全球城市策略︱远虑与近忧：伦敦韧性战略启示

8月25日傍晚，缙云山，志愿者在防火隔离带上排好人墙。照片拍摄者也在其中。西南大学 刘毓龙 图

8月25日夜间11点，我所在的小城，重庆北碚缙云山持续四天四夜的山火扑灭了！

与此同时，重庆已经一个多月无雨，长江嘉陵江水位极低、河床裸露。北碚持续20天高温超过40℃，甚至连续几天因45℃高温列为全国高温之首。重庆还面临着自2020年初以来最为严峻的疫情挑战。

虽然很难，但重庆人太棒了。经此一役，无数重庆人强烈的自尊心、自信心和家园认同感被激起。重庆人真的是太棒了，豪气热血不惜命。感谢全国各地的援助，来自四川、甘肃，尤其是云南森林消防总队的工作，得被重庆人永远铭记。外来的援助者与重庆人必定能在与子同袍中惺惺相惜。昨晚防火隔离带与大火对峙的前线上，最前面的是消防队员；他们身后，是早就排成人墙的重庆志愿者。一位云南森林消防队员说，没有料到竟能在灭火现场吃到雪糕。

是的，重庆人争前恐后当志愿者，山下物资保障点有源源不断的捐赠，灭火器、食物、冰水，甚至雪糕，这些都被无数人手提背扛以及摩托车给运送到前线。这真让我为自己生活在重庆而骄傲。

8月25日傍晚，缙云山火场，志愿者在防火隔离带上排好人墙。照片拍摄者也在其中。西南大学 刘毓龙 图

这场大火几日几夜烧在自己家的山上——缙云山是重庆人特别是北碚人生活的重要部分。感慨万千，时时因为无能为力而哭，因为久旱不雨而哭，因为争先恐后的人们不惜命而哭，因为死灰复燃杯水车薪而哭。我不能为此写一篇文章，但这将成为我人生中的大事件之一。每个北碚人都会以之为大事件。“灾难让我们更具韧性”——2021年“韧性智慧”系列文章开篇这句话，恰好应对于此时此刻的北碚。谁不爱自己的家呢？谁不爱北碚呢？谁不爱缙云山嘉陵江长江重庆！ 

笔者长期关注气候变化及城市应对主题，但从来没有料到气候变化的恶果竟然如此急遽发生在自己生活的宁静小城。

气候变化的大背景之下，极端气候事件屡屡出现，并给全球各地的人们带去灾难磨折。“全球”范畴太大，“地方”则是每个人身边的此时此地。“全球思维，地方行动”——关于气候危机的应对，时不我待，需要全世界努力，而行动则需要落实到地方——在地方经验基础上，为应对全球和地方的挑战，积极吸纳世界各地的典范实践，为气候变化缓解和气候变化适应付出不懈努力。

就此而言，重庆缙云山的大火，提供了应对气候变化次生灾害的范例——民众保卫家园的豪气、热血、不惜力；驻地部队的支援；国家层面紧急调动外地专业力量支持（重庆气候潮湿、甚少山火发生，而云南森林消防力量则在数十年实践中积累起应对干旱起火的丰富实战经验）。

“现在就开始管理风险，为未来而着手去管理风险”。面对气候变化，唯一途径就是提升韧性。而韧性提升，无外乎气候缓解（遏制升温）和气候适应（风险挑战之下从容应对和保全）两方面。这是市政厅栏目永恒的主题。

以下，本文对2020年2月发布的伦敦韧性战略加以推介，以期抛砖引玉，为国内城市韧性建设提供借鉴。

伦敦城拥有两千多年历史，历经瘟疫、火灾、闪电战、恐怖袭击、金融危机、经济衰退等灾难，克服重重困难，成为今天充满活力、多元而成功的全球城市。韧性不仅是伦敦人的特征，也是思考城市和对城市加以塑造的核心。

