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名家论文 | 跨区流域生态补偿如何实现横向协同？

2022-09-19 07:21

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

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跨区流域生态补偿如何实现横向协同？——基于13个流域生态补偿案例的定性比较分析

摘要：

【问题】

流动的水资源与相对固定的区域分割形成一个治理难题，跨区流域生态补偿面临犬牙交错的权责关系。在此背景下，如何实现跨域政府间联防联治、构建全流域共同治理机制？本文试图探究如下问题：影响跨区流域生态补偿横向协同效果的因素有哪些？流域生态补偿协同治理的作用路径是什么？

【方法】

本研究构建了影响跨区流域生态补偿横向协同效果的动力模型，以建立跨区流域生态补偿协同治理机制的13个流域试点为案例，以地方统计年鉴、生态环境部门公开数据和政策文本等资料为数据来源，使用模糊集定性比较分析法(fsQCA)对数据进行分析。

【发现】

fsQCA条件组态分析发现实现跨区流域横向协同的两个条件组合路径：(1)跨区流域生态补偿横向协同效果＝强政治势能*政策环境支持；(2)跨区流域生态补偿横向协同效果＝弱组织支撑*地区经济差异*政策环境支持。两条路径总覆盖率约为72%，表示这两个组合能够解释大多数案例，是促进跨区流域生态补偿横向协同的典型组合。

【贡献】

研究发现了实现跨区流域生态补偿横向协同的两条路径：“高位主导”型协同路径和“辐射带动”型协同路径。因此，进一步优化我国跨区流域生态补偿协同治理机制应从差异化治理入手，完善跨区流域机制协同，构建横向自主协同新路径，全面提升流域—区域联动治理水平。

作者简介：

朱仁显，厦门大学公共事务学院；

李佩姿，厦门大学公共事务学院。

文献来源：

《公共行政评论》2021年第1期

本文作者之一朱仁显

一、引言

改革开放以来，我国经济持续快速发展，人民生活水平稳步提升。然而，随着工农业发展和城镇化进程的不断加快，以流域水污染为代表的生态环境恶化问题越来越严重。2007年太湖蓝藻危机爆发，给我国经济发展敲响了警钟。2018年《中国环境状况公报》显示，全国544个重要省界断面中，Ⅳ、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比超过30%，其中海河和辽河流域呈中度污染状态，流域水环境恶化状况不容忽视。

基于生态系统整体性特征，流域水环境需要上下游多个行政区域统筹保护、协同共治。生态补偿作为实现流域水资源跨域协同治理的有效方式，受到中央和地方层面的高度重视。2007年，中央印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确要求开展流域生态补偿试点工作，探索建立流域生态保护共建共享长效机制；2011年，新安江流域正式建立国内首个跨省流域横向生态补偿机制试点，为长江流域生态环境质量改善及先进经验推广发挥了积极作用；2015—2016年中央先后出台《水污染防治行动计划》《生态文明体制改革总体方案》《关于加快流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》等一系列政策文件，明确提出鼓励跨省流域上下游地区通过资金补助、对口援助、产业转移等方式推动横向协同综合治理体系建设。与此同时，各地方政府立足实际，自主协商建立省内跨区流域生态补偿协作机制，取得显著成效。

截至2019年9月，我国已建立新安江流域(皖浙)、汀江－韩江流域(闽粤)、九洲江流域(粤桂)、赤水河流域(云贵川)、九龙江流域(福建省)、渭河流域(陕甘)、引滦入津(津冀)等跨区流域生态补偿机制试点，重点围绕补偿目标、补偿方式、资金来源、水质标准等问题展开共识性协商，通过签署生态补偿协议、成立省际协作组织等方式推动形成水污染防治合力，为统筹推进全流域协同共治打下坚实基础。

目前关于流域生态补偿方面的研究主要有三类：一是流域生态补偿机制建构。从补偿主体看，流域生态补偿政策改革应以建立多元化生态补偿机制为目标，形成政府、市场、社会等多元主体耦合的生态补偿模式(郑云辰等，2019)；从补偿范围看，流域生态补偿应以共享发展理念为指导，构建上下游共同建设、共享发展成果的整体性机制(刘铮、张宇恒，2017)。二是补偿标准测算。对于不同区位补偿金额，目前已有基于重置成本法的差异化生态补偿标准模型(耿翔燕等，2018)，和基于福利经济学与环境经济学视角、以社会效用最大化为目标、以流域生态服务价值为取向的多层次补偿模式(王奕淇等，2019)。三是生态补偿法律制度完善。生态补偿规则体系应综合运用法律、政策和协议等规制工具(王清军，2018)，然而目前中国流域生态补偿法律制度建设尚存在缺乏统一立法、立法内容不够明确等弊端，因而亟须加快专门立法、完善地方性配套法规，从根本上保障流域生态补偿合法性(张艳芳 & Taylor，2013)。

