关于陕西抢抓两个《意见》实施机遇，拓展秦岭地区绿色低碳发展路径的思考和建议

2021年4月和9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》和《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称“两个《意见》），明确了“到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备”，“到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型”的时间表、路线图，这是贯彻落实习近平生态文明思想，践行“两山”理论科学路径，从源头上推动生态环境保护工作运用市场化交易手段，建立利益共享均衡发展机制的务实举措，也为生态环境保护任务艰巨而经济发展水平落后的中西部地区提供了难得的政策支持、制度保障和发展机遇。随后，2021年10月24日国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，2021年10月25日国家公园管理局正式批复陕西创建秦岭国家公园。这些利好政策和消息，对于位于西部桥头堡的陕西省来说可谓云开锦绣，千载难逢。陕西作为生态大省更应抢抓机遇，乘势而上，在这一轮新的生态保护政策调整、利益调整、格局调整浪潮中占据主动，赢得先机。目前按步骤应加快推进以下工作：

一、提高政治站位，增强陕西秦岭地区落实生态产品价值实现机制和生态保护补偿制度改革的战略主动和历史担当

（一）牢记嘱托，勇担保护使命。秦岭山脉是我国重要的生态屏障和地理分界线，它地跨甘肃、四川、陕西、河南4省，主体位于陕西境内。陕西处于秦岭区域的地市有6个，有35个县（区）全部或部分在秦岭地区。陕西境内的秦岭南坡是汉江、嘉陵江和丹江的源头区，也是南水北调中线工程的重要水源涵养区，北坡是渭河的主要补给水源地。党的十八大以来，习近平总书记对秦岭生态环境保护工作高度重视，他指出：“秦岭和合南北，泽被天下，是我国的中央水塔，是中华民族的祖脉和中华文化的重要象征”，“保护好秦岭生态环境，对确保中华民族长盛不衰、实现’两个一百年’奋斗目标、实现可持续发展具有十分重大而深远的意义”，他强调，“陕西生态环境保护，不仅关系自身发展质量和可持续发展，而且关系全国生态环境大局”。所以说，保护好秦岭生态环境，这是新时代生态文明建设赋予陕西义不容辞的历史使命，是陕西贯彻新发展理念，构建新发展格局的政治任务，也是陕西全省上下落实总书记来陕重要讲话重要指示，实现陕西高质量发展的重大责任，责任在肩，使命光荣。

（二）举旗定向，扛牢保护责任。生态环境保护是关系党的使命宗旨的重大政治问题，是关系民生福祉的重大社会问题。陕西秦岭所在市区的未来发展要高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，以习近平生态文明思想为指导，积极践行“两山”理论，始终胸怀“国之大者”，只抓大保护，严禁大开发，唱好生态戏，打好绿色牌，念好资源经，拓宽强省路，筑牢生态保护防线，推动绿色低碳发展，当好秦岭卫士，守好秦岭祖脉，先行先试，树立标杆，实现陕西秦岭生态环境保护工作“在全国创一流，在西北树标杆”，为确保秦岭祖脉青山不老，绿水长流，永续利用，造福子孙提供陕西路径，贡献陕西力量。

（三）科学定位，提升功能价值。当前要以两个《意见》为政策依据、制度保障，抓住国家公园管理局正式批复陕西创建秦岭国家公园和国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》的大好时机，领会文件精神，认真对标对表，加强研究谋划，科学制定方案，突出体现秦岭在全国地理位置的独特性、生态地位的战略性、生态功能的安全性、生态资源的丰富性、生态环境的敏感性、生态效益的外溢性等方面的国家地位、关键位置和重要功能，集中力量，全力攻关，力争将陕西秦岭地区的地理位置、资源禀赋、环保功能、生态价值上升到国家生态安全的战略地位，获得国家最高级别的认证认可，使陕西秦岭地区成为中央和国家生态保护纵向补偿重点区、横向补偿倾斜区、区域补偿优先区。

二、把握政策规定，明确陕西秦岭地区生态产品价值实现机制和生态保护补偿制度改革中的指标体系和方法路径

（一）摸清家底，做到心中有数。一是从陕西秦岭地区全域处于秦岭祖脉中心位置、国家生态环境重点保护区以及“中央水塔”核心保护区等方面全面评价和审视陕西的重要地位和生态价值，明确陕西秦岭地区在国家生态保护补偿制度中的首要位次和重要分量，争取最高权重，获得中央和国家最大支持；二是对陕西秦岭地区的山水林田湖草砂石矿等自然要素按照资源质量、供求关系、生态保护成本等因素进行全面、科学、准确的评价核算，形成生态产品价格，通过相应的制度安排和政策规定，在“算出来，转出去、可持续”中，建立要受益者付费，保护者受益的利益分配体制；三是对陕西秦岭地区生态系统生产总值GEP即生态产品总值进行全面的估值核算，开展生态资产评估，核算出生态价值总量，为生态资源量化为生态资产提供依据和支撑。通过上述举措，破解生态产品价值无核算，产权不明确，主体责任缺失等共性问题，实现陕西秦岭地区生态产品价值有价可循，自然资源产权保障有效，环境保护主体培育健康，生态环境保育机制顺畅的良好发展之路。（说明：GEP，即生态系统生产总值，也称生态产品总值，是指生态系统为人类福祉和经济社会可持续发展提供的各种最终生态产品与服务价值的总和，主要包括生态系统提供的物质产品价值、调节服务价值和文化服务价值。比如海南热带雨林国家公园体制试点区2019年度的生态产品和服务价值为2045.13亿元。）