今时今日，伦敦面临着前所未有的挑战：必须做好准备，应对气候变化、城市化、人口快速增长、社会不平等以及与经济一体化和互联互通相关风险的后果；与此同时，也必须做好准备，抓住解决这些问题所带来的机遇，以此让伦敦更安全，让伦敦的经济更强大。早在2012年，伦敦对50年后的未来加以展望，就曾对诸多不确定因素提出预警。大都市的未来将呈现何种面貌？如何引导城市规避和抵御接踵而至的风险，达成所期待的美好未来？这个名为“伦敦2062”的项目，为城市未来研究提供别具一格的启发。十年之后的此时此刻，诸般预警已成现实挑战。

本文对2020年2月出台的《伦敦韧性战略》加以引介，从韧性城市愿景、韧性城市挑战和韧性城市行动等三方面开展解析。

一、伦敦韧性城市愿景、解析及建议

伦敦是一个多元化、开放和充满活力的城市，现有约900万居民，预计未来10年将增长到1000万。在两千多年中，伦敦城历经波折，却能繁荣昌盛、生生不息，原因在于其具有抵御外部冲击的能力、适应变化和应对剧变的能力，以及把伦敦人联系在一起的承诺。

今时今日，伦敦面临着前所未有的挑战。伦敦城必须做好准备，应对气候变化、城市化、人口快速增长、社会不平等以及与经济一体化和互联互通相关风险的后果。

当然，伦敦城的韧性，依靠的是每一个伦敦人。伦敦城市韧性战略，需要公民参与共同努力——韧性伦敦，是每个市民都与社区密切联系、都积极参与和动员的伦敦，是每个市民在日常生活中、以及在中断和灾难期间都能够团结起来的伦敦。

有鉴于此，伦敦韧性战略中列明愿景。到2050年，伦敦将成为这样的城市——

· 拥有韧性的市民，每个人都积极参与城市生活。

· 能够适应不断变化的社会和经济脆弱性，也能满足不断变化的当地需求。

· 能够灵活制订应对长期压力的韧性措施，将未来的挑战转化为机遇。

· 能够调动集体智慧，不断提升当代人和后代人的社会福祉。

· 能够不断准备和发展，以应对各种类型破坏性冲击，让韧性成为日常思考和行动的一部分。

韧性伦敦的7大特征如下：

包容：广泛公众咨询，利益相关者的广泛参与。

融合：不同系统、机构部门和专业领域之间建立联系，以使得获益最大化。

适应：设计灵活，在情况变化时愿意且能够另择方案。

反思：从过去经历中汲取教训，用于未来决策。

智慧多谋：采用不同方式利用资源达成目标。

稳健：精心设计且持久耐用，其构造即管理能降低失效风险。

冗余：备用能力，以备扰断。

就此，针对我们的城市韧性提升，提出以下建议：

韧性城市建设，政府是组织者、引导者，却并不能凭一己之力完成，需要建立广泛的合作伙伴关系，并厘清职责。伦敦韧性战略中提及，大伦敦政府与伦敦韧性合作伙伴（the London Resilience Partnership，LRP）共同推动伦敦韧性行动。“伦敦韧性合作伙伴”是由200多个组织组成的伙伴关系，负责确保伦敦在《民事应急法案》的推动下做好应对紧急情况并从紧急情况中恢复的准备。成员有共同的责任，通过预防、管理和从紧急情况中恢复来不断培育和提升伦敦的韧性。成员来自公共和私营部门，包括紧急服务、地方当局、公用事业和交通运输提供商等等。

韧性城市建设，并非从零开始。多年城市建设、城市管理和社会发展的积累，早已构成城市良好运转的强有力支撑。当前城市面对新挑战，需要梳理已有的韧性基础设施、组织建设及合作伙伴关系，充分调动，达成关联，以此作为当前韧性城市建设的起点。

应为韧性城市建设拟定明晰的愿景。拟定愿景的过程，是凝聚多方意志达成共识的过程，需要经过广泛的公众咨询，经由利益相关方的充分参与之后确定。而“韧性伦敦”的7大特征，可供借鉴。