既有研究指出了当前我国流域生态补偿机制建设面临的困境和痛点。应当看到，实现跨域政府间联防联治、构建全流域协同治理机制是保证生态补偿制度有效性的关键。目前，鲜有学者关注流域生态补偿横向协同机制运行的过程要素，缺乏对横向协同效果影响因素的深入研究，而这一要素却直接影响流域生态补偿机制的有效性。基于此，本文运用模糊集定性比较分析法(fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis，简称fsQCA)，以建立跨区流域生态补偿协同治理机制的13个流域试点为例，探究影响生态补偿机制横向协同效果的要素组合。

二、跨区流域生态补偿横向协同的动力模型：一个理论分析框架

横向协同治理的实质是不同利益主体为解决跨域公共问题由独立分散走向协调合作的过程，因此协同治理过程蕴含犬牙交错的权责关系。当前我国跨域水资源治理实践面临诸如地方行政区域分割、信息共享和资源整合不足、政策制定和执行过程碎片化等困境(任敏，2015)，需要进一步创新协同治理框架和机制，破除治理碎片化困境。既有研究从治理结构、协同主体、协同方式等维度出发，构建了基于整体性治理理论、利益相关者理论和协同理论的跨域协同治理路径(李正升，2014；姜珂、游达明，2018；沈菊琴等，2019)。然而，对于流域水资源生态补偿协同效果的评价体系和理论范式的讨论尚未达成共识，“碎片化”困境限制了跨域协同理论的应用和发展。因此，本文尝试以协同效果为切入点，结合流域可持续发展动力机制，从当前我国流域生态补偿治理现状出发，构建影响跨区流域生态补偿横向协同效果的动力模型，试图回答“流域生态补偿协同效果如何”以及“怎样实现跨区流域生态补偿协同效果”两个核心问题。在中国，地方政府是主导跨区流域生态补偿协同治理的关键力量，公共治理视角下的“协同”更加强调政府在协同中的主导作用(王俊敏、沈菊琴，2016)。所以，本文所探讨的跨区流域生态补偿治理协同主要关注地区间府际协同。

跨区协同治理效果可从实现的直接成效或达成目标的实际程度进行衡量，其中又分为广义和狭义两个维度(朱春奎、申剑敏，2015)。从广义上看，对协同效果的衡量涉及多个层次，包括协同动员力、政策制定、机制变革等方面(Marks，1996)；从狭义上看，对跨区协同治理效果的衡量主要关注合作和跨区协同治理产生的第一或直接层面的结果，包括各方达成的协议、创新战略等(Bryson et al.，2006)，其本质是协同主体围绕特定治理对象形成的动态关系。本文对协同效果的评价旨在提供一种“程度”上的比较标准，因此从地区间协同治理的直接效果出发，具体考察在流域水资源生态补偿过程中，各地区围绕生态补偿相关问题是否达成共识，即形成认知层面的一致性；或是否采取了一致性行动，即在资源、信息等方面实现了共享或已经进行了实质性补偿行为；或是否形成了相对稳定的长效协同治理机制。

从可持续发展角度看，流域生态补偿的实质是通过一系列内在和外在动力的发挥，影响流域内行政主体具体行为决策，从而达到流域资源平衡利用、维持整个流域地区经济社会持续健康发展的目的。流域可持续发展的动力包括资源动力、经济动力、社会动力、环境动力四个方面(赵云峰，2013)，本文在借鉴已有的动力作用机制的基础上，针对流域生态补偿问题提出了政治势能、经济差异、组织支撑、政策环境四个驱动力因素，并构建了流域生态补偿横向协同的动力模型(如图1所示)。

(一)政治势能——资源动力

政治势能是推动制度落实和公共政策执行的重要因素之一，最主要表现为通过层级结构和自上而下的权力运行向度对行动主体的公共政策执行意愿产生影响(胡春艳等，2020)。具体说来，中央政府或上级行政部门基于其政治权威，将“推动跨域协同治理”的政治信号嵌入公共政策之中，使地方行政主体能够捕捉和识别政策导向，进而产生政策执行压力，直接对地方行政主体的协同意愿产生影响。在流域协同治理过程中，中央政府或上级行政部门的指导和推动实际上是一种权威性资源，“位阶”越高，“势能”越大，对于地方协同主体实施的行动压力就越大，协同效果也越明显。从另一方面看，政治势能的发挥能够有效降低府际协同成本，保证行动各方协调一致，实现政策高效执行。

