识微见远②｜“转”不动的工业用地

当前上海面临城市快速发展和资源环境紧约束的现实矛盾，盘活存量工业用地资源是积极推进城市更新的重要手段，对城市转型发展的重要性日增。为了有序推进转型地区的规划编制工作，2014年上海市规土局制定了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》，2016年市政府正式批准转发了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》【沪府办〔2016〕22号】（以下简称《办法》），作为规范存量工业用地的转型的政策依据。

自2014年政策试行以来，工业用地转型仍然艰难，尤其是零星工业用地的自主转型积极性不高。本文结合实际工作中的转型规划案例，试图理清规划审批部门、规划组织编制部门和土地权利人三方的博弈过程，并理解不同角色在决策过程中获得的利益及风险。通过对这一过程的梳理，分析政策本身是否存在问题，并为上海将来推动城市更新提供新的思路。

本次课题研究对象主要是上海市中心城范围内的零星工业用地，并结合中心城的实际转型案例。零星工业用地是指地块地籍信息为工业，且通过招牌挂获得房地产权产证，土地权利人单一的工业用地。

上海中心城的零星工业用地转型情况

在2014年《办法（试行）》出台后，徐汇区便编制了《徐汇区工业用地转型规划》。规划按照《办法》的要求，将全区的工业用地分整体转型和零星转型两种方式。整体转型分为漕河泾、滨江和华泾3个片区，零星转型则在筛选过后，最终确定了91个地块，共86 hm2工业用地，作为未来转型的重点项目。

截止到2017年9月，徐汇区零星工业用地转型仅有2016年启动的199B-7地块，项目于2017年底获得规划调整的批文。值得注意的是，这个零星工业用地转型的案例不在当初规划的91个地块中，而是有意愿的开发商主动向区级政府上报，最终列入了2017年徐汇区工业用地年度转型计划。

《徐汇区工业用地转型规划》确定的零星转型工业用地。  作者 绘

中心城区域内除徐汇区外，静安区和浦东新区各有1块型工业用地转型，分别是市北工业园区的02-16-A地块和金桥经济技术开发区的3-7地块。

2014-2017年中心城转型零星工业用地。  作者 绘

中心城区域内正在转型或已经完成转型的三块工业用地在转型之前均为现状地籍信息为工业的用地，但是并没有进行工业生产，而是作为汽车4S店、宾馆和底商等功能使用，并且他们的转型方向全部是从工业转为商业办公混合用地。

中心城三块转型工业用地现状情况。  作者 摄

可以看出，自《办法》实施后，中心城零星工业用地转型的数量较少、规模较小，与新一轮上海总规推动工业用地转型的规划要求差距较大。

工业用地转型政策解读

《办法》作为一份上海市规划和土地管理局出台的政策性文件，主要目的是为了适应资源环境紧约束下的城市发展新常态，提高存量工业用地的利用质量和综合效益，促进创新驱动发展、经济转型升级，推进产城融合发展和城市有机更新，支持具有全球影响力的科技创新中心建设，建立规范、有序、共享的存量工业用地盘活机制。

可以看出，《办法》的主要目的是为了盘活现有的存量工业用地资源，同时还提到了要在中心城贯彻“双增双减”要求，着力增加公共绿地、公共空间和公共服务设施。也就是说政策鼓励存量工业用地转型过程为城市空间的公共属性做出贡献。

《办法》提供了区域整体转型和零星转型两种存量工业用地转型方式，两种转型方式除了转型规模的不同，其他转型路径基本一致。由于区域整体转型涉及的利益主体较为复杂，本文主要研究零星工业用地转型。

对于零星工业用地，只要满足一定条件，经区县政府常务会议集体决策同意后，可由原土地权利人采取存量补地价的方式，按照规划用途自行开发：

（1）规划用途为非住宅类的经营性用地。

（2）未纳入旧城改造范围内的。

（3）权利主体单一且周边无规划开发建设用地，具备独立开发条件的。

（4）拟转型发展的项目，经区县政府相关部门评估，具有明确的产业和功能，并满足投入、产出、节能、环保、本地就业等相关准入标准。

零星工业用地自行开发的，应向政府无偿提供不少于10%比例的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设，具体空间由各区县政府按照规划确定。如无法提供公益性建设用地的，应将不少于15%的地上经营性物业产权无偿提供给区县政府相关部门，定向用于公共用途，以及区域内土地房屋征收、建设用地减量化等工作的经营性物业补偿。同时，对转型为商业、办公用地的，开发单位须在出让年期内长期持有60%以上的物业产权。