就韧性城市建设而言，“应急计划”只是工作的一部分，并非全部。伦敦已通过“伦敦韧性合作伙伴”制定了强有力的应急计划。这对韧性城市至关重要，但只是更大系统中的一部分，需要依城市整体韧性建设之需调整。真正的韧性早在此前就开始了，城市治理结构，才是支持、发展和维持城市韧性的关键特征。

二、伦敦韧性城市挑战、解析及建议

识别挑战，是做好充分准备以应对的第一步，也是城市韧性提升的第一步。伦敦把所面临的挑战分为“冲击”和“压力”两大类。“冲击”指的是突发影响，而“压力”指的是慢性持久影响。

伦敦面临何种突发冲击

气候变化导致极端天气事件日益频繁，比如热浪和风暴，洪水和干旱。泰晤士河受潮汐影响，对未来的海平面上升很敏感，需要复杂的屏障和其他措施来管理潮汐和防止洪水泛滥。伦敦不再像从前那样寒冷潮湿，降雨减少，干旱警告频繁。

高温热浪给基础设施带来压力，交通、电力和电信基础设施可能失效，导致日常生活和业务扰断，这让境况雪上加霜。此外，伦敦在许多领域都依赖来自欧洲和其他地方的海外工人。然而，英国脱欧可能导致贸易中断、劳动力供应中断，并可能导致若干机构和投资为保持与欧盟的联系而迁出伦敦。

伦敦面对的主要冲击如下：干旱、恐怖袭击、洪水、极端天气、网络攻击、基础设施失灵、疾病瘟疫。

2022年8月13日，伦敦一个公园的池塘干涸 

伦敦面临何种持久压力

伦敦的许多压力，与城市建筑和基础设施老化以及人口增长相关。主要包括：缺少社会凝聚力、社会不公、空气质量不佳、食物不安全、住房可负担性和品质欠佳、基础设施老化、健康及福利不佳和英国脱欧。

伦敦如何应对冲击和压力？

当然，伦敦已出台了应对冲击的方法，其有效性也已得到验证。伦敦风险登记册列出了城市的主要风险，且已制定了经过充分演练的计划来管理这些风险。也就是说，应对多种类型的破坏，包括洪水或疾病预防，已有很高的意识和周密方案。但正如我们所知，随着时间推移，这些风险可能会变化和发展，因此有必要对计划加以调整和发展。

伦敦既是一个蓬勃发展的全球金融中心，其收入不平等又比英国其他地方更为明显。收入差距扩大和缺乏可负担住房的长期压力，使弱势家庭和社区更容易受到冲击事件的影响。慢性压力也会放大冲击事件的影响。

伦敦的压力相互影响，从长远看，它们对伦敦人和伦敦社区的总体影响往往不明确且难以量化。可是，如果不能察知和应对压力，必定会对城市管理和从冲击中恢复的能力产生严重不良影响。

经由得力的城市规划，提供更多可负担住房、工作机会、商业空间和医疗保健。创建体系和环境，让伦敦居民互动并与社区建立联系——这样的联系对于个人和城市而言，都堪称增强韧性的“安全网”。社会基础设施、志愿服务和人人参与是关键。伦敦的发展，应优先考虑达成联结，否则基本韧性难以达成。

总而言之，以上多方努力，现在整合于“韧性战略”之下，具体行动将在下一部分罗列。

基于此，就我们的城市韧性提升提出以下建议：

① 正如此前提交的报告中所列，应细致识别出我们的城市和城区所面临的冲击和压力，这正是城市面对的挑战，也是城市韧性提升的突破口。

② 城市所面对的诸多挑战，也需要向机构和个人充分传达。以苏格兰的实践为例。苏格兰的社区风险登记册(CRR)用于以居民友好的方式向公众通报其所在地区的风险。CRR是由苏格兰区域韧性合作伙伴（Scottish Regional Resilience Partnerships）开发的出版物。在当地发布，着重强调最有可能发生并造成破坏的风险。这些简短的文件旨在通知企业、组织和公众，并提供网站链接以获取更多信息。出版物中列明当地潜在的风险及其后果，描述了这些风险对该地区的影响。此外，还列明了个人、社区和企业在紧急情况下可以采取的自助自救措施。