(二)地区经济差异——经济动力

地区经济差异指流域内各地区在资源禀赋以及经济发展状况方面的差异。从资源有限性看，为了获得自身发展所需资源，组织有充分的动机寻找合作对象进行协同配合，从而达到效益最大化的结果(Weiss，1987)。跨域协同治理主体之间资源、利益等方面的差异，会促使协同主体间形成复杂的博弈关系，并以追求利益最大化为目标，朝寻求共识、合作共赢的方向发展(曹堂哲，2015)。具体表现在流域生态补偿这一典型的跨域公共问题的协同治理过程中，经济欠发达地区力图在推动流域水环境协同共治的同时共享发达地区优势资源，希望通过发达地区的辐射带动促进本地区产业结构优化升级，激发经济增长的活力；而经济发达地区由于对环境质量有更高的要求，更加关注地区可持续发展和“中心枢纽”作用的发挥，试图更多地扮演引领和带动角色，从而有助于促进协同主体间行动的同步性。

(三)区域合作组织——组织支撑

协同路径受阻造成的沟通不畅和约束机制缺失容易导致协同治理的不协调问题(陈瑞莲，2011)，因此，打破行政区域界限是保证协同治理协调性的重要因素。联席会议、协调小组、正式机构等特定机制的创设和结构调整，能够为跨部门、跨地区的协同活动提供基础(吴文强，2020)，从而保障协同主体能够充分围绕协同治理实践中的权责定位、利益诉求和行动规则展开对话协商，强化主体间信任与合作。正式组织具有高稳定性结构，能够强化主体协同关系，推动相关政策落实，提升治理成效；而非正式组织由于结构较为松散，组织内成员协同关系较弱，易陷入协同组织形同虚设的困境，不利于协同机制的长期有效运行。

(四)政策环境——环境动力

流域水资源协同治理要求打破过去部门区域政策和行政区域政策限制，构建基于整体性的政策共同体(谢宝剑、陈瑞莲，2014)。具体说来，政策环境建设指围绕跨区流域生态补偿横向协同的相关制度设计及其完备程度，是衡量政策影响力的重要因素。政策类型和政策范围是否全面、政策内容是否兼具宏观指导和微观操作层面的制度安排，都是影响横向协同合法性的重要因素。政策设计越明确，政策兑现度越高；政策设计越模糊，则越容易出现政策执行偏差或落实不彻底。通过完善配套政策环境，设置理性化的形式规则对协同内容、标准、方式、激励和约束手段进行统一界定，明晰协同主体权责，能够对主体行为进行制度化指导和约束，从而保障各项工作任务的落实。

三、研究方法及变量设计

(一) 研究方法

定性比较分析(Qualitative Comparative Analysis，简称QCA)最初产生于社会科学领域，是一种以组态视角剖析因果复杂性的案例分析方法(Ragin，2008)。与传统定量研究方法不同，QCA方法认为条件变量不能独立对结果变量产生影响，而是以条件组合的形式作用于结果变量，并将其进一步概念化为“集合(sets)”来探究案例间的复杂因果关系。QCA方法认为，由于因果路径存在“多重并发性(multiple conjunctural causation)”，导致某一特定结果出现的条件组合可能有多个，即A*B＋C*D＝Y(“*”表示布尔逻辑“与”，“＋”表示布尔逻辑“或”)，表明条件A和B的组合可导致结果Y，条件C和D的组合同样能够导致结果Y。此外，QCA方法认为，单一条件对结果的影响是可替代(substitutability)且非对称的，如X与其他条件组合导致结果Y，～X与其他条件组合同样可能导致结果Y。同时，QCA方法指出，在不同的条件组合中，虽然存在某些要素居于核心位置，但仅仅依靠该要素不能直接导致结果发生，需要与其他因素共同作用才能实现(如图2所示)。

目前QCA的分析模型主要有三种：一是确定集定性比较分析(crisp-set Qualitative Comparative Analysis，简称csQCA)，在这一分析模型中条件和结果只能用二进制变量1或0来测度，分别表示要素的存在和不存在状态，但在实际操作过程中这一模式存在较大弊端，只能处理小范围的不连续变量，无法对大量的定距变量进行准确测度；二是模糊集定性比较分析(fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis，简称fsQCA)，这一模式实现了对个案的多属性刻画，通过采用0－1之间的连续数值表示变量程度变化，最大限度保留了数据的原始状态，能够有效避免人为简化或强制分类；三是多值集定性比较分析(multi-value Qualitative Comparative Analysis，简称mvQCA)，它是对二分法的进一步扩展。相较csQCA，mvQCA提升了对定距、定比变量的赋值精确性，能够优化处理多分类名义变量(杜运周、贾良定，2017)。目前fsQCA模型应用较为广泛，其运作过程为首先通过标识变量数据构建包含结果要素和条件要素的真值表(truth table)，然后运用布尔代数算法进行简化运算，最终得出影响结果的条件组合。

