平等的分配结果。

事实上，对政治家和选民之间这种互动的研究表明，过于依赖选区服务来实现响应性治理是有缺点的。如上所述，政治家对不同（类型的）选民的反应通常是不同的，但不是统一的。这些不平等现象通常通过审计或审计实验来研究。与美国的证据一致（例如，Butler & Broockman 2011），McClendon（2016）发现，南非的立法者更有可能对同种族的选民做出回应。Driscoll等人（2018）同样发现，在巴西的大多数（尽管不是全部）议会候选人中，有阶级和种族偏见的反应。

在某些情况下，不同的回应性反而来自政治家的选举激励。

Driscoll等人（2018）发现，巴西国家立法机构的候选人担心疏远可能的选民，在选举后（而不是选举前）对低阶层选民进行歧视。Gaikwad & Nellis（2021）发现，在印度，城市政治家对国内移民有歧视。他们指出移民在目的地地区选举中的投票倾向较低，并提出了一种出于选举动机的统计歧视的机制。然而，基于投票率前景的歧视并不是在所有情况下都会出现（Bussell 2019）。了解我们为什么以及何时观察到政治家的不同反应--这是未来研究的一个有希望的途径--对于理解政府回应能力的不平等非常重要。

政治家被期望向那些接近他们的人提供选区服务。然而，在许多情况下，政治接触的水平存在着巨大的不平等。了解哪些公民选择要求提供选区服务，有助于阐明关于此类服务的分配影响的关键问题。Kruks-Wisner（2018）提出了一个基于公民的愿望和能力的要求理论，由此进一步证明，公民的愿望和要求服务的能力是由过去与国家的经验形成的。Grossman等人（2017）和Auerbach & Kruks-Wisner（2020）同样解释了公民请求或投诉的变化是其（外部）效能感的函数。其他研究则关注公民的社会或关系--而不是个人--特征。Bussell（2019）认为，当公民无法获得现有的赞助网络时，他们会寻求选区服务，而Ferrali等人（2020）则证明了选区的重要性。

最后，本文发现，信息和通信技术（ICTs）的日益普及可以提高公民请求选区服务的能力。最值得注意的是，广泛使用的投诉系统（如311热线或FixMyStreet应用程序）降低了公民提出投诉或请求的成本。除了Slough（2021b,c）--将投诉系统概念化为一种官僚监督形式--以前的研究将这类系统视为公民和政治家之间的互动。分析来自311热线（或类似热线）的数据，可以分析政治家对使用此类系统报告的投诉的反应能力的变化。最近的两项研究发现，在纽约市和旧金山（Christensen & Ejdemyr 2020）以及英国（Dipoppa & Grossman 2020），反应能力--以投诉得到补救的速度来衡量--在选举前增加了。

总之，提供选区服务是政治家工作职责的一个重要方面，也是公民对政治家的期望。然而，越来越多的证据表明，由于寻求这种服务的选择模式或政治家对公民的不同待遇，提供选区服务的方式可能会加深社会的不平等。了解新的信息技术降低获得选区服务的障碍的条件，可以为如何减少政治准入中的不平等提供经验。未来的学术研究应该关注政府何时选择采用这些制度，并描述公民对公民投诉的使用和政治家对公民投诉的反应的变化。

政治家与官僚

由于人们越来越认识到公民在追究政治家的责任方面所面临的困难（如上所述），一个自然的问题出现了。公民能否直接向服务提供者施压以改善服务的提供？在通往问责的捷径上，通过各种形式的集体行动、个人呼吁或其他对官僚施加社会压力的方式来实现更好的服务提供（Kosack & Fung 2014）。最近，越来越多的项目试图提高个人或集体的能力，对一线服务提供者施加自下而上的压力以改善服务。对这些项目的评估结果不一。本节将回顾这些研究，并指出其基本理论假设的几个问题。

对官僚和政治家之间关系的经典研究集中在政治家雇用和解雇官僚的权力上。所有政府都面临着招募高技能工人进入公共服务部门并激励他们出色表现的挑战。

当政治家在雇用官僚时面临很少的限制时，他们可能会提供公共职位作为对支持或忠诚的奖励。在政策制定中（Spenkuch et al，2021），如果政治家可以自由地解雇官僚，阻止他们的晋升，或将他们分配到不理想的地方，官僚可能会有更大的动力去努力。此外，赞助可以让官僚获得物质和非物质资源，并且由于更高的相互信任水平，可以减少政治家的监督成本（T oral 2021a）。

然而，让政治家自由雇用、晋升、降职、调动和解雇官僚，至少有三种成本。首先，以政治支持而非专业知识作为工作条件，可以说是降低了官僚机构处理复杂项目或服务需求的能力（Colonnelli et al，2020），并可能压制官僚机构的努力（Xu，2018）。其次，政治任命者通常有较短的时间跨度，这可能会进一步限制官僚专业知识的内生获得（Gailmard & Patty 2007）。此外，更高频率的（或更大份额的）政府更替可以暂时中断服务的提供（Toral 2021b）。