③ 关于城市诸多挑战的应对，有待厘清哪些组织机构或单位牵头领导，哪些组织或单位协作配合，需要如何引导和教育公众参与其中。正如伦敦韧性战略所列，城市的冲击和压力，关乎方方面面，不可能单凭政府一己之力应对。“伦敦韧性合作伙伴”正是伦敦为韧性提升，而巩固和明确的来自不同领域的200多个合作伙伴。这样的伙伴关系，尤其值得我们学习借鉴。

三、伦敦韧性城市行动、解析及建议

伦敦城市韧性战略，落实于具体行动。具体行动，以三大类数十个项目呈现。它们是迈向伦敦韧性愿景的起点：都旨在提升伦敦某一方面或某些方面的韧性，从而为伦敦整体韧性提升做出贡献。当然，这些项目当前处于不同的阶段——有的资金到位正在进行中，另一些则需要进一步界定工作范围，并明确是否应该推进以及如何推进。所有项目都列明了牵头的组织机构，以及协作配合的伙伴。伦敦韧性战略的制订和实施，和目前全世界其他城市的韧性建设相同，都是相互借鉴、因地制宜，以及“摸着石头过河”的过程。

伦敦韧性城市行动三大方面：

人的韧性：伦敦社区韧性建设。

地方的韧性：伦敦物理环境和基础设施韧性发展。

过程的韧性：伦敦治理韧性设计。

第1部分“人的韧性”相关行动项目

行动1：急救

为伦敦人提供紧急救助教育，在紧急情况下增强应变能力和准备能力。由英国红十字会领导，其在为年轻人和社区团体举办培训课程方面拥有丰富的经验。急救教育为人们提供采取行动的技能、意愿和信心，在遇到紧急情况时，可以挽救生命，且确保不会让自己置于危险之中。

就此而言，伦敦借鉴了巴黎经验。2015年11月巴黎袭击事件发生后，许多巴黎人接受了急救培训，知晓在紧急情况下如何应对。巴黎市制定了“Paris qui Sauve”（巴黎拯救）计划，打算通过增加公共场所除颤器的数量、扩大急救培训以及进一步开展包括重大气候事件在内的健康和环境风险相关教育来扩大该计划。目标是到2030年让90%的巴黎人接受急救培训。

行动2：极端高温管理

由英国公共卫生部领导。该项目旨在建立一个遍布全城的防暑纳凉点网络，供所有伦敦人使用。

就此而言，伦敦同样借鉴了巴黎经验。巴黎的目标是，到2020年让所有巴黎人都能在7分钟步行路程内到达一座“凉岛”。巴黎市一直在多方合作，以确定、创建并向公众宣传每年夏季可用的“凉岛和路线”。计划包括24小时开放公园，游泳池开放时间延长，设置空调纳凉点，以及设置额外的公共饮用水点。同样，雅典、鹿特丹、米兰和里斯本等城市也已采取行动，为市民提供建议并保护其免受高温风险的影响。与极端温度紧急通知系统应用程序平台合作，开发交互式应用程序和网站，提供实时信息，向人们展示可供纳凉地点，并就炎热天气应对提供建议。

行动3：可持续使用的水

行动4：食物安全

行动5：社区风险沟通

行动6：情景规划及演习

情景规划和培训演习是应急准备的重要组成部分。演习旨在测试和改进应急计划，并让响应者准备好应对可能发生的任何事件。演习是许多组织的标准做法，通过积累应急防范经验来建立韧性。

