长三角议事厅｜为何产业协同易走样？以浙江四大都市区为例

浙江省以打造杭州、宁波、温州、金华-义乌都市区作为促进区域协调、推动“双循环”和实现共同富裕的重要抓手。“优化创新链产业链协同布局”成为“十四五”时期浙江省都市区发展的核心目标之一。然而,浙江大学公共管理学院团队调研发现四大都市区在产业协同上仍存在较多现实障碍。

浙江省四大都市区产业协同发展面临的现实障碍

都市区间产业同构化较强。一是引发无序竞争。以服装制造业为例，温州、义乌在产品类型、产业规模、市场定位上高度同质化。2020年温州和义乌规上企业服装产量分别为2.8亿件和2.6亿件，温州拥有森马、红蜻蜓等知名服装品牌，义乌自创了能达利、傲哥等著名服装商标。二是抑制技术创新。以技术型产业为例，温州高端装备制造产业规模较小，缺乏骨干龙头企业。金华装备制造企业研发投入不足，自主创新能力较弱，其科技活动经费支出在主营业务收入的占比远低于发达国家4%~10%的区间水平。温州与金华的创新企业多以中小型为主且布局分散，无法实现规模效应和技术溢出。三是削弱产业效率。以资源型产业为例，温州、台州缺乏钢、铁、锰等黑色金属资源，两市2020年黑色金属冶炼及压延加工业营业收入利税率分别为3.27%和6.61%，远低于浙江省26.06%的平均水平。两市与资源丰富的地市在劳动力、资本等方面展开竞争，打造资源型产业，不仅造成生产要素价格扭曲，也阻碍了资源丰富地区比较优势的发挥。

都市区间产业整合性较低。一是都市区产业链纵向协作不紧密。以纺织服装加工产业链为例，金华市2020年规上企业纱、布的产量分别为21.6万吨、18.4亿米，温州市规上企业服装产量为2.8亿件。金华纺织业基础更好，温州服装业专业性更强，但两地未能有效形成在产业链纵向上的纺织环节（上游）与成衣制作环节（下游）的专业化协作。二是都市区间产业链横向配套不充分。以汽车制造业为例，台州汽车零部件及配件制造业的388家规上企业主要为国际知名汽车企业提供配套，缺少与本省整车企业的供应链协同。杭州拥有吉利、比亚迪等知名本土汽车品牌，但吉利汽车的本地配套率仅达50%，远低于70%的国际平均水平，缺乏与本省汽车零部件企业的横向配套。三是都市区产业链规划趋同性较强。浙江省各地市的“十四五”产业规划均强调市域全产业链布局。例如，8市提出要打造化工新材料产业链，7市提出要建立节能与新能源汽车和现代纺织与时尚产业链，9市提及要布局生物医药与健康和高端智能装备产业链。杭州9大产业链类别完全重合于浙江省10大产业链，地方特色有待挖掘。

都市区间产业发展极不均衡。一是数字经济呈现杭州一极凸显、周边凹陷的格局。温州紧抓与杭州开展数字经济全面战略合作的契机，计划在物联网产业规模、企业培育、技术创新上取得重大突破。但由于现有数字经济体量不足、自主创新能力薄弱等问题，杭州龙头企业转移到温州的意愿不强。二是制造业存在较强的技术与市场依赖。绍兴连续在2019、2020两年的浙江省发改委的“万亩千亿”考评中位列全省第二，但仍存在人才短缺、金融支持不足等短板，业务以制造和封测为主，产业链下游的汽车、光电等企业的市场需求不足，承接宁波“一园三基地”集成电路产业布局和转移的能力较弱。三是“山海协作”园区中发达地区参与不足。例如，在收益分配上，萧龙产业园规定萧山区政府前五年按固定投资的10%返还，五年后将税收全部返还龙泉。由于萧山区缺乏深度参与园区建设的内在动力，导致园区运营经验不足、产业转移效果不理想。