本文采用模糊集定性比较分析法对所选案例进行分析，主要基于以下几点考虑：其一，案例涵盖城市数量较多，范围较广，无法对所有流域内城市进行深入调研或获取数据，因此不适合用单纯的定量和定性分析方法；其二，影响流域生态补偿横向协同效果的因素较为复杂，主客观因素并存，且各因素间可能会彼此影响、相互作用，无法用简单的线性关系来衡量；其三，协同效果是一种程度变量，不能简单用“存在”或“不存在”的极值指标来测度，因此选用模糊集定性比较分析法更符合现实情境。

(二) 案例选取与变量设计

1．案例选取

自2006年以来，我国开始加快探索构建流域生态补偿治理机制，要求按照“谁受益谁补偿、谁污染谁付费”的原则，逐步推动建立跨区流域上下游横向生态补偿机制试点。2012年，由财政部、原环保部等有关部委牵头，我国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江流域正式建立，开启了中国跨省流域上下游横向生态补偿的“新安江模式”。随后，各省市纷纷以此为范本，自主协商建立流域上下游横向生态补偿试点，积极推动构建跨区流域生态环境协商共治机制。本文结合目前我国建立的流域生态补偿试点情况，案例选取范围尽量涵盖全国，既包含跨省流域，也包含省内跨区流域。另外，考虑到资料和数据的可及性，最终选取了13个重点流域生态补偿机制试点作为案例，基本情况见表1。

2．变量设计

第一，结果变量。流域治理作为典型的公共性行为，很难用市场机制运行规则进行测算。此外，作为多元主体互动过程，流域生态补偿中的横向协同包含许多非理性因素，测量对象也是具有高度不确定性的组织和个人，因此测度标准设定难度较大。本研究在参考托马斯·冈顿(Gunton，2003)以及克里斯·赫克萨姆(Huxham，1997)等人构建的协同治理效果评价体系基础上，结合我国流域生态补偿制度运行中横向协同的具体实际，从上下游地方政府围绕流域生态补偿形成的动态关系的角度考察协同效果。基于此，本文从治理过程维度出发衡量政府间协同效果，并依影响序列将其划分为三阶(见表2)。

一阶协同。即共识性协同，主要考察横向协同主体是否就公共问题解决达成了一致认同，聚焦认知和动机层面的一致性，并从可及政策文本中提取关键信息加以判定。例如，2012年6月，厦门市、漳州市、龙岩市人大常委会通过了《关于加强九龙江流域水环境保护的共同决定》，围绕加强九龙江流域综合整治和污染防治的协作联动达成了地区间共识；2014年2月，河北省、天津市政府召开协调会，形成了《引滦水源保护协调会议纪要》，就建立生态补偿机制相关问题达成一致；2015年，福建省、广东省召开泛珠三角区域环境保护合作联席会议，就探索深化汀江－韩江跨省流域生态补偿试点工作达成共识；2018年2月，川滇黔三省人民政府签署协议，率先在长江流域建立起第一个跨省生态补偿机制。

就本文案例范围而言，所有跨区流域均已就生态补偿协同关系或机制建立达成共识性认同，但在程度上存在一定差异：一些流域在达成认知性协同的基础上，进一步对生态补偿协同治理的具体事项进行可行性协商，并继续深化探索建立长效性治理机制，取得了显著成效，例如新安江、九龙江。相对而言，一些流域虽然在认知层面达成了一致性意见，但由于区域关系复杂、利益诉求多元，实际上并未开展更进一步的协同行动和路径探索。例如淮河、辽河流域目前并未采取基于全流域的跨省生态补偿行动，流域治理主要依靠中央统一协调或省内自主开展。

二阶协同。亦可称为行动协同，主要考察协同主体是否采取跨界联合行动、是否进行补偿资金拨付或生态补偿项目建设等内容。二阶协同主要关注各协同主体的参与度。例如，引滦入津生态补偿实施过程中，河北省和天津市按照环境检测中心《引滦入津上下游横向生态补偿监测方案》联合开展滦河流域监测工作，河北省大力开展潘大水库网箱养殖清理，中央和地方财政资金均得到有效落实；江西、广东两省自2016年签署《东江流域上下游横向生态补偿协议》以来，积极推进相关政策制定，开展实施畜禽污染整治与生态修复工程，全面落实主体责任；汀江－韩江生态补偿机制试点自2016年3月启动以来，累计投入补偿资金35亿元，实施重点水环境整治项目240余个，水质达标率显著提升。

