迷航之旅①｜佩洛西窜台：美体制性衰败背景下的对外政策冒险

【编者按】

8月初，美国众议院议长佩洛西不顾中方的外交努力和强烈反对，执意前往中国台湾地区，由此引爆了近25年来最严重的一场台海危机，中美对峙和紧张进一步升级，余波至今未平。佩洛西此行对中美关系、台湾问题，以及地区乃至世界的和平稳定将产生怎样的影响？上海国际问题研究院近日推出研究报告《从政治承诺到背信弃义：佩洛西的迷航之旅》，为国内外各界人士提供多视角、有深度的形势分析和政策解读。澎湃新闻（www.thepaper.cn）获授权刊出报告全文。

佩洛西

佩洛西不顾拜登政府国安团队的劝阻，以美国国会众议长身份窜访台湾的个人算计非常清楚，那就是进一步强化其关注人权、民主议题，对华强硬，不与两党总统配合的“独立”形象，给自己个人政治生涯画上“完美”的句号。佩洛西以批评中国人权政策和人权状况著称，多年来以保护人权为由，不断推动国会立法，支持反共、反华分子和妄图分裂中国的势力，并推动将人权议题和中美经贸、人文交流等议题挂钩，对中美关系健康发展造成消极影响。佩洛西此行因其可能造成的巨大地缘安全风险而被批评为“欠考虑的”，[1]“太危险”，[2]和“完全不计后果”，[3]但佩洛西最终成行并对中美关系和两岸关系造成严重冲击，至少反映了美国国内政治及美国对华政策中两个令人极为担忧的趋势。

第一个趋势是美国国内制度性衰败已经并将继续对美国对华政策产生危险的影响。美国学者弗朗西斯·福山曾尖锐指出，因为传统的分权制衡体系深化并日益僵硬，美国的政治随着时间的推移逐渐衰败，在政治严重极化的环境中，这种去中心化的体系过度代表了利益集团和激进组织的观点，越来越不能代表大多数人的利益。[4]佩洛西窜台一事是福山上述观察的又一生动表现。一是行政当局与国会的互相制衡反而将美国对外政策推向极端。虽然行政当局明知佩洛西此行既不符合美国战略利益，也将严重冲击中美关系，但囿于制度设计中所谓国会有权独立行动，以及害怕被共和党批为“对华软弱”而在政党政治中失分，因而不愿尽力阻止，眼看着美国台海政策被个别政客带向极端。

二是不被美国民众信任的国会仍自诩在美国台海政策上“代表民意”。根据盖洛普今年6月的民调，美国民众对16项美国主要机构的信心较上一年进一步下跌，其中仅有7%的民众对国会有信心，比上一年下跌5%，该信任度不仅在美国各主要机构中排名垫底，也是该民调自1973年开始以来的历史最低。[5]虽然已几乎完全失去了美国民众的信任，但国会却极具嘲讽地在参与制定美国台海政策时仍自诩“代表民意”。

三是美国对台政策被特殊利益集团绑架。今年6月，台湾当局公开表示，其“驻美代表处”聘用公关公司来协助强化台美关系，是台湾当局长年一贯做法。[6]根据美国学者的研究，仅以2019年为例，台湾当局共向其雇佣的美国公关公司提供497万美元用于游说，这些公关公司联系了国会近90%的议员，这其中包括和佩洛西办公室联系了18次，并安排了2019年夏天佩洛西与蔡英文的闭门会面。[7]一些前国会议员离开政坛后以做说客为职业，在拜登政府及其前任政府任内，台湾当局拿来吹嘘的台美关系“重要进展”，如蔡英文和特朗普通话，萧美琴参加拜登就职典礼等，背后都是这些说客收钱以后的政治操作。

第二个趋势是美国对华战略很可能在“民主对抗专制”框架下彻底失去现实主义的谨慎和克制。佩洛西将其台湾行称作是“世界要在专制和民主之间做出选择”之时“重申对台湾自由的尊重”，[8]这一方面混淆了台湾问题的性质，把一个事关中国国家主权和领土完整的问题当作意识形态对抗问题；另一方面歪曲了中国大陆的对台政策，把中方威慑台湾岛内“台独”分裂势力和外部支持“台独”势力的军事行动妖魔化为中国大陆威胁“要武力侵台”。这种观点不只是佩个人的看法，其在美国国会和美国战略界内有很多同道。

在过去几年里，美国国会通过多项法案，不断提升美台交往层级，推动美台在军事、安全、网络等领域的勾连，强化台湾在美国“印太战略”中的“棋子”作用。目前，国会内正有些人打算推动更为危险的“2022台湾政策法案”，妄图把台湾提升为美国的“非北约盟友”，为台湾提供数十亿美元的所谓安全援助等，并借该法案推动美国对台政策的全面调整。将美国国会的立法行动和美国行政当局企图利用台湾问题遏制中国地缘战略影响力的政策举动结合起来，可以清楚地看到，美国政府虽然号称执行“中产阶级外交政策”，不愿在海外进行大规模军事行动，但其一方面仍然在全世界谋求霸权，将亚太地区视为其势力范围；另一方面也未能从俄乌冲突中吸取教训，对美欧在冷战后进行的制度安排及其执行过程中未能谨慎处理与俄罗斯的安全困境缺乏应有的反思。

