城市更新丨明尼阿波利斯以街区文化更新提升城市包容性

摘要

美国明尼阿波利斯发布第38街文化区繁荣规划，以社区公平发展为中心，通过文化复兴、经济复兴和实现社区中低收入人群基本保障等方式，推动街区文化更新，从而提升城市包容性，实现包括低收入居民、有色人种社区、移民和其他少数群体在内的社区居民的共建共享和公平发展。该规划提出了五大实施策略及各项具体措施，围绕街区的文化属性和社区属性建设及融合展开多角度规划，实现街区文化多元性和城市包容性的更新与拓展，摆脱了传统历史文化街区建设中仅关注文化标识的保护及转化的片面观点。这种对于街区保护及开发的前瞻性思考对我国城市历史文化街区的规划及建设具有较强的启示作用。

关键词

街区文化；更新城市；包容性战略规划；明尼阿波利斯

美国明尼阿波利斯市基于本地非裔美国人奋斗历程，由2020年5月发生的弗洛伊德案件直接推动，于2021年2月出台了《第38街文化区繁荣规划》。该规划实施时间为2021-2030年，计划在10年时间内通过文化复兴、经济复兴等方式，保持第38街文化区的经济活力、创造性和应有的社会担当，反对流离失所、强调公平发展，加强在该地区生活和工作的人们的活力、韧性和伙伴关系。规划主要围绕五大领域展开行动：一是保护保护非裔美国人的遗产；二是提倡出台保留、保护非裔美国人财富的政策；三是进一步加深对符合地区发展使命的企业和组织的支持；四是提升民众获得抗风险方案和教育机构的机会；五是增加政府投资并加强公共基础设施建设。该规划将通过对街区的文化更新推动社区和城市包容性提升，进一步强调了街区建设的文化属性和社区属性，丰富了街区规划建设的思考维度，对于我国城市历史文化街区的规划及建设有一定的参考借鉴价值。

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一、“黑人命贵”运动与第38街文化区繁荣规划推出背景

明尼阿波利斯（Minneapolis）是美国明尼苏达州（Minnesota）最大城市，位于该州东南部，横跨密西西比河。面积151.3平方公里，市区人口407,207(2014年)。东与圣保罗毗邻，组成著名双子城。

（一）城市发展的历史背景

明尼阿波利斯在历史上一直是少数但充满活力的非裔美国人的家园，从20世纪30年代到70年代，实现了一个非洲裔美国人社区在城市的南侧蓬勃发展。在20世纪早期至20世纪60年代，带有种族限制的房地产契约或种族契约持续实行，阻止非裔美国人在明尼阿波利斯的大部分地区购买住房和积累财富，并不断对黑人企业施加压力，让黑人房主流离失所，迫使黑人社区出现，并不断向明尼阿波利斯南部转移，最终形成了由Central、Bryant和Regina社区组成的“南区”（Southside），位于东34街和46街之间，从Nicollet大道到芝加哥大道之间。南区虽然一直被边缘化，但其内部是一个稳定的社区，居住着工薪阶层和中产阶级的非裔美国人，他们中的许多人都拥有自己的房子，居民们与企业、教堂和社交俱乐部组成了一个紧密联系的社区。

社区中的第38街和第四大道是黑人商业区的中心，从20世纪30年代到70年代，这里有20多家黑人拥有的企业，其中大量的企业培育了社区中的黑人艺术家、文化和社会名人，第三十八街和芝加哥大道以众多的历史地标和象征黑人奋斗的“城市之魂”（Soul of the City），成为了明尼苏达复兴规划（Minnesota Renaissance Initiative）的最重要组成部分。

（二）规划实施的现实原因

第38街继续在明尼阿波利斯市的历史上扮演着重要的角色。2020年5月25日，在38街和芝加哥的十字路口，乔治·弗洛伊德（George Floyd）死于四名前明尼阿波利斯警察之手。这场悲剧时刻提醒着38街社区的居民，需要通过激发和支持黑人企业所有权，并为黑人和非裔青年创造就业培训项目和机会，强调黑人的文化，提升和维护非裔美国人在这个社区和其他地方的贡献。由此，38街文化繁荣规划应运而生，并成为明尼阿波利斯2040综合规划(Minneapolis 2040 Comprehensive plan)中体现公平发展的最重要部分。

这份文化繁荣规划致力于整合社区资源，通过文化复兴、经济复兴和实现社区中低收入人群基本保障等方式，实现包括低收入居民、有色人种社区、移民和其他少数群体在内的社区居民的共建共享和公平发展，恢复社区的地位及对地区新发展的贡献。因此，在规划的制定和实施中，由38街文化区的居民、企业主、社区合作伙伴和政府官员共同制定，并与明尼阿波利斯市社区规划和经济发展部门合作推动。