第2部分“地方的韧性”相关行动项目

行动1：综合循环水系统

项目侧重于提高水的循环再利用。调查雨水、灰水和再生废水再利用技术的适用性，鼓励此类技术应用。

行动2：鼓励“共时空间”（即短期灵活共享空置土地或物业）项目

伦敦有许多空置、被遗忘和未充分利用的空间遍布首都，即为潜在“共时空间”。过去几年中，短期占用空置土地或物业的同时，使用项目有所增加，永久性使用继之而来。这些空间可以在使伦敦具有韧性，并解决城市若干紧迫挑战方面发挥重要作用。这项行动的目标在于，促进这些空间的激活。

行动3：应对数据使用中民众面对的挑战 

为了使得伦敦能够达成负责任的数据共享和数据联合而制订通用标准并提供支持。

行动4：网络应急响应能力

提高伦敦对网络紧急情况后果做出响应的能力。

值得一提的是，由伦敦韧性合作伙伴领导的“反恐准备网络”将网络恐怖主义研究确定为2020/21年的优先事项。这将为伦敦网络应急响应能力的未来发展提供借鉴。

行动5：基础设施的创新数据使用

伦敦的基础设施网络日益复杂且相互关联。这些系统依靠数字、电气和物理连接才能正常运行。一次网络中断，将产生意想不到的多米诺骨牌效应。基础设施是伦敦保持运行的根基，需要了解这些基础设施是如何相互联系的，以及其失效会对伦敦人产生何种影响。全面掌握基础设施资产状况和性能信息，可供预测和预防故障。因此，为提高伦敦基础设施系统韧性，优先对数据使用提供投入。

本项目旨在利用数据创新促进更有效的行动。通过识别和处理现有数据，可以带来前所未有的洞察力，为伦敦基础设施的决策提供信息。比如，关于基础设施相互依赖性和资产健康状况的综合数据，让伦敦政府能够与基础设施提供商合作，确定应优先投资哪些领域，以减少伦敦的脆弱性。基础设施领域的韧性合作伙伴以及专家都明确表示，本项目行动对韧性提升大有裨益。

行动6：韧性及零碳基础设施

确定实现可持续伦敦雄心的切实可行的步骤。

行动7：安全韧性住房和建筑

改造存量住房，以安全为优先考虑。伦敦人都应该在自己家中感到安全和有保障，伦敦的建筑物的设计和安装，应确保以安全为优先事项。安全对所有建筑都很重要，住宅和易受伤害者居住的建筑尤为如此。

所有新建建筑都应采用高安全标准。必须通过立法，确保提供尽可能安全的房屋，免受火灾。无论建筑高度或用途如何，任何新建筑物都不得使用可燃覆层和可燃墙系统。自动灭火系统应该成为新住宅建筑的标准配置，弱势社区尤为如此，例如养老院或学校。

行动8：商业韧性

了解并促进各类商业的适应性和韧性。伦敦经济面临的风险可能是直接的——比如因天气导致建筑物和资产损坏；也可能是间接的——来自国际供应链的风险或企业所依赖的基础设施受损，例如IT系统、交通或能源。

