“美盟”为啥缺席东盟反恐会？有他没我

7月20至21日，缅甸与俄罗斯在莫斯科共同主持东盟防长会议暨反恐专家工作组会议（ADMM-Plus），美国、澳大利亚、新西兰均退出本次会议。美国国防部发言人迈纳斯(Martin Meiners)称缅军政府的行为违反东盟价值观，澳大利亚、新西兰均透露，担心出席本次会议可能会被缅军描述为他们的支持者。美澳新表态围绕以下三个观点而来：第一，缅甸和俄罗斯出席是其缺席会议的主要原因，尤其是缅甸，因为缅甸军方代表不被他们承认为缅甸合法代表。第二，宁愿多边机制分裂，也要分清“朋友”和“敌人”。第三，缅甸自己就有“恐怖行为”，所以“反恐会”没有意义。从西方人立场来说，这些观点听上去毫无违和感。这场交锋可以说是G20外长会以来，又一次涉及亚太各主要国家的冷峻对峙。只不过，“外长会”各方尚且顾及颜面，到了“防长会”则干脆毫不避讳撕破脸皮。那么，究竟缅甸是不是美澳新缺席本次会议的主要原因，缅甸军人看守政府又为何会被抵制呢？

本文认为，美澳新缺席本次东盟反恐会，炒作“俄缅邪恶轴心”，舆论焦点放在缅甸，并不出乎意料。在大国关系几近“崩坏”的边界，西方吃够了继续和俄罗斯对峙的苦，这个时候把缅甸当靶子，既不痛不痒、又不失面子。把缅甸军人标签化为“恐怖分子”，也不是什么新鲜事了，只是这次贴标签让无辜的“东盟防长会”卷进去了。缅甸难以超越恐怖的身份政治，与其国内形势的恶化不无关系，军政对峙陷入一种激情狂欢，剧本里充满了暗杀、处决。同时，欧美国家对缅长期制裁进入乏力期，透过东盟来施压缅甸，不仅省力省心，效果也相差无几。只要东盟部长级会议仍然给缅甸留有参与的空间，西方持续闹“小情绪”并不会造成大影响。

缅甸危机与“10-1”东盟困境

2021年2月1日，缅甸军方宣布接管国家政权，国家进入紧急状态（后简称“2.1事件”）。在第三世界国家，军人干政不是什么稀罕事。在缅甸的老邻居泰国，军人政变扳着手指也数不过来。泰国是美国的盟友，军人反复折腾也没影响泰国经济贸易，基本没有国际舆论剑指泰国。相比之下，缅甸就惨了不止一点。缅军曾于1962年3月和1988年9月发动政变，使用武力接管国家政权，两次政变分别废除了1947年宪法和1974年宪法，缅甸曾半个世纪处于缅军统治之下。

2021年缅军接权，正好赶上美国民主党总统拜登上台。九年前，同样是民主党总统的奥巴马访缅。正是奥总统访缅那年，缅甸退役军人吴登盛开启大刀阔斧的改革。所以，缅甸这十年的多党民主制，一直被视为奥巴马和民主党的政绩工程。“2.1事件”一出，民主党无疑被重重煽了一记耳光。

“缅军上台＝美式民主的失败”，这让美国国务卿布林肯惊呼“缅甸危机将成为美国新政府第一场外交危机”。因此，缅甸军人上台后受美国及其盟友圈的高压、孤立、制裁。加上推翻前政府这事，本身也不是什么理性行为，缅军面临着国际国内多重合法性困境。在国际上，缅军组建的“国家管理委员会”政府在联合国迟迟未取得合法席位。

目前，美欧已经启动了十多轮制裁，主要是针对军人高官及其家属。按说只要军人不去看自由女神像和卢浮宫，人身安全不会有问题。缅甸和西方经济依存度不高，制裁的影响也较有限。不过，缅甸要顾虑自己是“东盟成员国”这一重要身份。新加坡常年是缅甸新增投资来源国榜首，泰国曾是缅甸第一大贸易伙伴。1988年后，军人政府为了加入东盟可谓“历经磨难”，1997年刚加入东盟赶上金融危机，2006年被迫放弃轮值主席国。盟友们为了不让缅甸被迫“退出东盟”也很给力，多次在美国面前表现出中小国家难有的坚韧。

缅甸军人政府上台后，东盟再度面临“10-1”的考验，即西方舆论热炒“让军人代表的缅甸退出东盟”。因此，尽管军人积极融入东盟会议，但进程艰难，屡次被东盟峰会和外长会议“拒之门外”。2021年10月26-28日的东盟峰会、2022年2月的东盟非正式外长会、2022年3月28-29日的美国-东盟峰会以及2022年7月31日至8月6日的第55届东盟外长会议等会议均只允许缅甸派遣一名“非政治”代表出席会议，原因是“缅甸在落实东盟五点共识方面进展甚微”，多次东盟会议中缺少缅甸的身影。