土地权利人应按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额，补缴出让价款，并按照规划用途取得新的建设用地使用权。

总体来看，《办法》为上海市零星工业用地的更新提供了一条新的路径。在当前的时代背景下，随着上海市新一轮总体规划的编制，逐渐明确了服务业是上海市主城片区，尤其是中心城的核心功能。近年来政府积极鼓励中心城的工业用地转型，其目的是为了将工业用地转变为商业、办公等经营性用地，实现城市化的改造。

传统的更新方式是通过政府统一收储工业用地，然后再通过土地市场进行招拍挂出让。《办法》则给原土地权利人提供了一条绿色通道，让其在满足政府对公益性设施要求的前提下，通过补缴土地出让金的方式，自行变更土地使用方式。这种方式在一定程度上降低了转型过程中的交易成本，同时还可以缓解中心城公共设施、公共空间缺乏的问题，是政府在更新规划制度上的一次尝试。

零星工业用地转型参与主体

1）规划审批部门

存量工业用地转型指的是地籍信息为工业的土地改变土地使用性质，而这一改变首先要符合控制性详细规划。对于控详规划中已经规划为非工业性质的用地，转型过程主要牵扯到规划实施；对于依然规划为工业的用地（这种情况较为多见），则需要调整控制性详细规划。而规划调整规程中对于转型后开发强度、高度和设施配置等规划指标的裁量权，则成为了规划审批部门（上海市人民政府、上海市规土局）用以博弈的主要手段。

2）规划组织编制部门

根据《办法》，存量工业用地转型应根据年度计划，经区县政府常务会议集体决策同意后，方可执行。因此区县人民政府作为制定年度转型计划和组织控制性详细规划调整的主体，拥有决定工业用地转型是否能发起并执行的权利。对于上海来说，各区实际上是经济独立的经济实体，并且是土地转型过程中实际的成本支出者和利益获得者，相比较于市级政府，各区级政府的考虑角度更偏向于实际。

3）土地权利人

作为零星工业用地转型的实际的操作者，土地权利人是较为弱势的。整个转型过程中，只有在最开始的转型项目上报阶段，土地权利人可以决定是否走自主转型这条通道，之后便没有更多有效的手段参与到博弈过程中。

零星工业用地的土地权利人可以分为国企和私企两种，两者的区别在于国企一般规模较大，资金较为充足，而私企一般规模较小，承担风险的能力较低。对于上海来说，国企还可以分为国家级（如张江、漕河泾）、市级（如市北园区）和区级（区管的国企开发商）3种。

零星工业用地转型参与主体示意。  作者 绘

零星工业用地转型博弈过程

零星工业用地有两种转型方式。一种是收储后转型。工业用地收储后转型是指区级人民政府依照法定程序通过收购的方式取得现状工业用地的土地使用权，进行储存或前期开发整理后，通过招拍挂的方式向社会提供其他各类经营性用地的行为。通常这种转型方式应先通过区规土局列入到土地储备计划中，然后再通过较为复杂的流程才能完成工业用地的更新。

另一种是自主转型。工业用地自主转型是指满足政策要求的情况下，原土地权利人采取存量补地价的方式，按照规划用途自行开发工业用地。这种转型方式应先通过区规土局制定年度转型计划，然后通过组织规划调整的方式尽量满足土地权利人诉求，最终使土地权利人可以在依然持有土地使用权的基础上改变土地使用方式。

两种工业用地转型方式示意。  作者 绘

零星工业用地在转型过程中涉及规划审批部门、规划组织编制部门及土地权利人3个主体，通过分析收储后转型和自主转型两种模式下不同开发主体的利益与风险，可以尝试得出零星工业用地转型推进不力的原因，如下表。

