岸田文雄时代，日本何以继续深耕非洲

“日本将非洲视为共同成长的伙伴！”，在口号声中，2022年8月27日，为期两天的第八届东京非洲发展国际会议（下称“日非峰会”）在突尼斯开幕。来自20个非洲国家的元首和政府首脑以及非盟主席法基参会。会前，日非双方共计举办周边活动100余场，[1]签署谅解备忘录90余份。[2]会议结束后，日非双方共同发表成果文件《突尼斯宣言》。

本届峰会对于日本首相岸田文雄具有较大意义。自2016年肯尼亚主办第六届日非峰会以来，这是峰会第二次由非洲国家主办，也是岸田拜相后双方首次共同召开大规模、高规格合作会议。如何在继承前首相安倍晋三对非政策的基础上推陈出新，是岸田面临的关键任务。宏观层面，当前国际格局和国际体系正在发生深刻调整，日本外交也频频受到影响。因此，本届峰会也起着给日非未来合作走向定调的作用。

基于上述背景，岸田对本届峰会高度重视，试图借机来实现国家、个人两方面的多重“抱负”。

图1 第八届日非峰会开幕式现场

一、官民并举，“以人文本”理念彰显自身特色

峰会开幕式上，岸田高调宣示将给予非洲300亿美元，涵盖多个援助与合作项目，并由政府和企业共同出资。其中，岸田启动“日本与非洲绿色增长倡议”，誓言投资40亿美元助推非洲脱碳。不难发现，上述项目几乎全部对标新冠疫情和俄乌冲突叠加下非洲国家的关键诉求。对此，日本把“以人为本”理念作为抓手，开展相关行动。

（一）保障人的安全

上世纪90年代以来，日本便高举“保障人的安全”大旗开展对外援助。本届峰会上，岸田宣布了一系列支援非洲国家抗击新冠疫情的举措。其中，日本有意推广日式“全民健康覆盖”体系，注重医疗援助项目的“草根性”，派遣大量医护人员扎根非洲，帮助当地民众解决看病、用水难的问题，并设立相关奖项。为此，峰会期间，岸田特别在线上参与了第四届野口英世非洲奖的颁奖仪式。[3]

面对当前非洲国家普遍出现的粮食危机、政权不稳、社会动荡等治理困境，一方面，日本为非洲开发银行的“非洲紧急粮食生产基金项目”提供3亿美元贷款；另一方面，日本政府还表示将任命“非洲之角”特使打击恐怖主义和极端势力，参与当地的司法和行政制度建设。

图2 位于加纳的野口英世医学研究所 该研究所至今已成立40余年，目前已为当地民众进行核酸检测30余万例，占全国检测总数的80％，成为加纳最大新冠病毒检测中心。

（二）注重“投资于人”

早在第七届日非峰会召开时，日本便将会议主题定为“通过人力、技术和创新推动非洲发展”。本届峰会上，岸田也表示将加强日非民间交往、推动人力资源培训合作，并承诺在未来3年内为非洲培养人才30多万，涵盖工业、卫生、医药、教育、农业、司法、行政等领域。为此，日本政府鼓励本国企业赴非洲投资。日本工商界则表态未来将出资100多亿日元成立“创业投资基金”，支持非洲民众创业，尤其是针对妇女和青年群体。

二、新瓶旧酒，背后意图昭然若揭

对于在外交上奉行实用主义的日本来说，其对非洲政策取向，既有连续性特点，又有鲜明时代特征，这一点在本届日非峰会上体现得十分明显。

（一）谋求大国地位

日本长期以来都将非洲视为自己成为联合国安理会常任理事国的“票仓”。而今年恰逢日本参与联合国维和行动20周年、第12次当选安理会非常任理事国。俄乌冲突爆发后，国际社会关于安理会改革的呼声不断。基于此，自3月以来，岸田多次在国际场合表示“要推动安理会改革”。为拉拢非洲国家，岸田在峰会上主动提出“将纠正非洲在安理会常任理事国中没有代表的历史不公。”

以国际组织为平台加强同目标国的合作，实现“借船出海”，是日本谋求大国地位的另一常用手段。本届峰会召开前，日本和联合国工业发展组织首次共同发起“TICAD8周（UNIDO TICAD8 Week）”活动，探讨非洲国家重点关注的可持续发展议题，为峰会造势。

其中，一些由日本机构和企业培养的人才往往会进入当地政府，从而起到推广日式治理理念、扩大日本软实力的作用。例如日本驻马达加斯加国际协力机构办事处原雇员艾哈迈德现成为马卫生部长后，选择与国际协力机构合作在当地学校推广日版“防疫洗手歌”。[4]