（二）对标对表，谋求应对之策。一是对生态补偿制度和陕西资源种类要认真研究，一一对应，精心测算、科学估值，做到底子清情况明，确保综合补偿清楚、分类补偿明晰、纵向补偿对等、横向补偿有数，杜绝功能和价值失衡、作用和政策错位、贡献和补偿缺失等现象发生， 扭转陕西秦岭地区“抱着金饭碗讨饭吃”的尴尬局面。二是探索创新生态资产权益抵押贷款机制，引导金融机构探索建立生态信用制度，加大绿色金融支持力度，打通生态产品资产权益实现关键环节，实行“三权”（即所有权、承包权、经营权）分立，提供林地、耕地、宅基地抵押贷款，推动生态资源转化为资本资金。三是按照“全国一盘棋”思路，参照全国统一的生态产品核算方法和标准体系，鼓励秦岭地区所在县区开展生态产品核算工作和项目级生态产品服务价值核算，建立生态产品价值自动核算平台。

（三）绿色低碳，筑牢发展根基。一是按照重点“生态功能区实行差异化补偿”的规定和“探索建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制”的要求，对本省秦岭地区地方产业结构进行规范和调整，项目引进和产业发展一定要按照生态优先、保护优先的原则，树立绿色环保、低碳循环的发展理念，突出增强生态功能、加强生态保护的发展模式进行布局和设计，从而打造人与自然和谐共生、相得益彰新样板。二是完善生态资产产权制度，生态产品价格形成机制、生态产品市场交易制度、以及生态环境保护成本核算制度，生态环境损害赔偿制度，确保在严格保护和可持续利用的前提下分享生态产品保护成果。三是要把该地区的山水林田河湖草沙等自然资源和村庄、民居、土地、村道等人文资源按其评估价值折算股份，同社会资本进行股份合作，共同开发医养康养、体育健身、绿色种养殖业和乡村旅游等新业态、新产业，大力发展生态经济、生态产业、生态文化，打通利用生态产品推动绿色经济、循环经济、低碳经济发展的通道，共享绿色转型绿色发展红利。

三、深谋早动善为，确保陕西秦岭地区生态产品价值实现机制和生态保护补偿制度改革任务全面落实和顺利推进

（一）积极争取，加强沟通对接。随着两个《意见》的印发实施，国家和相关部委还要研究出台实施细则，制定配套政策，实现“到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态补偿保护制度基本完备”这一改革目标。国家碳达峰行动方案还将陆续建立完善碳汇交易体系指标，秦岭国家公园建设将会涉及诸多生态保护政策调整和升级，能否打进国家补偿盘子和中央转移支付重点省行列，时间紧，任务重，而且机不可失，机不能失。要按照国家碳达峰行动方案、中央推进实施两个意见以及秦岭国家公园建设的时间表，路线图，摸清家底，做足功课，熟悉政策，把握机遇，拿出论证充分，具有极强说服力，并具权威性、前瞻性、专业性、操作性强的综合补偿方案和分类补偿方案，密切同国家相关部委的沟通联系，加大中央和国家对陕西秦岭地区水源保护地、生态保护区等生态保护补偿力度，将所有综合补偿指标和分类补偿指标按照国家标准予以申请申报，确保该地区生态资源保值、生态产品升值、生态功能增值，弥补因生态保护等政策和秦岭生态保护条例等法律规定导致该地区经济发展处处受限，步步艰难造成的制约和损失，维护陕西秦岭地区生态地位和未来发展利益。

（二）密切协作，凝聚生态保护合力。陕西秦岭地区几大自然保护区诸如秦岭牛背梁国家级自然保护区、太白山自然保护区、牛尾河自然保护区，省属国有林区以及国家大熊猫保护区这些国家和省级生态生物保护区域占据该地区版图三分之一到四分之一，这些管委会和职能部门肩负的保护任务相当重大，位置极为重要，作用举足轻重，他们每年实施的一些保护工程都能获得国家和中央项目资金的大力支持，而且项目级别很高，资金来源稳定，在随后的生态补偿中更是近水楼台先得月，补偿扶持项目和资金量会有几何级增长，因此加强同这些机构和部门的密切联系和协作配合，共同扛起秦岭生态保护大旗，共同肩负环境保护使命，是凝聚发展合力，共推秦岭绿色发展的必备条件。一是互通有无。面对生态保护共同责任，打破条块分割，各自为政的局限，建立联席会议制度，定期通报情况。二是信息共享。彼此之间的专向补偿和综合补偿信息共享共用，项目资金相互争取，相互协助，地方政府需要协助的，直管机构协助对接；机构需要政府出面的，地方全力相助。三是规划共知。彼此发展规划共享共知，相互衔接，互鉴互用，地方规划吸纳省直机构参与建设，省直机构项目实施县上主动配合，不做无用功，不走重复路。四是合力保护。密切利益、融洽关系，改变以前的相互制约、相互制肘的局限，与保护区管委会和国有林区联合开发建设一些森林公园、湿地公园、地质公园，强化国土空间环境全域管控，推动生态环境保护精细化立体化管理，从而实现困难共担、难题共破，利益共享，共同参与的良好局面。