事实证明，美国民主制度真正的挑战来自美国国内，美国政府“内病外治”，在对外政策中以“民主对抗专制”为主线，其内外影响都很恶劣，美国对华战略很可能在此框架下彻底失去现实主义的谨慎克制。

从台湾方面来看，自民进党当局确定“倚美谋独”的对美政策主基调后，台湾就已主动投靠成为美国遏制中国大陆地区影响力大棋盘中的一枚棋子。就佩洛西此次访台，有媒体报道称，民进党当局曾暗地撤回对佩洛西的邀请，但在佩坚持下才继续安排接待，[9]该做法与民进党当局推行的对美政策不符，显然是民进党当局担心遭到大陆方面的强烈反制而企图卸责。民进党当局配合佩洛西方面的访台安排，有其内外考虑和盘算。

首先也是最重要的是借提升台美关系为民进党赢得年底岛内选举服务。今年11月底，台湾地区将举行“九合一”选举。民进党曾在2018年的“九合一”选举中惨败，蔡英文被迫辞去党主席，因此蔡英文和民进党高度重视今年的选举。在对内施政成绩乏善可陈的情况下，为了拉抬选情，民进党当局不惜以台湾整体利益为代价，在对美政策上绑架在野党，将佩洛西窜台作为台美关系提升的重要标志，借中国大陆的反制措施做“大内宣”，恐吓台湾民众，激发民进党基本盘的投票热情，拉住中间选民，并打击岛内支持两岸和平、祖国统一的政治力量。

其次是进一步巩固美国国会对台湾的支持，防止台湾变成“弃子”。民进党当局在吹嘘台美关系提升的同时，也在密切关注美国国内政治变化及其对美国台海政策的影响。美国“全球化失意者”群体的崛起对美国国内政治形成巨大冲击，2016年特朗普赢得总统大选是最佳例证之一。国内政治天翻地覆的变化反映在美国对外战略上是“孤立主义”、“本土主义”的突进，具体表现是美国对其传统盟友的“敲诈”和“恐吓”，正是在此大背景下，美国战略界近年来几次出现“弃台论”。民进党当局看在眼里急在心里，加大了对美国国会的游说力度，企图借国会的力量获得美国政府长久的支持，防止台湾从美国的“棋子”变成“弃子”。

第三是提升台湾所谓的国际关注度，进一步拓展“议会外交”、“台独外交”的空间。佩洛西窜台引发国际社会高度关注，民进党当局认为这是提升其国际关注度的机会，还可借反中国大陆反制措施塑造其“被大陆威胁”、“以弱抗强”的“民主政体”形象，一来获取国际社会的同情分，二来进一步拓展其“议会外交”的空间，进一步游说美国盟国的议员、政客，邀请他们访台，并推动这些国家的政策调整。与美国相似的是，台湾的所谓民主制度不仅无法阻止民进党及一些政客为政党利益和个人政治利益最大化而绑架和牺牲台湾的整体利益，在台湾当局无视美国政府“民主对抗专制”政策的冒险性，并积极予以配合时，也无力制衡。这种体制性衰败背景下的对外政策冒险及其可能引发的地缘安全风险需引起整个国际社会的高度警惕。

（邵育群，上海国际问题研究院台港澳研究所所长。本文原标题《体制性衰败背景下的对外政策冒险》，现标题为编者所拟。）

注释

[1] The Editorial Board, Nancy Pelosi’s ill-conceived visit to Taiwan, The Financial Times, August 2, 2022.

[2] Bonnie Glaser and Zack Cooper, Nancy Pelosi’s Visit to Taiwan is Too Dangerous, The New York Times, July 28, 2022.

[3] Thomas Friedman, Why Pelosi’s Visit to Taiwan is Utterly Reckless, The New York Times, August 1, 2022.

[4] Francis Fukuyama, America is Decay, Foreign Affairs, September/October 2014.

[5] Jeffrey Jones, Confidence in US Institutions Down; Average at New Low, Gallup, July 5, 2022.

[6] 杨孟立：聘用美国公关公司游说，中时新闻网，2022年6月16日。 https://www.chinatimes.com/realtimenews/20220616002197-260407

[7] Holly Zhang and Ben Freeman, The Taiwan Lobby, Center for International Policy, April 2021.

[8] Nancy Pelosi, Why I’m leading a congressional delegation to Taiwan, The Washington Post, August 2, 2022.

[9] 叶俊颖：佩洛西执意访台 两岸今夜不眠，联合早报，2022年8月2日。