二、第38街文化区繁荣规划的愿景与制定特点

（一）愿景与方向

第38街文化区繁荣规划的愿景是：38街文化区的存在是为了延续一个根深蒂固的非裔美国人社区的传统和遗产，通过保持区域的经济活力、创造性和应有的社会担当，反对流离失所、强调公平发展，加强在该地区生活和工作的人们的活力、韧性和伙伴关系。这个规划作为38街文化区的主要愿景文件，计划在2021-2030年的10年内对38街区进行短、中、长期的规划改造，并与明尼苏达复兴规划和明尼阿波利斯2040综合规划的方向相衔接，共同推动38街文化区成为一个长期反映非裔美国人自省、学习、自我治愈和成长的标志性文化区。

（二）文化区的内涵

明尼阿波里斯市指定了6个商业区作为文化区，通过优先发展和加速经济发展，公共交通建设，经济适用房政策，来改善社区邻里关系，以保护种族多样性和提升城市社区的文化认同，在这些社区中有很大一部分人口是由黑人、土著和有色移民组成的。

第38街文化区繁荣规划将通过详细的交通规划、经济发展、营销规划，基于街区本身的历史文化积淀，实现社区和有色人种社会地位的提升，并通过文化和经济的全面繁荣，为社区注入持续的增长活力。

（三）规划的制定过程

第38街文化区繁荣规划起源于2015年由前8区议会成员举办的“东38街的未来”系列规划，通过保存非裔美国人的历史和社区所有权等，加强社区的重新连接。到2019年，8区议会与明尼阿波利斯市合作创建了第38街文化区繁荣规划，并在规划的制定过程中始终强调“公平发展”和“公平参与”。首先，社区为满足最普通社区居民的诉求，批准成立了一个由社区成员组成的规划委员会，以推动规划进程，参与并起草规划。随后，委员会举行会议，根据社会的优先事项，确定思路、策略和行动步骤。最后，通过社区聚会、多渠道调研，实现更广泛的社区接触，并获取意见。如举办“搭建桥梁和分享面包”晚宴、成立第38街设计工作坊等活动，鼓励社区居民分享家庭生活和对社区发展的想法。并通过调查、在线资产地图和电子邮件等搜集更广泛的社区意见，从而创建文化区的发展指南。

三、规划的五大实施策略及具体措施

规划确定了实施策略的五大范畴：（1）保护遗产，主要是保护保护非裔美国人的遗产；（2）提出倡议，主要是提倡出台保留、保护非裔美国人财富的政策；（3）深化社区支持，进一步加深对符合地区发展使命的企业和组织的支持；（4）加强可得性，提升民众获得抗风险方案和教育机构的机会；（5）增加金融投资，增加政府投资并加强公共基础设施建设。在上述范畴中，确定了规划期内具体的目标及多项行动计划，每一项行动计划还列出了时间框架、对社区发展的主要贡献、项目合作伙伴、项目考核指标、人财物力投入计划、已完成内容及项目的未来发展构想，切实保障了每一项行动计划均为可实施、可考核、可完成的项目规划。

（一）保护非裔美国人的遗产

该范畴的实施策略的目标是：通过保护本地区的历史遗址、口述历史、视觉和表演艺术形式以及讲述明尼阿波利斯非裔美国人故事的文化资产，识别38街文化区的历史文化价值，并促进非裔美国人在经济、文化、社会等方面的自我身份认同。

具体措施包括：

（1）设立市级层面的文化区。通过市级文化区项目，直接利用《明尼阿波利斯2040综合规划》的相关规划和资金指导社区发展。

（2）重新命名街道以纪念社区活动家和领袖。38街和第四大道的拐角处曾经是明尼阿波利斯许多有影响力的非裔美国人企业主、社区活动家和公民领袖的故土，2019年11月8日，社区以克拉丽莎·罗杰斯·沃克(Clarissa Rogers Walker)和劳纳·纽曼(Launa Q. Newman)的名字重新命名了两条街道，以纪念这些对南区社区和明尼阿波利斯市做出的巨大贡献。

3）举办社区独特的艺术文化活动。艺术和文化活动是任何社区生活的重要组成部分，它能增强社区居民的参与性与文化归属，加强邻里之间的联系。38街独特的标志性艺术活动也是代表和宣传38街文化区的最佳方式，吸引游客和投资。例如：搭建桥梁，共进晚餐（Building Bridges and Breaking Bread Dinner）活动、38街美食之旅和爵士音乐节（38th Street Culinary Tour & Jazz Festival）。