三阶协同。即机制协同，主要考察流域上下游地区是否形成了流域生态补偿长效治理机制。三阶协同关注的是机制运行层面的稳定性和持续性，因此，本文将已经实现一阶认知协同和二阶行动协同且跨区生态补偿试点工作持续推进超过5年的流域，判定为已形成相对长效的生态补偿治理机制。以新安江流域为例，在国家财政部、环保部的指导下，新安江流域生态补偿机制试点工作于2011年起正式启动，实施各类试点项目70余个，完成补偿资金拨付超过50亿元。截至2020年，新安江跨省流域生态补偿试点工作已连续推进9年，联席会议、联合监测、汛期联合打捞、应急联动、工作信息网络共享、流域沿线污染企业联合执法等机制逐步建立，水环境保护合力逐渐形成。相较而言，淮河流域跨省生态补偿机制建设尚处于探索初期，流域内特定省市如江苏省与安徽省虽已就跨界水环境区域补偿及生态保护合作达成协议，但具体协同内容仍处于沟通协商阶段，且立足全流域的整体性生态补偿治理联动机制尚未形成。

第二，条件变量。跨区流域生态补偿的实质是上下游政府为了达成共同治理目标，打破组织和地域边界，消除治理主体之间张力(tension)，实现整体性治理的协调过程。由此，依据本文构建的协同动力模型，提出影响协同效果的4个因素，即政治势能、组织支撑、政策环境和地区经济差异。

政治势能。即由于权力位阶不同导致政策文件影响力和执行效力出现差异，是影响协同效果最重要的结构要素。权力位阶的差异大小决定了“政治势能”的强弱。作为中国共产党治理理念表达的重要手段，政治势能为实现国家有效领导、整合跨部门利益、应对碎片化治理困境提供了有效支撑。依托等级权威，公共政策相应获得更高的政治意义，核心目标、政策导向更易嵌入协同主体之间，促使地方各级政府部门“因势而动”，有利于达成一致性认同(贺东航、孔繁斌，2019)。表现在流域生态补偿机制运行中，从中央到地方，各级政府逐层制定制度规章、战略规划、指导意见等，自上而下落实权威，影响跨区流域生态补偿过程中的府际协同。具体说来，中央政府处于政治势能的最高位阶，所制定和发布的相关政策文件对推动跨区流域生态补偿横向协同具有最高的政治指导性和行动约束力；流域管理机构、省(自治区、直辖市)相关部门、地(市)相关部门发布的政策文件和细则条例，其权威性和约束力依政治势能位阶下移而相应递减，价值共识的嵌入程度也有所弱化。如新安江流域生态补偿试点工作由国家财政部、环境保护部直接推动，开展顶层设计，协调上下游制定操作易行的“游戏规则”，截至目前已完成三轮试点，流域总体水质显著提升，并在全国各流域和其他省份复制推广；而渭河、辽河流域生态补偿机制主要由省委省政府及相关部门主导推动，补偿资金由省市共筹，在政策执行效率和效果上存在明显差异。

组织支撑。即政治势能发挥作用的组织载体。作为影响协同效果的结构化要素，组织支撑为实现生态补偿横向协同搭建了重要的信息沟通平台。当前我国一些流域内政府相关部门已就流域治理中的横向协同成立了专门的组织机构，具体可分为两类：一是成立具有实际管理权限的水利委员会或流域管理局，如长江水利委员会、太湖流域管理局、辽河保护管理局等，主要由中央或上级政府负责管辖，职责涵盖流域项目规划、上下游联合执法、水资源调度与修复、监测审批与应急管理、区域统筹协调等方面，职责范围较广，内设机构完整规范，政策输出具备较强权威性，组织具备较高合法性，因而政策变现能力较强，政策执行效果较好；二是围绕特定治理问题设立的临时性协商组织，如发展论坛、部际联席会议、专项任务小组等，这类协调性组织由地方政府自主规划、上级审批成立，职责涵盖范围较小，仅针对特定问题发挥协商决策功能，一般由各地方相关部门负责人就流域治理的具体问题和合作项目展开信息共享和沟通协调，无内设机构，政策输出主要依靠一致性共识或信任机制发挥效力，因而在政策变现能力和政策执行效果上相对较差。