不同转型方式下参与主体的利益与风险。  作者 制图

199B-7地块是位于徐汇区WS5单元内的现状工业用地，用地面积8968 m2。土地权利人为上海住建创意企业管理有限公司（私企），使用年限为2011年6月10日—2056年1月25日。如果业主没有意愿的话，政府在未来近50年内很难通过收储的方式更新这块工业用地。土地现状作为汽车4S店、汽车配件维修点使用。

199B-7地块原规划用地性质为环卫市政设施用地（U14），业主的意愿是调整为商业办公混合用地（C2C8），并且将地块的容积率调整为3.0，建筑高度控制调整为60 m。按照《办法》，业主愿意提供10%的土地作为公共绿地（图6）。

199B-7地块转型前后规划调整情况。  作者 绘

结合案例来看，规划审批部门在转型过程中更倾向于压低土地开发强度，增加公益性贡献，而土地权利人则正好相反，最终的规划调整方案则是两方博弈妥协的结果。而审批部门与业主之所以能够形成稳定的博弈状态则是因为他们都没有足够的动力加快推动转型，只有规划组织编制部门在整个过程中较为积极。

转型过程中的问题及原因探讨

从《办法》退出后的实施情况来看，可以用“雷声大，雨点小”来形容，例如徐汇区4年来仅有一个地块采取了零星工业用地转型的方式，且审批过程较慢。这一情况非常典型的反映了在实际情况中，最优空间的选择只要涉及到产权的交易，成本就不会为零。只要交易的成本大于“好”的空间布局带来的效益，最优的空间布局就不会出现（或者说，技术上最优的空间布局方案就不是真正最优的空间布局）。

从前面的博弈过程分析，可以看出问题主要体现在两个方面，土地权利人在转型过程中是否交易成本过高，以及工业用地转型是否可以带来足够多的空间效益。而这两个问题分别可以解释土地权利人转型积极性不高和规划审批部门政策推行意愿不强的现象。

1）工业用地转型是否是最优的空间布局方案

自上而下地看，工业用地减量化是上海近年来坚持推行的规划政策。上海新一轮总规也明确提出了要积极推存量工业用地转型。从各种上海市产业研究的专题的研究成果来看，目前全市的工业用地占建设用地比重过高，需要转型，但是转型的方向却并不明确。从《办法》的要求和实际转型案例来看，工业用地最主要的转型方向就是商办类用地。而根据《上海市商业发展规划》、《上海市商务集聚区发展专项规划》的研究成果，商业、办公设施的规模已经供大于求。规划审批部门从全市整体情况分析，对待工业用地转型为商办用地的规划调整较为谨慎，也就不难理解了。

2）土地权利人的交易成本是否过高

自下而上地看，土地权利人在继续持有土地的情况下，改变土地使用性质，即便要补缴一定的出让金和提供一部分的公共利益，应该还是有动力自主转型。而目前土地权利人转型积极性不高的主要原因在于大量存在的工业用地违法使用情况。根据2014年的上海市工业用地实际使用情况调查，在全市753 km2工业用地中，实际仍从事工业生产的602 km2，占总量的80%；而在中心城86.4 km2工业用地中，实际仍从事工业生产的53.6 km2，占总量的62%。在大量工业用地违法使用的情况被默认的情况下，自主转型的方式很难吸引到零星工业用地的土地权利人。与其说转型过程中的土地交易成本过高，更加严重的问题是工业用地违法使用成本过低。

结论

综上，《办法》颁布以来，推行并不顺利的原因恐怕并不在政策本身。工业用地违法使用的成本过低导致土地权利人的自发转型积极性不高；工业用地的转型缺乏合适的方向导致规划审批部门对于零星转型方式持保留态度。最终结果是工业用地转型作为技术上的“最优方案”，在实际操作过程中，既无法把工业用地转型的交易成本降到像业主违法使用工业用地那么低，也无法实现足够的空间效益。

（感谢上海市城市规划设计研究院骆悰副总工程师、熊鲁霞顾问、规划二所奚东帆总工程师指导。）

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