缅军被抵制的原因——恐怖主义政权？

恐怖主义这个词自2001年美国“9·11”事件后在全球流行起来。美国借反恐战争祛除一个又一个的“敌人”，分别在2001年和2003年开启阿富汗和伊拉克两场战争。这两个国家都被布什政府定义为“流氓国家”。2005年11月6日，缅甸军人政府突然宣布将都城从仰光迁到400公里开外的内陆小镇彬马那，第二年改名内比都。迁都的原因众说纷纭，有人说是“缓解大都市病”“弘扬历史文化”，有人说是缅甸领导人丹瑞大将受高僧指引“提前预知了2008年纳尔吉斯风灾”。

其实，还有一大重要原因，就是半年前缅甸被第二任上台的布什政府列入“邪恶轴心”“暴政前哨”。“9·11”事件后，小布什政府将东南亚开辟为反恐“第二战线”。不同国家、不同社会对“恐怖主义”的定义与实践千差万别，但被美国人定义为“恐怖组织”是极度危险的。“美国人要打过来了”这样的消息每天折磨着仰光港旁边的军官们，迁都无疑是一件“把稳的事”，所以在并不强调效率的缅甸，迁都工作半年多就完成了。当然，出于地缘政治和自身实力的限制，美国很难真的越过红海或者马六甲海峡打过来。比起打，奥巴马的“接触+行动”方案看上去更加有效，在奥巴马和希拉里“大棒+胡萝卜”压力下，缅甸军人自上而下加快了转型。

“2.1事件”以来，缅军被指暴力镇压反对派，与少数民族武装组织（EAOs）以及平行政府“民族团结政府（NUG）”的武装“人民防卫军（PDF）”频繁交火。根据经济与和平研究所（IEP）发布的《2022年全球恐怖主义指数》（Global Terrorism Index 2022），缅甸的恐怖主义指数排名攀升至第9，是“最恐怖”的10个国家之一，较2020年上升了16位，缅甸因恐怖事件死亡的人数较2020年增加了20倍，数据上升速度直观反映了缅甸恐怖主义危机“告急”。

同时，2021年6月25日，联合国秘书长特别代表普拉米拉·帕滕(Pramila Patten)称，缅军在接管政权之后存在大量侵犯人权的行为，并“强烈谴责”缅军在拘留场所实施性暴力的行为。美国国务卿布林肯表示在2021年国际宗教自由报告中，缅军政权犯有危害人类罪和种族灭绝罪，美国将对缅甸“出招”。缅军被认为是缅甸所有政治冲突事件中的“首席参与者”。

超越恐怖的身份政治——军政对峙的激情狂欢

站在“不干涉”的冷静立场，我们不随便评论缅甸政府的维稳行为是否具有暴恐性质。回到缅甸国内政治和解的轨迹来看，军政矛盾已经是数十年的老积怨了——有必要跳出西方的身份政治，理性看待缅甸当前的内部矛盾。

“2·1”事件已经一年半多，缅甸军人基本控制住局势，“国家管理委员会”政府也在内政外交中正常履职。这种“正常化”，却是流亡在外的前政府官员、议员，以及对军人执政具有不良历史记忆的部分缅甸民众所不愿接受的。持续不稳的对立情绪，在短暂稳定后阶段性爆发。缅甸当前形势，已经演变为军政对峙的激情狂欢，而不是谁对谁错的问题。

在西方舆论的引导下，“恐怖政府”成为了缅甸“国家管理委员会”为众矢之的不利身份。“身份（identity）”在当代国际社会的影响力，堪比当年名噪一时的“民族主义（nationalism）”和“民粹主义（populism）”。当然，“民族”“民粹”这些词也有“身份”成分在里边，其内涵一致，都是一种虚构的、却能赋予弱势群体追求平等与尊严的“想象体”。“身份政治”这个词，一言以蔽之：坏是真坏，用是真好用。根据美国学者弗兰西斯·福山在其2018年新作《身份政治》中的论述，身份政治之所以不容忽视，就是其背后被赋予了人类“理智”与“情感”之外的第三种情绪——激情。

剧本大概是这样的：

“这件事情我做了，我也解释了。”

“虽然我们都知道打架不对，我也知道他是我兄弟”

“但当他说我是‘恐怖分子’的时候，我炸了，我真的揍了他，就好像真的‘恐怖分子’那样”

“最后大家打在了一起，怎么劝都劝不开。我们彼此相信，对方始终是不对的那一方。这是一场为了打而打的激情狂欢”。

正是这样一种“激情狂欢”，让这个起自布什时期的“恐怖身份”，使得缅甸没那么刻薄的军政矛盾（毕竟是民族内部矛盾），瞬间“易燃易爆炸”。甚至，超越了原本更为复杂和难解的民族矛盾。这种扭打在一起的“狂欢状态”，导致军政原本的内部调解机制难以发挥效果。