（4）发展明尼苏达州非裔美国人遗产博物馆和画廊。明尼苏达州非裔美国人遗产博物馆和画廊(MAAHMG)由当地居民创建，其目的是保存、记录和突出非裔美国人在明尼苏达州的成就、贡献和经验。项目通过展览、研讨会等活动，宣传社区的历史、文化、艺术发展，增强社区居民的文化归属感。

（二）提倡出台保留、保护非裔美国人财富的政策

该范畴的实施策略的目标是：打破明尼阿波利斯的财富分配不平等，尤其是非洲裔美国人的财富与白人财富对比失衡的局面，推动保护和积累非裔美国人的财富的政策出台，以扭转系统性不平等的影响，为社会的健康和完整性增加代际流动性。

具体措施包括：

（1）推动公平发展项目实施，并实现公平审查以保障项目切实造福社区。明尼阿波利斯市采取了包容性分区及经济适用性住房政策来支持公平发展，通过成立保障性住房(NOAH)保护基金，帮助符合条件的保护购房者在租金上涨的风险下获得和保护NOAH租赁房产，以保护那些有非自愿搬迁风险的低收入租户，并拨款4000万美元为保障性住房提供资金2019年城市预算中的项目。实施公平审查问责制，确保项目真正造福社区并形成全市统一的评估标准。

（2）建立黑人遗产土地信托。非洲裔美国家庭继承财富的可能性是白人家庭的五分之一。这种财富的缺乏导致了黑人后代在教育保障、生活保障及开办企业方面的发展机会有限。建立黑人遗产土地信托(BHLT)将帮助非裔美国居民和企业主拥有和保护住房和商业空间，BHLT作为土地的社区管理者将为房屋所有权提供融资，保障该地区非裔美国家庭和企业的经济安全。

（3）克拉丽莎·沃克的购房俱乐部(Walker HBC)。俱乐部将帮助社区的中低收入居民准备和引导在本地区买房的过程，通过一对一咨询、购房者教育、信用修复、资本储蓄、财务扫盲课程等对参与购房者提供服务。

（4）推出“扎根”房地产项目。通过租金减免和财政补贴等方式，减缓租金上涨带来的压力，帮助社区居住者留在社区。明尼阿波利斯市推出4d经济适用房激励计划，鼓励经济适用房的开发建造，并通过延期维修贷款、税收减免等方式保障社区居民住有所居。

（5）租户的保护政策。社区持续倡导保护租户改善出租房屋居住条件的权利。明尼阿波利斯市已于2019年通过了《承租人保护条例》、《出售通知条例》、《承租人优先住房政策》和《承租人重新安置援助条例》，并在《承租人购买机会法案》上取得了进展。

（三）加深对符合地区发展使命的企业和组织的支持

该范畴的实施策略的目标是：延续38街文化区的创业文化，促进小企业发展，帮助其发展成为更好的社区领袖和企业所有者，并继续提升其在38街文化区的社会影响力。

具体措施包括：

（1）业务发展和技术援助。明尼阿波利斯市创建了商业技术援助计划（B-TAP），为该市的中小企业提供企业开办、人力资源、法律支持、簿记、税务准备、保险选择、营销计划、竞争、运营等咨询支持。

（2）社区所有权。在38街文化区成立社区发展公司(CDC)，从社区中组建CDC董事会，代表社区利益参与、指导和投资本社区内经济适用房的开发，对本地区未来的发展规划、项目活动及其他治理责任进行决策。

（3）中小企业救助计划。通过中小企业救助计划，对一些代表和融入了38街文化风格属性的小型企业，因租金上涨等原因被取代或被迫关闭，倡导保护商业租户，实行商业地产的房地产税减免，改善商业和办公场所工作条件的政策。

（4）创建38街商业协会。以吸引客户和新的商业投资者，鼓励本社区企业共享资源，相互参与并建立关系，保持社区内的经济活力，并与明尼阿波利斯其他地区的竞争。如创建以社区为基础的家庭式咖啡馆，实现社区内各类人群的信息交流与工作机会共享。

（5）开展活动营销，打造品牌战略。通过营销活动打造38街文化区品牌，创建品牌标志、网站并讲述38街的历史文化及未来发展。在实现整个社区共同参与的同时，邀请游客形成对文化街区的积极看法及文化吸引。

（四）提升民众获得抗风险方案和教育机构的机会

该范畴的实施策略的目标是：持续保持38街文化区的韧性，加强对建设可持续和自给自足能力的项目的获取，抵御经济压力、自然灾害、健康保障和住房问题。与社区内外的教育机构建立支持性伙伴关系，使本区居民和企业主能够在社区内蓬勃发展。