进一步推动四大都市区产业协同发展的政策建议

政府减少对市场的直接干预，把决策权还给市场。第一，都市区立足优势产业，实现产业错位互补发展。杭州都市区数字产业创新活力突出，宁波都市区制造业基础雄厚，温州与金义都市区民营经济发达，在品牌营销领域培养国货品牌；培育都市区创新集群遵循“先集聚、再扩散”的发展模式，引导创新要素向外围地区辐射。第二，政府推动行政放权，发挥市场机制的同时强化监管。政府向市场和社会让渡部分权力。政府投资集中在“市场失灵”领域的非经营性项目，把经营性产业投资项目收益让渡给市场；简化行政审批事项，优化行政审批流程，推动审批电子化、审批目录精细化，完善限时办结制度；政府加强事中事后监管，依照“谁审批，谁负责”的原则追责，做到“宽进严管”。第三，完善优胜劣汰产业退出的市场机制。建立低效和无效产能管理清单，通过兼并重组、整体腾退、搬迁改造等方式进行“腾笼换鸟”，寻求低附加值和高耗能产业的进口替代，推进中低端产业转移；优化市场主体退出配套政策，落实亏损弥补和特殊性税务处理等税收政策，对财产不足以支付破产费用的市场主体，通过区域性筹资等方式为其提供保障。

坚持“强链、延链、补链”发展思维，加强都市区间产业链协作。第一，通过技术创新推动产业升级，增强发展主动权，实现“强链”。打造数字车间、智能工厂，全面推进产业链各环节向智能化、绿色化转型；鼓励大中型企业建立物联网系统，推动“5G+工业互联网”深度融合；在原创研发领域培养科创排头兵，引导产业向全球价值链中高端跃迁；围绕人工智能、高端装备制造、生命健康等前沿产业，建设高质量数据库，实现产业链、创新链、价值链数据互通。

第二，淡化市域概念，在全球价值分工体系中强化产业链上下游分工协作，实现“延链”。放宽服务业市场准入要求，加快培育网上零售、在线教育、互联网医疗、智慧旅游等新型消费方式，增强都市区新型消费内需，促进国内大循环；扩大对外开放程度，对接国际经贸规则和投资合作政策，打破联通内外循环的制度壁垒，推动商品和要素流动型开放向规制、管理、标准等制度型开放升级，促进资本、技术、人才、数据等要素跨境流通；放宽服务业、制造业、采矿业等领域外资准入限制，支持外资依法以特许经营方式参与交通、环保、市政等基础设施建设，引导跨行政边界的协同采购招标以及项目联合投资，稳定产业链供应链，以链入链，推进外循环。

第三，解决产业协同的“卡脖子”瓶颈，补齐短板增添新动能，实现“补链”。围绕半导体及高端设备领域，依托都市区龙头企业带动供应链本土化，以核心技术、关键产品为支点，推动产业链跨域延伸，形成“头部企业+中小企业”的都市区可替代供应链生态圈；建立由省、市、产业园等共同出资的企业贷款风险补偿资金池，设计差异化信贷产品，为“腾笼换鸟”提供中长期抵质押绿色信贷支持；引导高校、科研院所针对地区实际需求开展研究，提高科技成果转化率，鼓励共建产业技术实验室。

加强有关政策扶持和平台支撑，促进产业有序转移。一是健全“山海协作”的各项政策与机制保障。完善推广山海协作异地监督平台，建立涵盖项目评审、资金拨付、绩效评估等全流程的闭环管理机制；提升改造山海协作职业技能的实训基地，建立对经济后发地人员的常态化培训机制；完善税收、GDP核算、招商引资等共享机制，建立税费共享、土地与园区共同开发的合作机制；通过对园区内外籍人才的配偶就业和子女入学给予优惠政策吸引海外高层次人才在园区投资创办绿色制造、工业设计和创意、现代物流、检验检测认证等生产性服务业。

二是坚持“因地制宜”和“以人为本”，提升经济后发地对转移产业的承接力和吸引力。根据转移产业园区的定位和主导产业的类型，积极吸纳高素质劳动力，完善城市积分落户政策；园区统筹建设宿舍型保障性租赁房，在财税政策上对园区医疗保健、商业中心等生活配套设施建设予以倾斜；为“腾笼换鸟”等低碳新兴科技与商务发展项目提供专项资金支持。

三是依托“产业大脑”，提高产业园区管理运营效能。利用“产业大脑”为产业提供项目全周期管理服务，打造数字化管控平台；加强智慧园区建设，基于数据的自采集、自运算、自分析，实时准确地展现园区运行情况，并依据实际情况发挥监测预警、辅助决策等功能；充分运用人工智能算法等，为引进企业提供资源对接、态势分析、风险预测等方面的标准化服务。

[作者徐元朔系浙江大学公共管理学院百人计划研究员；张衔春系浙江大学公共管理学院百人计划研究员；李静媛系浙江大学公共管理学院博士生；李林林系浙江大学土地与国家发展研究院助理研究员。本文是国家社会科学基金重大项目“推进以县城为重要载体的城镇化建设研究”(项目号：21ZDA071)的阶段性研究成果。]

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地·长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。