研究通常将官僚人事制度归类为（择优）公务员制度或基于赞助的制度。公务员制度有（a）对谁可以被雇用为官僚的限制（例如，通过使用择优录取的考试）和（b）对撤换官僚的限制。一些研究的重点是采用公务员制度，这要求政治家放弃对官僚的雇用和解雇的某种程度的控制（Geddes 1994）。

即使是有强大的公务员制度保护的国家，一般也有政治任命者担任高级职位。在一些公务员制度中，政治家们可能会采取聘用做法--例如使用承包商来填补公共行政部门的空缺，以规避公务员制度的绝缘保护（Pierskalla & Sacks 2020）。因此，在实践中，大多数官僚机构属于两个极端之间的某一连续体。

在发展中国家，人事制度的属性如何影响公共产品和服务的提供？同样，证据是混合的。Duflo等人（2015）发现，与长期聘用的教师相比，肯尼亚的合同教师提高了学生的学习和考试成绩。然而，这可能只反映了短期收益。相比之下，与其他对巴西市政府充满恩惠的描述一致（Colonnelli et al，2020），Akhtari等人（2022）提供的证据表明，当巴西市长被投票淘汰后，市立学校的教师和校长的流动率更高，考试成绩明显下降。

官僚雇用的结构也可能影响政治家如何选择将资金分配给公共产品和服务。Ujhelyi（2014）利用美国各州实施的公务员制度改革的历史证据，发现相对于没有公务员制度的州，采用公务员制度的州向地方政府拨款更多，表面上是为了绕过改革后的州政府官僚机构。公务员制度改革也可以通过限制政治家在准备选举时扩大公共工资的能力来约束政治预算周期。Bostashvili & Ujhelyi（2019）认为，在美国各州采用公务员制度后，选举前的基础设施支出周期被消除了。本文发现，在发展中国家的背景下，这些动力还没有被探讨过。

除了与官僚招聘有关的干预措施外，改变官僚的激励机制--例如，通过绩效工资（P4P）计划--可以促使他们更加努力工作。为了吸引外在的动机，这些补偿计划通常会奖励投入（例如，公共部门的护士和教师的存在和行为）。除了可能侵蚀内在动机之外，一个关键的问题是，P4P计划将导致官僚们将精力重新分配到他们得到奖励的明显行动上（Benabou & Tirole 2003）。总之，一个官僚机构在公务员制度和赞助制度之间的连续体上的位置影响到它对公共服务和私人利益的提供。然而，官僚机构的整体改革在政治上具有挑战性[见Huber & Ting (2021)，他们对政治家实施公务员制度改革的动机进行了理论研究]。增量人事政策也可能影响官僚机构的质量、官僚的努力或公共服务产出。报酬计划，包括提高公共部门的正常工资和在可行的情况下使用大功率的激励措施，都是政治家可以使用的工具来影响官僚的选择和努力。

对基层官僚的公民监督

Björkman & Svensson (2009)研究了乌干达农村基于社区的对基层医疗服务提供者的监督。干预措施为社区成员提供了关于医疗服务产出的报告卡，并促进了社区医疗机构的会议，旨在加强对服务提供者的集体监督。作者发现在接受治疗的社区（村庄），医疗保健的利用率更高，儿童死亡率下降。然而，最近的三项研究在撒哈拉以南非洲和亚洲的三个国家复制了Björkman & Svensson（2009）的方法，并报告了不同的结果（Raffler et al，2020；Arkedis et al，2021；Christensen et al，2021）。

调和这些矛盾结果的一个方法是发展更仔细的理论。在整个复制实验中，由于对医疗服务提供者看法的改善而导致的利用率--与集体行动相反--似乎最有可能驱动任何观察到的效果。然而，集体行动的前景仍有可能推动医疗服务提供者的行为，即使它从未实现。此外，研究结果的这种变化可能是由基线健康结果的差异（Raffler et al，2020年）或由服务提供市场的结构机械驱动的。

例如，考虑到只注重信息提供而没有社区监测（集体行动）部分的相关干预措施。一方面，Lieberman等人（2014）发现，没有证据表明信息的提供对社区的影响。另一方面，Andrabi等人（2017）发现，在巴基斯坦，向家长传播公立和私立学校的报告卡的活动提高了考试成绩和入学率。然而，他们没有发现任何证据表明教育成果的改善是由家长的额外努力产生的。相反，由于担心家长会退出公立学校系统，公立学校减少了教师的休息时间，服务的改善才得以实现。虽然家长们变得更加了解情况，但信息运动--即使它们导致了服务提供结果的改善--并没有促进个人或集体行动。

本文认为，把旨在从外部增加公民对基层官僚的监督的干预措施等同于内生的社区监督形式，是有危险的。按理说，如果个人或集体的监督能够增加一线服务提供者的努力，个人和社区就会采取这种策略。事实上，Tsai（2007）等人证明，各种类型的中层社会组织可以在改善服务提供方面发挥作用。服务提供的均衡水平--不管是好是坏--都可能对内生的公民监督做法做出反应。对公民监督的外生冲击可能不会阐明内生实践的作用。