具体措施包括：

（1）萨巴塔尼（Sabathani）社区中心改造。萨巴塔尼（Sabathani）社区中心自1996年以来一直是38街文化区的一项重要的文化资产，通过对其进行投资和软硬件设施翻新升级，改善了社区活动和邻里互助空间。

（2）创建弹性中心。集合Sabathani和Kente Circle等社区中心资源，创建一个弹性中心，以应对本社区气候变化、停电、医疗疫情、火灾或其他人为灾害造成的创伤、干扰、冲击，提供当地应急管理和机动服务。

（3）建立教育伙伴关系。38街文化区通过持续与正规院校、非传统及非营利机构建立教育伙伴关系，为社区提供工作培训、课后活动，为社区居民提供社区志愿者工作。

（4）健康影响评估。为应对新冠疫情的影响，开展健康影响评估(HIA)，全面处理包括影响人们健康的经济、政治、社会、心理和环境因素等健康问题。并基于健康影响评估筛选社区建设和发展建议，以确保健康影响在项目的设计、建造和/或规划中得到考虑。

（五）增加政府投资并加强公共基础设施建设

该范畴的实施策略的目标是：基于文化区的发展诉求和社区居民的日常生活需求，实现相匹配的功能良好的基础设施建设，并为社区吸引新的投资和创造经济增长。在城市预算持续紧缩的情况下，同时对接政府援助及符合要求的金融机构赠款。

具体措施包括：

（1）创建文化区基本建设基金。利用股权从其他机构寻求额外资本，主要来源包括：明尼阿波利斯市、亨内平县、当地银行、金融机构、基金会和大学。该基金由社区发展公司进行统筹安排，可用于社区内基础设施建设的集体投资，及向社区居民和企业主提供低利率的建设贷款。

（2）建立金融伙伴关系。为了建立作为社区自给自足的经济支持，38街文化区积极与明尼阿波利斯市政府合作，并与当地银行、私营企业、信用贷款公司、大学、慈善基金会及宗教组织建立伙伴关系，以减少文化复兴计划对政府资金的依赖。

（3）公共基础设施的改善。与明尼阿波利斯市公共工程部(Department of Public Works)合作，从道路、人行道、自行车道、路灯及街景美化等方面完成38街文化区基础设施改造，营造与文化区相匹配的社区应用场景。

同时，基于乔治·弗洛伊德的谋杀案，推动38街与芝加哥大道交叉口的乔治弗洛伊德广场建设，完善其周边的交通通达性、安保维护、应急处理功能及广场自身的文化属性和纪念价值。进一步推动38街文化区在未来短期（1-3年）、中期（4-6年）、长期（7-10年）实现基础设施升级更新、艺术创作与文化内涵不断丰富、社区服务与整体商业体系全面提升。

四、政策启示

明尼阿波利斯第38街文化区繁荣规划摆脱了传统历史文化街区建设中仅关注文化标识的保护及转化的片面观点，强调街区文化繁荣与社区建设的一体化发展，实现了文化区建设的内涵与外延的丰富与拓展，并围绕文化区的文化属性和社区属性建设及融合展开多角度规划。这种对于文化区保护及开发的前瞻性思考对我国城市历史文化街区的规划及建设具有较强的启示作用。

（一）文化属性的“强化”与“活化”

文化属性是历史文化街区建设发展的根本属性，丰富的文化标识、文化场景营造是历史文化街区建设的基本元素。明尼阿波利斯第38街文化区繁荣规划充分研究了所属文化区的历史发展，挖掘了其作为非裔美国人奋斗的“城市之魂”的历史纪念的重要文化价值。

1.拓展文化资产识别及保护的渠道

通过与这一价值内核相关联的历史名人、文化艺术活动、文化纪念场所的宣传展示，强化其文化属性，从而增强社区居民的文化归属及对外来游客和投资的吸引力。通过抬升文化区的建设和保护级别，将文化区规划建设方向与社区发展方向、全市、全州的城市建设规划方向相统一，拓展了文化资产识别及保护的渠道。在我国当前的历史文化街区规划及建设中，主要的文化标识转化及活化仍旧停留在艺术处理、文创产品开发及新媒体技术呈现手段上的突破，对于文化街区文化价值内核的挖掘不足。未来需要基于历史人物、文化艺术、民俗风俗等多角度多层次挖掘和展现历史文化街区的价值内核。