（二）强化在非布局

长期以来，日本虽然重视对非合作，但并未覆盖域内所有国家。例如，出于获取资源以及将非洲纳入所谓“印太战略”等考量，在安倍时代，日本着重于深耕西非和东非，例如在吉布提设立自卫队海外基地，打造所谓“增长之环”“纳卡拉走廊”“北部走廊”三大“走廊”基建工程。[5]新冠疫情爆发后，日本给予的贷款、捐助的医疗物资也多流向上述地区。而对于北非，除埃及外，日本关注的程度相比西非和东非低，例如在外交蓝皮书上，北非所占篇幅远远少于西非和东非。

图3 2020年日本对非合作主要对象国及领域
来源：“Japan and UNDP Partnership for Building Back Better- Annual Report of 2020 Approved Projects,” UNPD, March 29, 2022, https://www.undp.org/africa/publications/japan-and-undp-partnership-building-back-better-annual-report-2020-approved-projects

本届峰会则为日本提供了加强同北非国家合作的机会。近年来，突尼斯接连当选联合国安理会非常任理事国和非盟和平与安全理事会主席国，国际影响力不断增强。此外，地缘层面，突尼斯毗邻欧洲，临近直布罗陀海峡，位置关键；政治层面，“阿拉伯之春”发生后，突尼斯在很长一段时间内都被美西方视为“民主转型样板”。

对此，日本单独承诺向突尼斯贷款120亿日元，并同后者签署了有关技术、脱碳、反恐等议题的合作协议。此外，日突元首皆表示“突尼斯作为地区中心具有多方面潜力，两国在未来将继续加强双边关系并拓展同第三方的合作”。[6]由此可以预见，在兼顾西非、东非的基础上，日本或将以突尼斯为支点，借助其影响力提高自身在北非的地位，从而强化在非布局，逐渐形成整体效应。

（三）岸田文雄个人的政治算计

有趣的是，峰会期间，日方人员反复阐述构建“无核化世界”的重要性，[7]这还是日非峰会上头一次出现类似情况。其实，这与岸田个人的政治算计大有关系。岸田出身于广岛，把“无核化世界”愿景作为执政理念，来打造独属于自己的政治品牌。2022年6月，岸田成为了首位出席《不扩散核武器条约》审议大会的日本首相。除此，岸田还在会上表示，日本从“以人为本”角度出发开展对非合作与过国内“新资本主义”经济政策不谋而合。[7]由此可见，岸田希望借助此次峰会提高自身政策的国际知名度和影响力。

事实上，这已经不是日本政客第一次利用相关场合推销政治理念。2016年，安倍就曾在第六届日非峰会上正式提出“自由开放的印度洋—太平洋战略”概念。[8]

图4 岸田在《不扩散核武器条约》审议大会现场
为了继续借“无核化世界”打造自身政治品牌，岸田甚至成功为广岛争取到了明年G7峰会的主办权。

三、道阻且长，深耕非洲前景仍充满未知

虽然岸田从主观和客观上为此次日非峰会的召开做了相对充分的准备，但受到国内外多重因素的影响，日本对非洲大规模投资的雄心短期内恐难实现。

（一）本届峰会实际效果有待观察

事实上，第七届日非峰会期间，安倍曾同49个非洲国家元首举行线下会晤，规模远超本届。同时，尼日利亚、南非、埃塞尔比亚等在当地具有较大影响力国家的领导人，并未出席本届峰会。而岸田因感染新冠仅在线上参会，也使得许多非洲国家不看好本届峰会。

此外，由于主办方突尼斯总统赛义德邀请“波利萨里奥阵线”的人员参会，导摩洛哥代表和西非国家经济共同体主席恩巴洛退会。[9]据悉，日本从未正式承认“波利萨里奥阵线”的合法性。对于赛义德此举，会后日方矢口否认曾与前者商讨过有关邀请“波利萨里奥阵线”的问题。[10]

另一方面，日方虽然一直在峰会期间渲染所谓“俄罗斯入侵乌克兰破坏国际秩序”，但《突尼斯宣言》中并未写入相关表述，而仅仅是“对乌克兰局势表示关切”。日本承诺的对非与援助、投资何时落地、怎样落地以及如何培养所谓的人才等具体问题也未在《宣言》中直接体现。

（二）日本政府和企业对非合作步调难统一

峰会期间，虽然日本政府高调宣布对非投资和援助，号召企业“进军”非洲，但据《2022世界投资报告》显示，2010年后，日本对非直接投资存量一直维持在100亿美元上下，仅占日本对外投资总额的1%，在域外各国对非投资存量中日本始终未能排进前十位。[11]新冠疫情爆发以来，更是大量日企将非洲视为“不宜投资地区”。[12]