该项目旨在提高对伦敦企业和经济风险的理解，在此过程中推广提升商业韧性的一系列工具，以对伦敦的商业社区提供支持。

第3部分“过程的韧性”相关行动项目

“过程的韧性”，重点关注伦敦治理体系韧性的持续提升。

行动1：具有适应性的大伦敦政府

探索一种适应性的治理模式，使得大伦敦政府的治理能力更为灵活，以支持适应性、协作性、包容性和可持续的决策制定。

行动2：把适应性的治理模式进行扩展

把灵活有效的城市治理模式加以扩展，以支持伦敦范围内的具有适应性的城市韧性方法。

行动3：反恐合作

扩大城市在反恐准备方面的合作，以确保城市安全。

行动4：应对长期风险

把“伦敦韧性合作伙伴”风险管理流程与虑及未来风险的政策规划加以整合。

该项目旨在确定伦敦政策制定者和应急规划者之间的协作方式，以提高对伦敦长期冲击和压力的准备，并通过弥合过去事件与未来趋势之间的差距来提升和强化现有应急计划。

行动5：把因扰断而付出的代价加以量化

开发一个模型，以了解伦敦受到扰断所产生的代价，并为政策决策提供信息。

行动6：运用预测来提升韧性

支持以数据为中心的方法，以在不断变化的城市中实现适应性决策。

该项目将审视当前关于不确定性建模的良好实践，从而获知预测和未来趋势规划如何为政策提供信息。旨在确定正确的方法，以确保城市政策足够稳健，以应对未来的冲击和压力。项目将开发把不确定性纳入考虑的模型，开展内部测试，并利用试点获得的经验，探索如何将不确定性规划纳入大伦敦当局的政策制定过程。

行动7：为无现金社会做好准备

了解以数字交易为主的经济体的社会影响。该项目旨在更详细地了解向无现金社会转变的风险性质，并确定对社会韧性的影响。这将有助于政策制定者了解需要采取哪些行动来支持弱势群体或因向无现金社会转变而受到负面影响的群体。

基于此，对我们的城市韧性提升提出以下建议：

韧性城市建设，任重道远，始于行动。伦敦韧性战略就如何开展行动提供颇具价值的示范。按照“人的韧性”、“地方的韧性”和“过程的韧性”所区分的数十项韧性行动项目，都列出了推进韧性工作所需的行动，以及推进这些工作的时间框架。当然，实施韧性战略需要时间，也要与许多不同的利益相关者进行持续协调。这种伙伴关系工作，对在伦敦建立韧性非常宝贵。项目进展将通过伦敦韧性论坛每季度报告，并在GLA Fire & Resilience官网及时更新。

按照“人的韧性”、“地方的韧性”和“过程的韧性”对韧性行动项目进行分类，简洁明晰，易于对韧性城市行动加以组织和协调。不同类别之下的具体行动，落实到主导机构（可能是政府部门、公共机构，也可能是非政府组织、私人机构），便于行动进度和成效的把控与监测，也便于根据具体情况调整。

数十项伦敦韧性行动项目，基于伦敦实际情况确定。我们部署韧性行动时，应基于实际情况，把包括伦敦韧性行动在内的现有国内外城市韧性行动一并纳入参考。

韧性行动项目并非从零开始。应充分全面总结目前与城市韧性相关工作开展情况，一并纳入“城市韧性行动项目”之内。如果是已经开展的项目，应在“韧性城市”中充分列明，加以重视并提供后续支持；如果是尚待开展的行动项目，也应识别确定，明确牵头单位，申请资金渠道，按照优先性排序实施。

伦敦韧性战略中的若干行动，比如高温热浪应对、“共时空间”的利用、建筑防火、为应对恐怖袭击而开展演练、网络攻击应对、关于城市基础设施全面信息的收集和梳理等等，都列为高优先级别，也应引起我们的城市充分重视。

强有力的应急计划是确保城市具有韧性的核心部分，但它们本身还不够。良好的城市治理，需要知晓如何获知政策和战略产生的影响，需要具备创新和适应能力，用以管理不断变化的环境。正如伦敦韧性战略明确的，伦敦必须持续提高其应对破坏性事件和减轻潜在冲击和压力的能力。在城市治理体系中嵌入对韧性的理解，同时嵌入监控和管理风险的能力，有助于达成上述目标。

伦敦韧性战略中明确：伦敦并非孤立存在，必须考虑当地、国家和国际挑战。在为伦敦和伦敦人制定政策时，把未来的韧性挑战纳入考虑，会让从长远看伦敦更强大。培育和提升韧性，意味着与世界各地的城市合作。与全球合作伙伴合作，分享知识和实践以提供解决方案，将使所有人受益。我们的城市制订韧性战略和开展韧性行动之时，也需谨记：不断学习其他城市的经验，持续向国内外城市分享我们的经验。学习能让韧性城市建设事半功倍，分享则在帮助其他城市的同时，为自己的城市进行推宣和积累美誉。