2.重视社区整体文化氛围的营造

围绕非裔美国人奋斗的文化价值内核，规划进一步通过社区功能升级及居民和企业主受教育环境的优化实现对38街文化区韧性的现代演绎和价值活化。在我国当前的规划建设中虽然也强调了空间中人、物与环境的三位一体，但对社区中邻里互动空间的拓展不足，对历史文化街区应急管理功能的重视程度不足，对提升街区居民整体受教育程度和文化素质的关注度不足，从而导致历史文化街区的商业化与文化、生活化错位。因此，历史文化街区的规划建设在硬件达到一定水平后，要特别注重街区软实力的培养和整体文化氛围的提升。

（二）社区属性的“强化”与“转化”

社区属性是当前我国历史文化街区规划建设中相对忽视的属性，却是历史文化街区建设发展的重要支撑。社区属性不仅强调了规划的空间概念，更从城市经济社会发展的角度丰富了历史文化街区的价值和地位。

1.强调社区居民参与及服务社区的规划理念

第38街文化区繁荣规划从规划制定到实施过程，均体现了社区居民公平参与及服务社区、公平发展的理念。在制定之初，规划就通过社区成员组成规划委员会，并通过举行大规模的社区聚会和在线调查等方式，更广泛的实现社区接触。通过社区发展公司（CDC）的管理，实现社区内经济适用房、租金减免等政策，实现规划开发项目服务社区。在我国当前“以人为本”、“人民城市”的城市发展理念下，我国历史文化街区的建设发展应进一步关注街区本身的社区属性，实现历史文化街区规划建设真正向社区下沉，解决街区发展的痛点难点。

2.重视地区文化建设主体的自身发展

第38街文化区繁荣规划从根本上意识到了文化区“奋斗与韧性”价值的主要承载对象和本区文化塑造的建设主体是本区的中小企业和企业所有者，因此，推出了商业技术援助计划、中小企业救助计划、成立商业协会、打造文化区整体商业文化品牌等措施，以延续本区的创业文化氛围，提升文化区的社会影响力。目前，随着我国“放管服”改革和营商环境的不断改善，历史文化街区中的企业发展环境逐渐改善，但相比其他国际城市，在民间组织和街区内企业活力与凝聚力上仍相对不足，街区的商业文化品牌整体打造存在一定难度。未来要持续推动街区中企业主体与本地区文化氛围的匹配度，并通过良好的社区发展、商业氛围，吸引优秀企业主体进入，实现历史文化街区文化属性和社区属性的持续现代化转化。

（三）文化属性与社区属性融合发展

良好的文化区发展一定是文化属性与社区属性的共振发展及相互融合，两者形成了内在逻辑统一和外在内容的相互支撑。第38街文化繁荣规划较好的体现了文化属性与社区属性的融合发展，其注重文化发展对社区内在发展和整体影响力的提升，并注重社区的可持续发展对文化价值的建设支撑。

1.注重文化与社区发展的内在关联

第38街文化繁荣规划提倡出台保留、保护非裔美国人财富的政策，并通过成立黑人遗产土地信托、买房俱乐部、4d经济适用房激励计划和租户保护政策，从政策层面推动社区内非裔美国人的发展，进而实现文化区“公平发展”、保护非裔美国人历史文化的文化诉求。在我国历史文化街区的规划中，由于对文化价值内核的挖掘不足，很难实现文化与社区发展的有效连接和良性互动。不过，随着历史文化街区规划建设方案的逐渐成熟和对社区属性的关注回归，两者之间的内在关联性有望建立。

2.注重构建可持续性的支撑系统

功能良好的基础设施建设将促进文化区的文化氛围营造，并满足社区居民的日常生活需求。第38街文化区繁荣规划认识到了城市预算持续紧缩的客观事实，并通过与符合要求的民间资本建立金融伙伴关系实现社区自给自足的经济支持，支撑基础设施建设和文化发展。近年来，我国的历史文化街区建设已经逐渐引入了PPP模式，实现政府与企业共同开发，但在融资渠道上较其他国际城市还相对单一，有待进一步探索尝试。

参考文献：

[1]Minneapolis-38th Street Thrive Strategic Development Plan, February 2021.

[2]孙菲.从空间生产到空间体验:历史文化街区更新的逻辑考察[J].东岳论丛,2020(7):149-155.

[3]肖竞,李和平,曹珂.价值导引的历史文化街区保护与发展[J].城市发展研究,2019(4):87-94.

作者简介

赵雨，上海社会科学院应用经济研究所，博士研究生。

邓智团，博士，上海社会科学院城市与人口发展研究所，研究员。

转自公众号“国际城市观察”