政策环境。政策环境建设具体包含两方面内容：一是政策设计范围。主要包括针对协同主体间权责划分、激励、监督和利益补偿机制等方面的制度规范是否明确，跨域政府间信息共享、反馈渠道是否畅通，跨域治理的协同机制和行动规范是否完善，对于中央出台的政策导向性文件及地方配套政策是否齐全等。二是政策设计深度。具体表现为协同主体之间政策行文的联合性，即针对跨区流域生态补偿问题达成的一致性认同，各协同主体以联合发文的形式予以确认，从而保证协同主体规范执行。例如，皖浙两省签署的《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》及实施方案，不仅对水质考核指标、补偿金使用范围进行了明确规定，同时在探索构建多样化的补偿机制方面提出鼓励社会资本加大产业投入，加强杭州市和黄山市产业互补，充分发挥重大基础设施联通作用，探索更深层次的生态补偿实践形式。相较而言，陕、甘两省沿渭六市签订的《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》对跨省、市出境水质目标、水质考核标准及补偿标准等内容作出设定；云南、贵州、四川三省联合签订《赤水河流域横向生态保护补偿协议》和《川滇黔三省交界区域环境联合执法协议》，对资金分配比例、水质考核标准、奖补细则以及数据共享等内容提出要求，相较新安江流域的政策覆盖范围和外延性略显不足，进而导致在政策执行过程中出现成效差异。

地区经济差异。地区经济差异对于区域间协同具有重要作用。一方面，地区经济差异越大，经济发达地区的资源优势越明显，在横向协同治理中的隐性话语权较大，在地区间沟通协商、补偿规则制定等方面能够发挥一定的作用，同时也有能力发挥自身辐射带动作用，促进地区间互利共赢；另一方面，对于经济欠发达地区而言，地区经济差异促使其在横向协同过程中寻求合作，依托发达地区的对口帮扶和科技创新平台实现区域间相关产业协同发展，助推自身经济结构转型升级。本文采用人均国民生产总值(人均GDP)变异系数衡量地区经济差异，通过测算比较13个流域案例人均GDP变异系数，将13个流域地区经济差异水平依变量赋值标准划分为四个层级(见表3)，为后文数据处理提供支持。

四、变量赋值与结果分析

(一)变量赋值

文章数据主要来自2013—2018年《中国统计年鉴》，各省市《国民经济和社会发展统计公报》，中央政府、国家财政部、生态环境部、发改委官方新闻报道和公开数据，新华网、《人民日报》新闻报道和以“某流域”“生态补偿”“流域治理”为主题搜索的有效期刊文献。数据来源较为丰富，但由于文章数据获取途径均为二手数据，可能存在部分流域信息搜集不完整、现有数据较为宏观等问题。本文采用fsQCA中的四值锚值法对数据进行赋值，将变量依程度设定为0－1之间的固定值：0－0.33－0.66－1，并运用fsQCA3.0软件进行数据分析和处理。变量赋值标准设定如下(见表4)。

根据以上变量赋值标准，对本文选取的13个跨区流域生态补偿案例进行赋值，得到结果见表5。

(二)结果分析

1．条件变量必要性分析

条件变量的必要性分析是为了检验条件变量是否是影响结果的必要因素，通常用以下公式进行评估：

式(1)中，就常规而言，当Consistency≥0.9时，表明条件变量是结果变量的必要性条件。覆盖率(coverage)测度显示了条件变量对结果变量的解释力大小，Coverage值越接近1，表明对结果的出现越有力。经过fsQCA3.0软件计算，输出结果见表6。可以看出，政治势能(X1)、组织支撑(X2)以及政策环境(X3)对跨区流域生态补偿横向协同具有较强的解释力，符合我国治理体系的特点，而地区经济差异(X4)的解释力相对较小。从表中一致性结果可以看出，单一变量的一致性均未达到0.9，说明所有条件变量都不是结果变量的必要条件，对结果发生的所有单一条件变量均是可替代的。鉴于此，有必要通过条件组态分析来考察哪些因素组合是协同高效的充分性解释。

2．条件组态分析

通过一致性检验之后，需要对所构建的真值表进行程序性分析。首先，依照样本量设置组态案例频数，将低于这个数值的案例结果列为逻辑余项，通常情况下默认频数门槛为1。然后设置一致性门槛，本文遵循研究惯例依照fsQCA3.0的默认值0.8进行设置[1]，将一致性小于0.8的条件组态记为0，高于0.8的条件组态记为1。通过标准分析(standard analysis)得到条件的结果路径(见表7)。

[1]Ragin于2000年在其著作Fuzzyset Social Science一书中指出，概率检验需要一个阈值(如一致性0.80)和alpha值(显著性0.05)，通常一致性临界值不应低于0.75，推荐使用临界值大于等于0.8。

通过以上条件组合分析，研究发现了实现跨区流域横向协同的两条路径，两个条件组合的总覆盖率约为72%，表示这两个组合能够解释大多数案例，是促进跨区流域生态补偿横向协同的典型组合。为验证所得结论的稳健性，本文用替换变量的方式进行检验，由于地方财政收入与经济发展水平密切正相关(张帆，2015)，因此，用人均地方公共财政收入变异系数代替流域地区人均GDP变异系数对地区经济差异进行衡量，最终与文章所得结果未存在明显差异，证实结论具有稳健性。