（三）争取冠名，集聚绿色发展动能。陕西秦岭所在县区要在已经取得的国家、地区荣誉和命名的基础上，紧盯国家和中央在生态环境保护方面的新举措、新思路，继续摘取几个国家级示范创新基地桂冠和金字招牌，从实力上为取得更大生态补偿提供坚实基础。譬如：生态文明先行先试示范区、“两山”理论实践创新基地、生态保护地区排污权有偿使用和交易试点地区、全国碳排放权交易市场试点地区、绿色金融改革创新实验区试点地区、国家生态综合补偿试点地区、全国“三线一单”应用典型案例示范地区、秦岭国家公园创新示范基地等等，从而确保这些地区在生态环境保护上作出更大成绩、在生态文明建设上走在前列、在绿色经济发展上抢占先机、在践行“两山”理论上树立样板，在增强生态功能上创出经验争取国家更大的支持，使陕西秦岭地区更快地实现既定目标，成为生态文明建设的时代先锋，“两山”理论的成功典型，为陕西实现由生态大省向生态强省的历史性转变做出贡献。

四、创新体制机制，完善陕西秦岭地区生态产品价值实现机制和生态保护补偿制度改革目标激励机制和管理模式

（一）积极探索 ，建立绿色评价体系。成立陕西秦岭生态保护管理委员会和陕西秦岭国家公园管理委员会，对陕西秦岭所有地市县区的生态保护、资源管护、经济运行、社会发展等各项事务进行整体规划、垂直管理、协调推进、统一考核。两个大管委会要树立绿色发展观、正确政绩观，借鉴先进地区做法经验，不以经济总量、经济指标搞排名、论英雄，而以环境保护效益、生态保护价值、绿色产业规模、绿色发展质量等指标体系为依据，建立符合陕西实际并且与中央和省市政策规定相统一的绿色评价考核体系。选人用人导向向唯绿色、唯低碳、唯环保、唯生态、唯循环转变，一是以生态环境保护补偿增量和效益为基本标准；二是以生态产品产能和供给、服务和保障为评价尺度；三是积极呼吁争取，对环境保护任务重而经济发展受限的县区单列进行考评，或者纳入全省生态环境保护县区专项考核评价体系，给与公正公平的考核结果，最大程度激发和调动广大干部群众保护生态环境、投身绿色发展的内生动力和主观能动。

（二）严管重罚，健全长效管护机制。全面落实秦岭大保护原则，一要始终坚持“严”字当头，“管”字当先，持之以恒地有效地保护好秦岭生态环境，严格落实秦岭生态环境保护《条例》和《总体规划》，加快划定秦岭生态保护红线，编制好专项规划和秦岭各市保护规划、各县（区）实施方案。二要巩固秦岭北麓西安境内违建别墅专项整治成果，持续推进乱搭乱建、乱砍乱伐、乱采乱挖、乱排乱放、乱捕乱猎等“五乱”问题整治，不断提升秦岭生态环境保护水平。三要统筹山水林田湖草系统治理，搞好山体修复，提升森林质量，强化水源地和生物多样性保护。要完善长效管护机制，严格产业准入，运用大数据等技术提升监管效率，加快建立市场化、多元化生态补偿机制。四要坚定不移走生态优先、绿色发展之路，发展区域特色农业，加快传统产业改造，推进资源全面节约和循环利用，构建绿色生产生活方式，实现生态高水平保护、经济高质量发展。

（三）抢抓机遇，彰显秦岭生态之美。全国其他生态功能区与陕西秦岭地区比较，位置无法比拟，资源无法比拟，功能无法比拟、作用无法比拟，打造陕西秦岭绿色之美、生态之美、环境之美、山水之美，这是我们实现由生态大省向生态强省转变的先决条件，也正由于此，陕西肩负的生态环境保护的使命和责任也是全国其他地区无法比拟的。“人不负青山，青山定不负人”。守好秦岭祖脉，当好秦岭卫士，保水护山，理水治山，净水绿山，碧水秀山，不负青山，方得金山。我们只有抢抓两个《意见》和秦岭国家公园创建以及国务院《2030年前碳达峰行动方案》实施机遇，践行“两山”理论，胸怀“国之大者”，拓展绿色低碳循环发展路径，强推生态兴省强省战略实施，因势而谋，应势而动，顺势而为，乘势而上，抢抓机遇，化危为机，变被动为主动，变压力为动力，让青山富民，绿水生金，陕西将在生态文明建设和新的绿色革命浪潮中迎来明媚春天，展现灿烂前景，奏响胜利凯歌，创造辉煌业绩。

（秦斌 宋鸿格）