另一方面，在8月8日举行的“非洲商务磋商会”全体会议上，经团联副会长大桥彻二等人政府尽快与非洲国家签订经济伙伴关系协定（Economic Partnership Agreement，EPA），以降低关税和要素流通成本，改善日企在非营商环境。[13]不过，同日本签署EPA的多为美西方、印度以及东南亚国家。在本届峰会上，日方也仅仅是同部分非洲国家粗略达成“共同改善营商环境”的共识，并没有明确的计划和时间表，更未提及签署EPA的相关事宜。

图5 日本缔结EPA/FTA对象国、国际组织
来源：『EPA/FTA/投資協定』、経済産業省ホームページ、2022年。https://www.meti.go.jp/policy/trade_policy/epa/index.html

（三）日本对非影响力呈下降趋势

新冠疫情暴发后，不论是国会紧急追加援助款项，还是主办“全球疫苗峰会”“东京营养促增长峰会”，抑或捐赠疫苗、冷链设备、医疗器械等，进而在疫苗标准设定、疫苗护照准入等方面设置利己规则抢占市场先，皆体现出日本扩大在非影响力之意图。但非洲国家整体上也并未陷入大国博弈，而是对国际合作持包容态度。同时，据非洲战略研究中心（Africa Center for Strategic Studies）表示，日本和非洲的贸易额去年仅为240亿美元，相较非洲和一些国家之间的贸易额差了几乎近十倍。[14]日本在非洲常驻仅有千人常驻，更与部分大国相差甚远。当前，日本国内通胀高企，政府债务赤字严重，对于投资非洲的必要性也存在诸多的质疑声。[15] 

(作者：姚宗远，国际关系学院本科生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

【参考资料】

[1]『TICAD8公式サイドイベント一覧』、外務省トップページ、2022年8月18日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page24_001918.html

[2]“State Minister Nakatani Attends TICAD8,” METI, August 29, 2022, https://www.meti.go.jp/english/press/2022/0829_002.html

[3]『第4回野口英世アフリカ賞授賞式』、外務省トップページ、2022年8月28日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page6_000732.html

[4]“Madagascar Handwashing Song: A collaboration between JOCV and a popularsinger has been raising awareness of proper handwashing,” JICA, May 28, 2020, https://www.jica.go.jp/english/news/field/2020/20200528_01.html

[5] 王一晨：《疫情背景下日本持续深化对非外交》，《世界知识》，2021年第12期，第31页。

[6]『日・チュニジア首脳共同声明 持続可能な開発、平和そして繁栄に向けた新たなパートナーシップ』、外務省トップページ、2022年8月27日。chrome-extension://ibllepbpahcoppkjjllbabhnigcbffpi/https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100386744.pdf

[7]『第8回アフリカ開発会議（TICAD8）共同記者会見における岸田総理大臣冒頭発言』、外務省トップページ、2022年8月28日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page1_001299.html

[8]『自由で開かれたインド太平洋に向けて』、外務省トップページ、2019年11月。chrome-extension://ibllepbpahcoppkjjllbabhnigcbffpi/https://www.mofa.go.jp/files/000407642.pdf

[9]“Japan hopes Morocco-Tunisia rift over Polisario does not impact TICAD,”  Aug 29, 2022, https://www.arabnews.jp/en/japan/article_79293/

[10]『林外務大臣会見記録』、外務省トップページ、2022年8月30日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/kaiken/kaiken23_000019.html

[11]“World Investment Report 2022,” UNCTAD, Jun 2022, chrome-extension://ibllepbpahcoppkjjllbabhnigcbffpi/https://unctad.org/system/files/official-document/wir2022_en.pdf

[12] Angus Chapman,“TICAD: Survey shows Japanese countries still cautious on Africa,” African Business, September 2, 2022, https://african.business/2022/09/trade-investment/ticad-survey-shows-japanese-countries-still-cautious-on-africa/

[13]《日媒：日本将扶持企业在非洲创业并加强“资源外交”》，参考消息，2022年8月9日，http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20220809/2487598.shtml

[14]“Japan Reengaging With Africa in Face of Rising China,” Voice of America, September 15, 2022, https://www.voanews.com/a/japan-reengaging-with-africa-in-face-of-rising-china/6748427.html

[15]『アフリカ外交、なぜ今必要か中ロに対抗、市場将来性にも期待』、時事通信社トップページ、2022年4月5日。https://www.jiji.com/jc/v8?id=202204kaisetsuiin022