路径1：“高位主导”型协同：跨区流域生态补偿横向协同效果＝强政治势能*政策环境支持。表明当上级政府对横向协同的介入和指导越多，且围绕跨区流域生态补偿横向协同的政策法规越完善时，协同效果越好。代表流域有新安江、汀江－韩江、九龙江。

在政治势能约束方面，2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出“继续推进新安江水环境生态补偿试点，推动在福建、广东、汀江－韩江等地开展跨地区生态补偿试点”；2016年中央全面深化改革领导小组会议将福建省纳入国家首个生态文明试验区建设试点，在创新九龙江等流域横向生态补偿方面给予高度重视和支持，表明上级权力机关对推进流域生态补偿机制建设作出的明确指示，具备较高的政治指导力和权威约束性，对协同主体间的行动效率存在较强隐性激励。在政策环境建设方面，通过对地方政府流域管理部门官方网站搜索关于“某流域”治理的政策文件，并予以筛选，结果显示围绕新安江、汀江－韩江、九龙江流域的政策解读类政府文件均超过100条，内容涵盖区域污染防治、水联合执法、水资源开发利用、区域经贸合作等方面，对流域跨区协同的各项任务和事项进行了全面详细的规定和指导，为跨区流域生态补偿横向协同提供了较好的政策环境支撑。

路径2：“辐射带动”型协同：跨区流域生态补偿横向协同效果＝弱组织支撑*地区经济差异*政策环境支持。表明当流域地区间缺乏横向协同的组织机构时，区域经济差异在一定程度上增强了流域生态补偿横向协同治理动机。同时，基于共识或利益互补达成的承诺协议，需要有具体行动方案和规则对协同主体权责、监督及冲突解决机制等作出明确界定(毛寿龙，2010)。从条件变量的一致性分析看，组织支撑实际上是影响横向协同效果的重要因素，但当这一条件缺失时，发达地区的辐射带动作用就成为实现横向协同的决定性因素。一方面是由于流域经济发达地区多为下游城市，流域生态环境保护意愿较为强烈；另一方面，由于发达地区有较丰富的财金资源和智力资源，能够在推动跨区流域生态补偿横向协同中发挥主导作用。代表流域有九洲江、东江、闽江等。

由表5可知，九洲江、东江、闽江均未成立区域间正式组织机构推进流域生态补偿横向协同工作，但在具体实践中，福州市、广东省等经济发达地区依托自身经济优势在跨区横向协同中起到了良好的辐射带动作用。2015—2016年，由广东省牵头先后与广西省、江西省签署水环境横向生态补偿协议，并采取产业共建、对口帮扶、技术支持等形式，破解九洲江、东江流域生态补偿治理难题；福州市在资金、项目等方面给予上游地区南平市对口帮扶，对松溪县投入1250万元用于发展农村光伏项目，同时加快推进长乐－松溪山海协作示范区建设，鼓励纺织、冶金、粮油、建材等57家企业落户园区，助力南平市流域地区经济可持续发展。可见，发达地区在促进区域间横向协同方面起到了良好的辐射带动作用，能够带动地区间沟通协商与治理协同。

五、结论与讨论

跨区横向协同是推进流域上下游生态补偿制度的重要因素。本研究通过比较分析13条流域生态补偿横向协同效果的影响因素，得出“高位主导”型、“辐射带动”型两条协同路径，呈现出两种截然不同的流域生态补偿横向协同模式。

从“高位主导”型协同路径的分析结果看，政策执行过程中的权力要素以及完备的制度保障是影响跨域地区间协同治理的关键因素。曼瑟尔·奥尔森(1995)认为，理性的个人如果没有足够的动力或外在强制力，采取集体行动以谋求共同福利的动机是十分微弱的。在此情况下，中央政府或上级政府通过权力层级自上而下推动跨部门资源整合和治理效能提升，有助于实现行动的高度一致性，从而快速形成整体效应(李荣娟，2011)。流域治理作为典型的公共问题，利益群体众多，协同难度大，在此情况下，依靠权威结构对区域间协同治理政策和治理规划形成的“强约束力”，对于协同意愿的达成和协同治理落地起到了明显的推动作用。