第一，“互构恐怖形象”，为军政双方不愿妥协对话提供了并不充分、但却强有力的借口。西方国家及缅甸反对派“民族团结政府”将缅军定性为恐怖主义政权。同时，缅军也将“民族团结政府”及其武装“人民防卫军”定为“恐怖分子”。缅军也不断在缅甸宣传部官网和妙瓦底官网公布人民防卫军的暴力行为。在本次东盟防长会前，缅甸448个民主活动团体联名向美、日、韩三国国防部致公开信，呼吁他们抵制第十三届东盟反恐工作组会议，控诉缅军的种族灭绝罪、战争罪和危害人类罪。信中称，缅军长期以“反恐”名义犯下国际罪行，其中最令人震惊的是2017年对罗兴亚人的灭绝事件，以及缅军在2021年2月1日接管政权后的暴力行径。

第二，超越恐怖的身份政治，是“东盟方式”劝和促谈发挥效应的基础前提。缅军政权军事法庭以“恐怖主义罪”对包括民盟前议员在内的反对派代表判处绞刑，东盟轮值主席国柬埔寨首相洪森致信敏昂莱，敦促他重新考虑此决定。然而，缅军强顶国际各方的谴责，最终还是在7月25日对反对派代表处以死刑。东盟缅甸问题特使、柬埔寨外长布拉索昆两次访缅都未取得重大突破，访缅期间也未如愿以偿与在狱中的昂山素季会见，国际干预对解决缅甸问题收效甚微。只有缅甸国内不同政治力量之间达成真正和解，在2008宪法框架下“和谐地”共享国家权力，才能真正落实“东盟五点共识”。否则，东盟再怎么以“东盟方式”调解缅甸问题，都是徒劳。

摘去恐怖面具 你们不来我得去

目前，缅甸国内局势依旧动荡不安，暴力冲突事件持续爆发，缅甸各地民怨沸腾。缅军政权在短时间内很难走出“外交泥潭”，在落实东盟五点共识方面似乎也一筹莫展。缅军力图实现国内和平，将2022年定为“和平年”，目前正在与多家少数民族武装组织进行和平谈判，但并未将民族团结政府列为谈判对象。如果缅军想要实现全国范围的和平，仅和少数民族武装组织谈判是不够的，还应与目前国内的最大反对派民族团结政府进行政治和谈，摘去“恐怖主义”面具，尽快落实“东盟五点共识”。此外，缅军也需兑现自己立下的“2023年下半年举行公正大选”的承诺，届时将国家政权移交至获胜的党派手中，使缅甸恢复到和平与发展的轨迹，重启政治转型。

即使美澳新拒绝出席本次东盟反恐会，缅甸仍然“若无其事”地主持会议。往后的部长级会议，就算欧美国家还因为“缅甸来他们就不来”，缅方只要能捉住参会的契机，也还是会坚持到场。即使遭到欧美国家谴责，缅军政府认为主要外交场域仍是东盟，只要守住东盟这一“外交圈底线”，就不太可能因“恐怖主义政权”罪名而遭外部军事干涉。未来，缅甸的外交重点是争取回归东盟峰会和外长会，常与东盟保持频繁沟通，让外交逐渐走向正常化，打破西方用身份政治给别人“贴标签”的惯用做法。当然对缅甸而言，做好国内基础建设、维持转型正能量才是关键首要，也呼唤更多政治胸怀和智慧。所谓“修己、安人”，只有好好发展，才能“笑骂由人，洒脱地做人”。

（作者：程子洲，云南大学外国语学院硕士；张添，北京大学区域与国别研究院博士后、讲师。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

参考文献：

[1]“US Withdraws From ASEAN Counter Terrorism Meeting”, Myanmar Now, (EB/OL), Jul.20, 2022, https://myanmar-now.org/en/news/us-withdraws-from-asean-counter-terrorism-meeting.

[2]“Republic of Korea:Open Letter to ADMM Dialogue Partner”, Progressive Voice Myanmar, (EB/OL), Jul.14, 2022, https://progressivevoicemyanmar.org/2022/07/14/republic-of-korea-open-letter-to-admm-dialogue-partner/.

[3] Fukuyama, Francis. Identity: The demand for dignity and the politics of resentment[M]. Farrar, Straus and Giroux, 2018.

[4] 卢光盛、周洪旭.东南亚恐怖主义新态势及其影响与中国的应对[J].国际安全研究,2018,36(05):3-20+155.

[5]张凯.“重返”东南亚:美国的“战略进取”及其影响[J].当代世界,2016，3:30-33.

[6]胡平平、武友德、李灿松.缅甸民主改革以来政治冲突的时空分异与发展趋势分析[J].世界地理研究,2020,29(04):675-685.

[7]“Rice, in echo of Bush's ‘axis of evil’, lists Cuba, Myanmar, Belarus, Zimbabwe as ‘outposts of tyranny’”, SouthCoast TODAY(EB/OL), Jan.19, 2005, https://www.southcoasttoday.com/story/news/nation-world/2005/01/19/rice-in-echo-bush-s/50299917007/.

[8]“UN Special Representative condemns Myanmar military over sexual violence”, NepalNews,Jun.27,2021, (EB/OL), https://nepalnews.com/s/global/un-special-representative-condemns-myanmar-military-over-sexual-violence.