未来的研究路径

本文认为，在一个单一框架中考虑所有三个参与者之间的相互作用代表了研究政府在发展中及其他地区的回应性和问责制的重要前沿。理论文献普遍强调二元相互作用，包含政治家、官僚和公民（选民）的理论模型相对较少，尽管开发此类模型代表了当前活跃的研究议程。

例如，Fox & Jordan (2011)、Yazaki (2018) 和 Li 等人 (2020) 引入了包含官僚的选举问责制模型。最近的服务提供理论考虑了公民获得政府服务的尝试。Ting (2021) 引入了一个新的框架来调查服务提供的动态——政策利益的程度、投资管理能力和项目的持久性——该框架将政治家作为政策制定者（负责人）、官僚作为服务提供者（代理人）和公民作为服务寻求者。Slough (2021b) 考虑了官僚监督机构的采用和影响。她的模型将公民投诉信息作为影响政客能否解决官僚道德风险问题的输入。她发现，将公民投诉作为“火灾警报”可能会对国家在投诉倾向各异的人群中实施服务的能力产生模糊的影响。

本文认为，在实证文献中更广泛地考虑公民、政治家和官僚之间的互动有可能：（a）阐明（不）响应治理的新机制，（b）调和一些相互矛盾的发现，以及（c）告知旨在提高响应能力的政策干预措施的设计。这些潜在贡献的关键是更明确地承认这些三人相互作用的平衡含义。

通过关注单个行为者的行为——或者最多是一组行为者——大部分文献提供了部分均衡的发现。从本质上讲，二元分析不考虑被忽略的参与者可能如何响应，或者该响应如何反映在观察到的数据中。与激发我们研究的许多实证文献的二元模型相比，可以说更完整的政治问责和服务提供三元模型通常对许多感兴趣的核心结果产生更模糊的预测和更微妙的影响。由于未能考虑其他参与者的行为，我们可能会错误地描述工作机制并误解（通常是混合的）实证结果。这些问题甚至可能导致不明智的政策处方或干预。我们概述了最近应对这一挑战的几种方法，并强调了考虑所有三个参与者的好处。

新机制

Martin & Raffler (2021) 提出了一种新的解释，解释了最近选举问责制实证研究提供的有限选民更新政客表现信息的广泛观察。这些作者认为，由于政客依赖官僚来完成工作，公共产品输出是嘈杂的信号，因此选民根据绩效信息更新政客类型的能力有限。Martin & Raffler (2021) 在乌干达使用因子调查实验测试了他们的框架，该实验改变了绩效信号（好或坏的道路）、官僚的权力水平以及将责任归于政治家或官僚的信息。作者发现，当公民被告知官僚负责实施时，受访者将道路质量（以及相应的假设投票行为）归咎于政治家的责任被削弱了。虽然该理论仅将选民视为战略参与者，但这些发现表明公民、政治家和官僚能够考虑这种三人问责关系的动态。本研究将一种新机制——选民对政治家或官僚的集体责任归属——插入到传统上更狭隘地关注选民-政客关系的大型问责文献中。

调和相互矛盾的研究发现

基于本文对官僚在选民和政客之间问责关系中的作用的理解，Slough (2021a) 认为，当政客和官僚共同生产公共产品时，官僚质量会影响政治家公共产品投资的效率，从而影响他们发出信号的能力他们对选民的类型。与 Martin & Raffler (2021) 不同，Slough 认为，战略政治家预计选民有能力从公共物品信号中推断出政治家的类型，并相应地将资金分配给公共物品（而不是租金）。该模型产生了四种不同的均衡，它们呈现在不同的官僚质量水平，并具有不同的可观察到的含义。例如，好的和坏的政治家在资助公共产品方面采取不同行动的传统叙述——大部分选举问责文献的焦点——只在官僚质量中等偏低的情况下出现。Slough (2021a) 重新分析了巴西关于问责制和腐败的工作，对模型的预测进行了多次检验。她发现的证据与不同水平的市政官僚质量存在明显均衡的观点是一致的。

该研究的结果有助于协调关于信息和问责制影响的混合证据。

结论

本文回顾了当前关于低收入和中等收入国家政府响应能力的研究，重点关注有助于解释不同空间和群体的公共服务提供差异的理论和证据。根据现有的大部分文献，我们围绕涉及政治家、官僚和公民的三种不同的二元关系组织了我们的评论。然后，我们提出了在一个框架中考虑所有三个参与者之间相互作用的基本原理，以更好地描述政府回应性的基础。这种对三人互动的强调要求在理论和经验之间建立更紧密的联系。特别是，区分均衡和部分均衡的含义对于理论和政策都是有用的。可以说，它更好地描述了这些互动的性质，并且对于设计和评估旨在根据公民偏好改善公共产品和服务交付的新的（或修改的）干预措施也很重要。

编译 | 明媛

初审 | momo

二审 | 查皓

终审 | 李致宪

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原标题：《顶刊编译 | 发展中国家的政府回应性：一个研究综述》

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