此外，本研究发现并揭示了另外一种可能：在缺乏横向协同组织载体或组织作用较弱的情况下，通过流域内发达地区的辐射带动亦可优化流域内生态补偿协同效果。“个人追求各自最大的利益，往往能使他比在真正出于本意的情况下更能有效地增进社会利益”(亚当·斯密，2007：107)。基于“经济人”理论假设，流域内地区在面对“公共池塘资源”问题时，为实现自身良性发展，会产生与利益相关地区协同治理的动机。由经济相对发达地区主导，协同推进各项治理议程，能够实现双赢。受到自然资源禀赋、政治、人文历史等方面的影响，我国区域经济发展差异较大，但在跨区流域生态补偿中，这种地区间经济差异在某种程度上发挥了积极影响。经济发达地区往往处于流域下游，出于自身生产生活和地区经济可持续发展的需求，往往有更强烈的协同治理动机和治理能力。同时，上游经济欠发达地区为了获得优势资源，同样存在参与协同治理的动机。由此形成由发达地区主导的辐射带动模式：协同主体相互协商达成共识，并制定具体治理规则与协同政策，在流域上下游联防联控、流域地区产业培育等方面构建共建共享机制。在此过程中，经济发达地区具有比较话语优势，能够对合作行为和规则制定产生较强影响，但从根本上看，跨区流域生态补偿协同治理机制仍是基于合作均衡的补偿机制，流域内不同区域通过自主协商和横向资源转移，能够实现激励相容基础上的流域产业布局优化，从而提升流域整体福利(李胜，2016)。需要注意的是，这种基于经济利益达成的自主协同模式，往往需要利益相关者之间存在较为强烈的主体认同，同时要制定明确的协议规范对主体行为进行约束，一旦有一方或多方违背了补偿协议或未达到协议要求，就必须接受相应的惩罚。

治理情境决定治理模式，治理模式决定治理成效。我国流域水资源分布广泛，所处地区自然地理条件、经济发展状况以及人文历史环境有较大差异，因此在协同路径的选择上应以实际情况为主，探索差异化协同治理模式。对于涉及区域较多、范围较广的流域，由于利益关系复杂、制度障碍突出等原因，依靠上下游自主性力量实现统筹协调难度较大，因此中央及上级行政部门可适当加强宏观指导和推动，组织上下游地区就补偿意愿和补偿原则展开协商，尽早建立流域上下游横向生态补偿机制。以辽河为例，受区域产业结构影响，辽河流域水环境污染和生态破坏状况较为严重，作为我国重点治理的“三河三湖”之一，辽河流域涉及区域众多，存在行政主体权责关系模糊、利益矛盾突出等问题。目前辽河生态补偿范围仅限于省行政区内，“跨不出省界”是辽河流域生态补偿面临的主要困境。鉴于此，辽河流域生态补偿需要由国务院有关部门主导，组织地方省级行政单位开展辽河流域重点问题调研会商，促进上下游地区就补偿范围、补偿标准、补偿方式等问题达成共识，推动出台流域生态补偿机制具体方案，建立政策协商平台和监督评估机制，加大对辽河流域生态补偿专项资金和政策支持。

对于地域跨度较小、地区经济发展状况差异较大的流域，要充分发挥发达地区的优势拉动作用，探索依托区域一体化发展的辐射协同治理模式。习近平(2019)在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，流域治理需要积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。跨区流域协同治理既关涉到区域内人民的生产生活质量，又与区域经济、社会和生态环境的良性运转密切相关，因此，流域协同治理体系应是以整体性治理为基础、以主体功能区划为依托、以多层级政府协同合作为主要模式的全方位综合治理体系。

以淮河为例，安徽作为淮河流域上游地区承担了流域水源地保护、水污染治理和防洪治涝等重要任务，在2020年7月爆发的南方洪涝灾害中，安徽省王家坝开闸泄洪，在缓解汛情以及保障沿淮大中城市防洪安全方面发挥了重要作用，但同时也造成部分地区的生产生活损失。淮河流域地处我国南北方交界，与长三角经济圈和南京都市圈城市发展联盟相连接，经济区位优势显著。因此，对于淮河流域而言，应更多探索基于受益地区和生态保护区之间的市场化、多元化横向生态补偿机制，充分发挥周边发达地区的辐射带动作用。具体说来，在补偿资金转移支付方面，要建立完善的基于水环境质量目标的补偿机制，对于污染防控难度较大的水环境治理问题，应充分发挥中心城市带动作用，建立上下游共建工作机制，通过落实联席会商、部门联动、互动巡查、定期通报等制度，实现流域生态环境共保共治。此外，在产业协同方面，积极推动上游安徽省纳入长三角一体化发展战略，融入南京都市圈，充分发挥发达地区“战略支点”和“辐射引擎”作用，以点带面，深化全流域产业培育、基础设施互联互通、跨区域联动发展等领域合作，更好盘活流域内资源禀赋，推动补偿方向从单纯的经济领域向社会领域全面展开，实现流域上下游、干支流、左右岸生态、规划、产业一体化协同。

编辑｜解倒悬

审核｜华唐门生

终审｜李致宪

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